21專訪｜中國(guó)政法大學(xué)于文軒：促進(jìn)人與自然和諧共生，“典亮”美麗中國(guó)

南方財(cái)經(jīng)全國(guó)兩會(huì)報(bào)道組王峰 北京報(bào)道近日，生態(tài)環(huán)境法典草案提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議。這將是繼民法典后，中國(guó)第二部以“法典”命名的法律，也是世界上第一部以“生態(tài)環(huán)境法典”命名的法律。

生態(tài)環(huán)境法典草案共5編、1242條，采用適度法典化的編纂模式，推動(dòng)解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，前瞻性回應(yīng)應(yīng)對(duì)氣候變化、碳達(dá)峰碳中和、綠色低碳發(fā)展等方面的法治需求。

中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長(zhǎng)、生態(tài)與資源法治研究中心主任于文軒教授近日接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道專訪，對(duì)草案的編纂模式、基本原則、各分編安排進(jìn)行解讀。

于文軒認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境法典草案（下稱“草案”）體現(xiàn)出鮮明的中國(guó)特色和時(shí)代特色，為全球生態(tài)文明建設(shè)貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

《21世紀(jì)》：草案分為總則編、污染防治編、生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編、法律責(zé)任和附則編，如何解讀這樣設(shè)置總則和分編的考慮？

于文軒：草案對(duì)現(xiàn)行有關(guān)污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展的法律進(jìn)行系統(tǒng)全面的編訂纂修，同時(shí)基于生態(tài)文明法治建設(shè)的成熟經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)行規(guī)范創(chuàng)制，形成了由總則編、污染防治編、生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編、法律責(zé)任和附則編構(gòu)成的編章結(jié)構(gòu)。

總則編集中規(guī)定生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重要法律原則和適用于其他編的基礎(chǔ)性、綜合性、普遍性的制度規(guī)范。在總則編的統(tǒng)領(lǐng)下，污染防治編整合現(xiàn)行污染防治單行法律和環(huán)境保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法中有關(guān)污染防治的規(guī)定，以不同類別污染物的防治為線索，設(shè)分編作出規(guī)定，同時(shí)還新增關(guān)于化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)管控、電磁輻射和光污染防治方面的規(guī)定；生態(tài)保護(hù)編基于系統(tǒng)保護(hù)理念，在規(guī)定生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、物種保護(hù)、生物遺傳資源保護(hù)和重要地理單元保護(hù)的同時(shí)，從生態(tài)保護(hù)的角度就自然資源保護(hù)和可持續(xù)利用作出規(guī)定，并就生態(tài)退化防治和生態(tài)修復(fù)作出規(guī)定；綠色低碳發(fā)展編聚焦于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、能源節(jié)約、綠色低碳轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)氣候變化等與生態(tài)環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的綠色低碳發(fā)展重要環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域；法律責(zé)任和附則編針對(duì)前述四編中有關(guān)禁止性、義務(wù)性規(guī)定內(nèi)容設(shè)置法律責(zé)任，并規(guī)定法律適用規(guī)則、監(jiān)管體制調(diào)整以及其他有關(guān)內(nèi)容。

《21世紀(jì)》：世界上已經(jīng)頒布的生態(tài)環(huán)境法典不多，可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)也不多，如何評(píng)價(jià)我國(guó)編纂生態(tài)環(huán)境法典對(duì)于世界生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的貢獻(xiàn)？

于文軒：草案吸收中華優(yōu)秀傳統(tǒng)生態(tài)文化中蘊(yùn)含的智慧和理念，同時(shí)借鑒人類生態(tài)文明法治建設(shè)的有益成果。

在規(guī)范內(nèi)容上，草案就污染防治、生態(tài)保護(hù)（包括自然資源保護(hù)和可持續(xù)利用）、綠色低碳發(fā)展作出全面規(guī)定，為國(guó)家生態(tài)文明法治建設(shè)提供更為系統(tǒng)和充分的法律依據(jù)。

在編纂模式上，草案采用“適度法典化”的編纂模式，特別是生態(tài)保護(hù)編和綠色低碳發(fā)展編采用提取“要旨要?jiǎng)t”，以及“法典+單行法”的“雙法源”立法技術(shù)，是法典的顯著創(chuàng)新。這些方面使草案體現(xiàn)出鮮明的中國(guó)特色和時(shí)代特色，為全球生態(tài)文明建設(shè)貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

《21世紀(jì)》：與現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法相比，草案在基本原則方面有什么變化？

于文軒：現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法規(guī)定了保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)等五項(xiàng)原則。由于草案不僅包括污染防治方面的內(nèi)容，還包括生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展方面的內(nèi)容，因此新增了“生態(tài)優(yōu)先”和“綠色發(fā)展”兩項(xiàng)基本原則。

同時(shí)，草案堅(jiān)持系統(tǒng)整體觀，將現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法中的“綜合治理”原則優(yōu)化調(diào)整為“系統(tǒng)治理”原則，以推動(dòng)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理。

由于公眾參與、損害擔(dān)責(zé)兩項(xiàng)原則適用于污染防治、生態(tài)保護(hù)和綠色低碳發(fā)展三大領(lǐng)域，所以法典將這兩項(xiàng)原則置于其他四項(xiàng)原則之后。

《21世紀(jì)》：在編纂生態(tài)環(huán)境法典的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的其他一些單行立法也已提上立法議程。未來(lái)如何處理新的單行法與法典的關(guān)系？

于文軒：編纂生態(tài)環(huán)境法典是生態(tài)環(huán)境法律體系化的重要形式，但不是唯一的形式。特別是在“適度法典化”的編纂模式和“雙法源”的立法技術(shù)下，單行法律的不斷完善是進(jìn)一步推動(dòng)法律體系化的內(nèi)在需要。

為此，草案從法律適用的角度作出了有針對(duì)性的規(guī)定，即其他法律對(duì)生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展等生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域有具體或者進(jìn)一步規(guī)定的，適用其規(guī)定。

需要注意的是，單行法作出的進(jìn)一步規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在生態(tài)環(huán)境法典規(guī)定的立法目的、基本原則和基本制度框架下進(jìn)行，而不能與此相悖。這樣，在確保生態(tài)環(huán)境法典的權(quán)威性和穩(wěn)定性、維護(hù)法的安定性的同時(shí)，使法律體系具有適度的靈活性與開(kāi)放性，以適應(yīng)不斷發(fā)展的生態(tài)環(huán)境法治實(shí)踐需求。

《21世紀(jì)》：污染防治與人民群眾生活切實(shí)相關(guān)，將相關(guān)領(lǐng)域的法律編纂為法典，對(duì)于污染防治協(xié)同發(fā)力會(huì)有怎樣的助力？

于文軒：草案的污染防治編對(duì)現(xiàn)行污染防治單行法和環(huán)境保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法等法律中關(guān)于污染防治的規(guī)定進(jìn)行系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成優(yōu)化，解決了現(xiàn)行法律規(guī)范之間的重復(fù)和協(xié)調(diào)性問(wèn)題。

同時(shí)，草案還將實(shí)踐證明行之有效的污染防治經(jīng)驗(yàn)上升為法律制度規(guī)定，彌補(bǔ)了這些方面的法律空白，如化學(xué)物質(zhì)污染風(fēng)險(xiǎn)管控、電磁輻射和光污染防治方面的規(guī)定即如此。

由此，草案為污染防治提供了更為科學(xué)、充分和精細(xì)的法律依據(jù)，更有利于加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境和公眾生態(tài)環(huán)境權(quán)益的保護(hù)。

《21世紀(jì)》：生態(tài)環(huán)境法典為什么專設(shè)生態(tài)保護(hù)編？

于文軒：自工業(yè)革命以來(lái)，“先污染、后治理”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式，使得環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，并對(duì)生態(tài)環(huán)境和公眾健康造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。在應(yīng)對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的過(guò)程中，法律手段發(fā)揮了重要的作用，世界上多數(shù)國(guó)家的環(huán)境法都源起于污染防治法。

但隨著社會(huì)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變與發(fā)展，以及人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境影響方式與程度的變化，在實(shí)踐中出現(xiàn)了越來(lái)越多因環(huán)境污染引起的生態(tài)破壞，甚至即使污染物排放達(dá)標(biāo)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量仍下降的情況，要素治理的方式在應(yīng)對(duì)生態(tài)退化與破壞等問(wèn)題時(shí)越來(lái)越力不從心。

因此，我國(guó)和世界上很多國(guó)家愈發(fā)重視對(duì)生態(tài)問(wèn)題的系統(tǒng)治理，將生態(tài)環(huán)境作為一個(gè)有機(jī)整體進(jìn)行保護(hù)，由此推動(dòng)了生態(tài)保護(hù)法的蓬勃發(fā)展。正是基于這一歷史邏輯和實(shí)踐邏輯，草案適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)文明法治建設(shè)的實(shí)際需求，專設(shè)生態(tài)保護(hù)編，以生物多樣性保護(hù)為主要線索、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)方面的思路進(jìn)行體系構(gòu)建，為生態(tài)安全保障提供了重要的法典規(guī)范基礎(chǔ)。

《21世紀(jì)》：“先污染、后治理”的發(fā)展模式導(dǎo)致了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)一直在不懈探索問(wèn)題的解決之道。生態(tài)保護(hù)編是怎樣貫徹可持續(xù)發(fā)展理念的？

于文軒：上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)逐步將可持續(xù)發(fā)展理念融入生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)期，我國(guó)致力于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同共進(jìn)，可持續(xù)發(fā)展成為我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理所遵循的重要理念。

這一理念在草案的生態(tài)保護(hù)編體現(xiàn)得尤為顯著。一方面，草案加強(qiáng)全過(guò)程生態(tài)管護(hù)，通過(guò)明確規(guī)定開(kāi)發(fā)利用方式、禁止和限制措施等，加強(qiáng)資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)管理，避免造成生態(tài)破壞；同時(shí)，通過(guò)生態(tài)和資源養(yǎng)護(hù)、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)却胧_保生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另一方面，草案重視自然資源的生態(tài)價(jià)值保護(hù)，實(shí)行自然資源有償使用、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)确芍贫龋瑫r(shí)加強(qiáng)自然資源保護(hù)。

《21世紀(jì)》：推動(dòng)可再生能源發(fā)展是實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的重要措施，草案在這一方面作出了哪些規(guī)定？

于文軒：草案擇取能源法、可再生能源法的要旨要?jiǎng)t，對(duì)鼓勵(lì)、支持可再生能源發(fā)展作出了規(guī)定。這些規(guī)定既包括有關(guān)可再生能源品種的開(kāi)發(fā)利用要求，也包括關(guān)于制定實(shí)施可再生能源發(fā)展目標(biāo)、各類法律主體在促進(jìn)可再生能源發(fā)展方面的責(zé)任和義務(wù)的規(guī)定，還包括在實(shí)施綠色電力證書制度、建設(shè)新型電力系統(tǒng)、推進(jìn)新型儲(chǔ)能發(fā)展等方面的規(guī)定。