國家發改委詳解“十五五”規劃《綱要（草案）》

記者 王珍

3月7日，國務院新聞辦公室舉行吹風會，國家發展和改革委員會副主任鄭備解讀“十五五”規劃《綱要（草案）》。

鄭備介紹稱，“十五五”規劃《綱要（草案）》共設18篇、62章、171節，分為三大板塊。第一板塊為總論，對應第一篇，主要是貫徹落實《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱“黨中央《建議》”）明確的指導思想、原則和目標要求，提出了“十五五”時期經濟社會發展的20項主要指標。

第二板塊是重大戰略任務，對應第二篇至第十七篇，從產業發展、科技創新、數智化發展、國內市場、深化改革、對外開放、鄉村振興、城鄉區域、文化建設、人口發展、民生保障、綠色發展、安全發展、國防建設、民主法治、一國兩制等16個方面闡述主要任務和重大舉措。

第三板塊是規劃實施保障，對應第十八篇，闡述堅持和加強黨中央集中統一領導，健全規劃實施機制，充分調動全社會積極性主動性創造性，確保黨中央決策部署落到實處。

鄭備表示，“十五五”規劃《綱要（草案）》將根據兩會全國人大代表和全國政協委員審查討論意見，作進一步修改完善，努力形成一部符合實際、順應期盼、引領未來的高質量規劃。

發布會上，國家發改委對“十五五”規劃《綱要（草案）》中的主要內容，包括經濟增長目標、教育民生醫療等指標、建設強大國內市場、全面實施“人工智能+”行動等，一一進行了介紹。

GDP增長保持在合理區間

“十五五”規劃《綱要（草案）》將GDP增長目標設為“保持在合理區間、各年度視情提出，為到2035年人均國內生產總值比2020年翻一番、達到中等發達國家水平打好基礎”。

鄭備表示，這一目標的設置，采用了定性表述中蘊含定量要求的方式，與黨中央《建議》提出的“經濟增長保持在合理區間”目標是相一致的，與“十四五”規劃綱要的表述也是一脈相承的，充分體現了推動高質量發展的鮮明導向，為轉方式、調結構、促改革留出空間，為居民就業增收提供支撐。同時，“翻一番”蘊含著對未來十年GDP年均增長的穩定預期，順應了中國經濟長期向好的發展趨勢。

鄭備還說，今年的《政府工作報告》提出GDP增長目標為4.5%—5%，各地兩會結合自身的實際，也確定了本地經濟增長目標。這很好體現了年度計劃與中長期規劃、地方規劃與國家規劃的有機銜接。

深入推進“以人為本”

“十五五”規劃《綱要（草案）》聚焦解決人民群眾急難愁盼問題，設置7項指標，在主要指標中占比超過1/3。

國家發展改革委社會發展司司長劉德春介紹稱，教育方面，《綱要（草案）》提出，推動勞動年齡人口平均受教育年限再增長0.4年，從現在的11.3年增長到11.7年。穩步擴大免費教育范圍，探索延長義務教育年限，新建改擴建1000所優質的普通高中；支持新建500個高水平產教融合實訓基地，深化產教融合、校企合作，推動職業教育在總量、結構、質量等方面與產業的需求相匹配。支持布局新型研究型大學，推進高水平中外合作辦學，有序增加優質本科教育招生規模。

醫療衛生方面，《綱要（草案）》提出，推動人均預期壽命提高到80歲，基本達到高收入國家水平。重點推進三方面工作：一是醫療衛生強基，建設1000個緊密型縣域醫共體，滿足群眾在家門口看病就醫的需求。二是康復護理擴容提升，支持一批城市二級醫院結合實際發展康復護理等特色服務。三是優質醫療資源均衡布局，推動125個國家區域醫療中心提質增效，支持一批省域高水平醫院內涵建設和臨床診療能力提升，努力實現“看大病不出省”。

社會保障方面，穩步推進社會保障擴面提標，切實兜住兜牢民生底線。“擴面”重點是擴大失業、工傷保險覆蓋面，建立健全職業傷害保障制度，提高靈活就業人員、農民工、新就業形態人員的參保率。“提標”重點是健全基本養老保險待遇確定和調整機制，逐步提高城鄉居民基礎養老金，合理提高城鄉居民醫保補助標準。

鄭備表示，針對“一老一小”服務問題，《綱要（草案）》增設了養老機構護理型床位占比指標，引導養老機構提供更多優質護理服務，更好地滿足失能失智老年人的照護需求。同時，設置3歲以下嬰幼兒入托率提高指標，綜合反映托育需求的滿足程度，引導各地持續改善托育服務質量。

增強國內大循環內生動力

“十五五”規劃《綱要（草案）》提出，建設強大國內市場，實現供需更高水平動態平衡，增強國內大循環內生動力和可靠性。

國家發展改革委秘書長袁達從供給、內需、循環三個方面進行詳解。

他指出，供給重在優化結構。對于現在“缺的”，要加快攻關突破；對于現在“弱的”，要加快補齊短板；對于“傳統的”，要加快優化提升；對于“新興的”，要加快培育壯大。關于“新興”產業，袁達提到兩點，一是因地制宜建強新一代信息技術、新能源、機器人、航空航天等戰略性新興產業集群，另一個是推動量子科技、腦機接口、具身智能、6G等未來產業加快發展。

擴大內需要堅持“三個結合”，不斷鞏固增強超大規模市場優勢。第一個結合，是堅持存量政策和增量政策相結合。深入實施提振消費專項行動，提升“兩重”建設、“兩新”政策、新型政策性金融工具等存量政策的實施效能；同時，加快實施財政金融協同促內需一攬子政策等增量措施，發揮政策“組合拳”效應。第二個結合，是堅持惠民生和促消費緊密結合，制定實施城鄉居民增收計劃，穩步提高最低工資標準，增加政府資金用于民生保障支出。第三個結合，是堅持投資于物與投資于人緊密結合，優化政府投資結構，提高民生類政府投資比重。

在暢通國內大循環方面，袁達表示，重點是“完善規則、維護秩序、優化設施”，加快推動全國統一大市場建設。其中，優化設施的重點是建設高標準聯通的市場設施。推動流通物流、市場信息、交易平臺等設施互聯互通和規則銜接，健全高效順暢的現代流通體系，降低全社會物流成本。

全面實施“人工智能+”行動

“十五五”規劃《綱要（草案）》對培育壯大新興產業和未來產業，以及數智化發展作了專門部署。

國家發展改革委創新和高技術發展司司長白京羽表示，在重大任務安排上，可以概括為梯次布局、厚植生態、數智賦能三個方面。

“梯次布局”是指，構建戰略性新興產業、新興支柱產業和未來產業組成的、遠近結合的新興產業發展序列。立足當前，繼續抓好新一代信息技術、新能源等戰略性新興產業發展，因地制宜建設各具特色、優勢互補的產業集群。面向中期，著力打造集成電路、生物醫藥、航空航天等新興支柱產業，構筑國民經濟發展的新支柱。著眼長遠，前瞻布局量子科技、腦機接口、具身智能等未來產業，培育“明天”的戰略性新興產業、“后天”的支柱產業。

“厚植生態”是指，打造創新引領、需求牽引、要素集聚、因地制宜、監管有效的產業發展生態。圍繞創新引領，組織實施若干產業創新工程，全鏈條推動重點領域關鍵核心技術攻關取得決定性突破，以新供給創造新需求。圍繞要素集聚，建立未來產業投入增長機制和風險分擔機制，加強重點領域人才培養，優化國家級科技創新平臺基地布局，有力支撐產業發展。

“數智賦能”，即以算力、算法、數據高效供給和數智技術賦能經濟社會發展，深入推進數字中國建設。算力方面，加快建設全國一體化算力網，推進算力資源規模化、集約化、綠色化、普惠化發展。算法方面，突破人工智能基礎理論和核心技術，加強關鍵算法研發，推進模型算法迭代創新。數據方面，健全數據要素基礎制度，深化數據資源開發利用。

更加突出“低碳”要求

與“十四五”規劃相比，“十五五”規劃《綱要（草案）》在貫徹落實綠色發展理念上，更加突出了“低碳”要求。

袁達指出，這主要體現在兩個方面，一是鮮明提出以碳達峰碳中和為牽引，協同推進降碳、減污、擴綠、增長；二是全面實施碳排放總量和強度雙控制度。他強調，從能耗雙控轉向碳排放雙控，并不意味著對節能工作的放松，節能仍然是最直接、最經濟、最有效的降碳途徑。

袁達表示，在貫徹落實綠色發展理念方面，《綱要（草案）》突出要建好“一個機制”，抓好“三項任務”。“一個機制”，就是覆蓋各類主體的激勵約束機制。推動出臺《碳達峰碳中和綜合評價考核辦法》，科學合理分解碳排放雙控目標，同時，堅持政策引導和市場激勵相結合，建立健全政策法規體系，穩步實施行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價、產品碳足跡。

“三項任務”則是圍繞能源、產業、生產生活方式深入展開。

能源方面，加快“向新向綠”。袁達說，“十四五”時期，我國可再生能源裝機占比達到60%左右，對全球可再生能源新增裝機的貢獻持續超過50%。“十五五”時期，將以更大力度發展非化石能源，加快建設新型電力系統，加快推進新增用電量由新增清潔能源電量覆蓋，推動煤炭和石油消費達峰。

產業方面，加快“降碳增綠”。一手做“加法”，大力發展綠色低碳技術和產業，有序推動符合要求的高載能產業向可再生能源資源富集地區轉移，建成100個左右國家級零碳園區，規劃布局1萬公里以上的零碳運輸走廊；一手做“減法”，深入實施重點行業節能降碳改造重大工程，加快淘汰落后低效產能，有力有效管控“兩高”項目，推動交通動力低碳替代，提升算力設施、5G基站等新興領域用能效率。

生產生活方面，加快“節約增效”。突出節約優先，加強水、土地、礦產等資源全過程管理和全鏈條節約，大力發展循環經濟，支持再制造產業發展壯大。開展綠色低碳全民行動，共同踐行簡約適度、綠色低碳、文明健康的生活理念和消費方式。

推進高水平對外開放

“十五五”規劃《綱要（草案）》從積極擴大自主開放、提升貿易投資合作質量和水平、高質量共建“一帶一路”、推動構建人類命運共同體等方面進行了全面闡述，致力于建設更高水平開放型經濟新體制，與世界各國共享機遇、共同發展。

國家發展改革委發展戰略和規劃司司長陳雷重點介紹了以下三個方面。

一是積極擴大自主開放。近年來，中國對外開放水平不斷提升，外資準入負面清單已經壓縮至29條，制造業領域外資準入限制全面“清零”。下一步，將以服務業為重點擴大市場準入和開放領域，推動電信、互聯網、教育、文化、醫療等領域有序擴大開放，推進服務業擴大開放綜合試點示范，縮減外資準入負面清單，讓外資企業在中國的投資空間“更廣”。同時，打造形態多樣的開放高地。去年底，海南自由貿易港正式啟動全島封關運作，“十五五”時期將持續提升貿易投資和要素流動等重點領域的開放水平。實施自由貿易試驗區提升戰略，推動有條件的自貿試驗區圍繞數字經濟、科技創新、離岸貿易等領域開展更多首創首試。

二是推動貿易創新發展。2025年，中國貨物貿易進出口總額達到6.35萬億美元，服務貿易規模突破萬億美元，成為全球160多個國家和地區的主要貿易伙伴。“十五五”時期將促進外貿提質增效、推進進出口平衡發展，修訂鼓勵進口技術、產品和服務目錄，完善跨境服務貿易的負面清單管理制度，完善保稅維修和再制造、新型離岸貿易等政策環境，持續辦好進博會、廣交會、服貿會等重大展會，為世界各國提供更加廣闊的市場機遇。

三是拓展雙向投資合作空間。“十四五”時期，中國利用外資累計超過7500億美元，境外投資遍及190個國家和地區。“十五五”時期，將持續優化外商投資環境，全面落實外資企業國民待遇，健全外商投資服務保障體系，落實好“準入又準營”，歡迎更多外資企業在中國投資，共同分享先進制造、現代服務、高新技術、節能環保等領域的巨大發展空間。同時，健全海外綜合服務體系，支持有條件的企業開展互利共贏的境外投資合作。