中國首次從“能耗雙控”轉(zhuǎn)向“碳排雙控”將改變什么？

2026年是“能耗雙控”轉(zhuǎn)向“碳排雙控”的第一年。今年政府工作報告提出“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低3.8%左右”的目標(biāo)，并表示這一目標(biāo)是“綜合考慮了經(jīng)濟社會發(fā)展、綠色低碳轉(zhuǎn)型和國家能源安全等多種需要，有利于有序?qū)崿F(xiàn)2030年前碳達峰目標(biāo)”。

“碳排雙控”是指碳排放總量和強度控制。2021年的中央經(jīng)濟工作會議首次提出“能耗雙控向碳排放總量和強度雙控轉(zhuǎn)變”。

2024年年中，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案的通知》，提出“十五五”時期，實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳達峰碳中和綜合評價考核制度，加強重點領(lǐng)域和行業(yè)碳排放核算能力，健全重點用能和碳排放單位管理制度，開展固定資產(chǎn)投資項目碳排放評價，構(gòu)建符合中國國情的產(chǎn)品碳足跡管理體系和產(chǎn)品碳標(biāo)識認證制度，確保如期實現(xiàn)碳達峰目標(biāo)。

中國節(jié)能協(xié)會副秘書長、碳中和專業(yè)委員會秘書長張軍濤對經(jīng)濟觀察報表示，“能耗雙控”聚焦能源消費總量與強度雙重管控，注重提高能源利用效率、倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，以推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型；而“碳排雙控”更加注重推動經(jīng)濟增長與碳排放脫鉤，更加精準(zhǔn)地聚焦于溫室氣體排放本身，減少對清潔能源發(fā)展的限制，為光伏、風(fēng)電等“綠電產(chǎn)業(yè)”利用松綁。

2015年，“能耗雙控”被首次提出，并納入“十三五”規(guī)劃，成為重要的政策目標(biāo)之一。9年間，“能耗雙控”對鋼鐵、石化等“兩高”行業(yè)產(chǎn)生了巨大影響。綜合對多位鋼鐵、石化行業(yè)人士的采訪，“能耗雙控”政策在過去幾年對高耗能行業(yè)的轉(zhuǎn)型方向產(chǎn)生了明顯影響：一方面，政策在一定程度上推動了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)淘汰落后產(chǎn)能、加快了技術(shù)改造的進程；另一方面，部分能效水平較高的產(chǎn)能則面臨用能空間受限的問題，發(fā)展受到一定制約。從“能耗雙控”轉(zhuǎn)向“碳排雙控”后，行業(yè)能夠更聚焦低碳轉(zhuǎn)型本質(zhì)，激勵企業(yè)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。挑戰(zhàn)在于，企業(yè)需要開展完善碳核算、投入低碳技術(shù)、應(yīng)對碳價等一系列工作，這會在一定程度上增加成本。

張軍濤說，從“能耗雙控”向“碳排雙控”轉(zhuǎn)變，有助于在精準(zhǔn)控制碳排放的同時，為高效產(chǎn)能釋放更大發(fā)展空間，實現(xiàn)在降碳過程中提升經(jīng)濟總量、推動高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。為此，應(yīng)加快構(gòu)建精準(zhǔn)可信的碳數(shù)據(jù)治理體系，健全區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)的碳排放統(tǒng)計核算制度，推動碳排放因子的本地化應(yīng)用，為政策轉(zhuǎn)型提供扎實的數(shù)據(jù)支撐。

多家接受采訪的高耗能企業(yè)認為，積極參與碳市場是應(yīng)對“碳排雙控”的重要方式。短期看，碳價越高，企業(yè)減碳的動力越強。

為何轉(zhuǎn)向“碳排雙控”

據(jù)張軍濤介紹，從“能耗雙控”轉(zhuǎn)向“碳排雙控”主要有兩點原因：一是“能耗雙控”政策適用性在逐漸減弱。實施“能耗雙控”以來，全國范圍內(nèi)能耗強度持續(xù)下降，進一步壓減難度變大，盡管各省仍有一定程度的減排空間，但已呈現(xiàn)出明顯的邊際效應(yīng)遞減特征。

二是從“管能耗”到“管碳排放”，可以更精準(zhǔn)服務(wù)“雙碳”目標(biāo)。隨著清潔能源的發(fā)展，我國能源結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，風(fēng)光等綠色電力逐年增長。政策從“能耗雙控”到碳排雙控，能夠為清潔能源的廣泛應(yīng)用與并網(wǎng)消納創(chuàng)造更有利的條件。在新的核算體系下，非化石能源消費不再受能耗總量指標(biāo)的剛性約束，有助于從制度層面理順能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的邏輯，為低碳技術(shù)的發(fā)展和能源體系的深度脫碳釋放出更大政策空間。

綠色發(fā)展創(chuàng)新研究院綠色經(jīng)濟項目主任劉雪野向經(jīng)濟觀察報表示，“能耗雙控”政策只關(guān)注“能源消耗”這一指標(biāo)，不利于綠色能源消費以及全國范圍內(nèi)的協(xié)同降碳，“碳排雙控”可為新能源消納創(chuàng)造市場需求，還能夠鼓勵探索森林碳匯、碳捕集等新興技術(shù)。

“國內(nèi)仍存在化石能源依賴較高、部分高耗能行業(yè)轉(zhuǎn)型滯后等問題，產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化仍需強力制度推動。從‘能耗雙控’轉(zhuǎn)向‘碳排雙控’，是確保如期實現(xiàn)碳達峰最直接、最有效的制度保障?！眲⒀┮罢f。

從“能耗雙控”轉(zhuǎn)向“碳排雙控”，政策著力點有何不同？

張軍濤說，能耗指標(biāo)主要聚焦于能源消費的輸入端，而“雙碳”目標(biāo)的落腳點在于減少溫室氣體排放，二者在目標(biāo)導(dǎo)向的銜接上需要進一步理順。此外，針對原料用能的管控方式，在實際操作中也存在需要細化的空間。

責(zé)揚天下創(chuàng)始人、首席專家殷格非向經(jīng)濟觀察報表示，碳核算針對直接排放、間接排放和價值鏈排放等企業(yè)全場景排放相關(guān)活動，既要求關(guān)注生產(chǎn)燃料燃燒、工藝過程排放等直接跟生產(chǎn)活動相關(guān)的碳排放，也要求關(guān)注原材料采購、產(chǎn)品運輸、廢棄物處理等上下游環(huán)節(jié)。責(zé)揚天下是國內(nèi)從事社會責(zé)任與可持續(xù)發(fā)展咨詢的專業(yè)機構(gòu)，也為企業(yè)提供碳盤查、碳核算、碳管理等業(yè)務(wù)。

高耗能企業(yè)應(yīng)戰(zhàn)“碳排雙控”

一位長期觀察鋼鐵行業(yè)的人士向經(jīng)濟觀察報表示：“對于鋼鐵行業(yè)而言，能耗管理與碳排放管理存在核心差異。能耗管理聚焦能源消耗總量與強度，側(cè)重單一能效提升；碳排放管理覆蓋全流程直接與間接排放，更強調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同降碳，且與碳市場配額掛鉤?！?/p>

上述鋼鐵行業(yè)人士說，在“能耗雙控”時期，鋼鐵企業(yè)可通過優(yōu)化高爐、轉(zhuǎn)爐工藝以及開發(fā)余熱余壓利用等方式提升能效，以達到“能耗雙控”要求。但“碳排雙控”下，企業(yè)需要搭建智慧平臺精準(zhǔn)核算碳排放，并進一步研發(fā)綠色型鋼鐵。

他認為，從“能耗雙控”轉(zhuǎn)向“碳排雙控”，對鋼鐵企業(yè)既有機遇也有挑戰(zhàn)。機遇是“碳排雙控”會倒逼企業(yè)加速工藝革新，短流程煉鋼、綠電替代等技術(shù)路徑優(yōu)勢凸顯；同時，隨著碳市場逐步完善以及碳資產(chǎn)在未來具備可交易性，可為頭部企業(yè)帶來競爭優(yōu)勢，推動行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能。

“挑戰(zhàn)則在于，‘碳排雙控’對碳核算精度要求更高，會倒逼企業(yè)完善MRV（監(jiān)測、報告、核查）體系，進一步增加中小企業(yè)轉(zhuǎn)型成本壓力。此外，鋼鐵企業(yè)也需要持續(xù)投入低碳技術(shù)，但當(dāng)前氫冶金、CCUS（碳捕捉）等低碳技術(shù)前期投資高、回收周期長，核心技術(shù)尚未規(guī)?；涞?，設(shè)備依賴進口，疊加廢鋼、電價等外部約束，轉(zhuǎn)型路徑受限。”上述鋼鐵行業(yè)人士說。

據(jù)他觀察，一些鋼鐵企業(yè)已經(jīng)委托第三方建成碳排放智慧化管理平臺，以實現(xiàn)全流程碳排放實時監(jiān)測與精準(zhǔn)核算，保障數(shù)據(jù)合規(guī)。

山東財經(jīng)大學(xué)中國國際低碳學(xué)院低碳戰(zhàn)略與政策研究中心主任宋策博士長期關(guān)注石化行業(yè)，他對經(jīng)濟觀察報表示，從“能耗雙控”轉(zhuǎn)向“碳排雙控”，既為石化行業(yè)向高端化、低碳化發(fā)展提供了機遇，也帶來了一定程度的成本壓力。

他表示，石化行業(yè)以石油為原材料，原材料中本身含有碳元素。當(dāng)石化行業(yè)產(chǎn)品以燃料用油為主時，碳元素會被釋放出來；當(dāng)以烯烴、芳烴等產(chǎn)品為主時，碳會保存在材料之中，進而降低自身碳排放水平?！皬奶寂欧潘絹砜?，由于大量碳被固定在產(chǎn)品中，企業(yè)的碳排放總量會下降，單位工業(yè)增加值的碳排放強度也會降低。這種高端化工業(yè)確實可以減少碳排放，但隨著產(chǎn)業(yè)鏈延長，不可避免會增加能耗總量?！?/p>

宋策認為，在“碳排雙控”下，企業(yè)需要建立新的碳核算手段，但在煉化、化工的復(fù)雜過程中，物料流、含碳量、反應(yīng)去向更難監(jiān)測。

多家接受采訪的企業(yè)都將碳市場作為應(yīng)對“碳排雙控”的關(guān)鍵。這些早已納入全國碳排放權(quán)交易市場管理、開展減污降碳工作的高耗能企業(yè)認為，碳價變高，企業(yè)減碳動力越強。

殷格非說，國內(nèi)所說的“碳價”，實際指強制碳市場中碳排放配額的價格，代表供需信號：碳配額供給越少，總體上容許企業(yè)排放的碳就越少，減碳壓力越大，碳價也就越高。

2021年，全國碳排放權(quán)交易市場啟動上線交易。2025年全國碳排放權(quán)交易市場平均碳價為62.36元/噸，較2024年下降35.06%；2025年配額總成交量約2.35億噸，較上年增長24%。2024年平均碳價約96.02元/噸，累計成交配額1.89億噸。2023年平均碳價約68元/噸，累計成交量約2.1億噸。

他認為，只有碳價足夠高，重點控排企業(yè)才有動力投資減碳設(shè)備、技術(shù)等，而不是單純依靠購買碳配額來抵消超額排放；但碳價又不能過高，要防止企業(yè)為了追求過高的減碳目標(biāo)，而影響實體生產(chǎn)經(jīng)營。

殷格非說：“碳價不是目的，促進產(chǎn)業(yè)的有序低碳轉(zhuǎn)型才是目的?！?/p>

核算體系需要更完善

今年政府工作報告提出，要“完善碳排放統(tǒng)計核算、碳足跡管理體系，進一步擴大碳排放權(quán)交易市場覆蓋范圍”。隨著“能耗雙控”轉(zhuǎn)向“碳排雙控”，相關(guān)政策正進入細化、完善階段，碳足跡核算等碳服務(wù)預(yù)計將在2026年迎來快速發(fā)展期。

2025年12月30日，國家發(fā)展改革委資源節(jié)約和環(huán)境保護司發(fā)布《以碳達峰碳中和為牽引 加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型》一文指出：“堅持碳達峰碳中和牽引，全面實施碳排放雙控制度。這是經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的‘指揮棒’?！逦濉瘯r期，要全面實施碳排放總量和強度雙控制度，建立健全覆蓋各類主體的激勵約束制度體系。”文章還提到五個方面的工作，分別是地方碳考核、行業(yè)碳管控、企業(yè)碳管理、項目碳評價和產(chǎn)品碳足跡。

張軍濤稱：“‘能耗雙控’下對能耗指標(biāo)的監(jiān)控已經(jīng)非常完善，‘碳排雙控’作為新的政策導(dǎo)向，其核算方法、數(shù)據(jù)治理機制以及配套的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)目前正處于加速構(gòu)建和完善的關(guān)鍵階段?！?/p>

在張軍濤看來，目前國內(nèi)碳排放的核算體系仍需進一步建設(shè)，本地化碳排放因子庫需要持續(xù)完善，同時還要促進跨部門數(shù)據(jù)共享和基層碳核算能力提升，保障第三方碳核算工作合規(guī)開展。

他建議，“碳排雙控”政策需要進一步構(gòu)建精準(zhǔn)可信的碳數(shù)據(jù)治理體系，加快建立區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)的碳核算制度，為政策落地提供扎實的數(shù)據(jù)支撐。

據(jù)宋策介紹，一套完善的企業(yè)能耗水平核算機制，在硬件方面，主要依賴分級管理的能源計量器具，重點用能單位必須配齊一級、二級、三級計量儀表，比如高精度的皮帶秤、電磁流量計等；在軟件方面，需要有完善的計量技術(shù)規(guī)范，企業(yè)也需要建立從班組、車間到廠級的多級臺賬，對重點用能設(shè)備的能耗數(shù)據(jù)進行監(jiān)測和報告。

碳核算更為復(fù)雜。碳核算需要將燃料燃燒的直接排放、購入電力、熱力的間接排放及部分生產(chǎn)過程中排放，按照相應(yīng)的方法學(xué)納入核算框架，碳排放邊界與口徑尚不清晰；碳核算既依賴活動水平數(shù)據(jù)，也依賴排放因子與關(guān)鍵參數(shù)，數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊；碳核查機制也尚未健全。

殷格非表示，碳核算是從下到上的數(shù)據(jù)收集，相比于從上而下的碳管理，需要更高頻、更細化的數(shù)據(jù)收集。受限于數(shù)字化水平有限，很多企業(yè)難以實現(xiàn)有效碳核算。他說，“碳排雙控”下的重點碳排放企業(yè)基本上都是產(chǎn)業(yè)鏈上游的大型企業(yè)，相關(guān)工作在“十二五”期間就已經(jīng)展開，地方政府、企業(yè)的組織碳盤查能力已經(jīng)較為完善。

因此，當(dāng)下難點主要在于產(chǎn)品碳核算。產(chǎn)品碳足跡核算目前仍受限于核算標(biāo)準(zhǔn)的完善和統(tǒng)一，以及企業(yè)碳核算數(shù)字化程度較低。只有企業(yè)能夠統(tǒng)計每道生產(chǎn)工序的能耗、物耗，并實現(xiàn)數(shù)據(jù)在上下游共享后，才能真正開展產(chǎn)品碳核算。

在殷格非看來，“能耗雙控”轉(zhuǎn)向“碳排雙控”后，碳核算的進一步細化以及在產(chǎn)業(yè)鏈上的推廣，將成為碳核算行業(yè)的一大市場機遇?！凹毣敝钙髽I(yè)需要針對不同生產(chǎn)環(huán)節(jié)、運營環(huán)節(jié)做更細致的碳排放測量；“推廣”指為原本不具備核算能力的產(chǎn)業(yè)鏈中小供應(yīng)商建設(shè)碳核算的系統(tǒng)。他認為，“碳排雙控”背景下，碳減排技術(shù)供應(yīng)商將迎來巨大的市場機遇。

（作者 潘俊田）

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潘俊田

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