兩千萬心智障礙者在變老，兩會代表委員：意定監護可能是“唯一出路”

全國人大代表、中國太保戰略研究中心（ESG辦公室）主任周燕芳最初關注到意定監護制度，是保險行業在開展保險金信托業務時，一些大齡心智障礙家庭所提出的托養照護需求。

“信托公司通常會詢問客戶的家庭情況，如一些孤獨癥孩子的父母擔心自己失智失能或者離世后，成年但無完全民事行為能力的子女無人托付。意定監護制度可能是這些家庭現階段的唯一出路。”周燕芳告訴第一財經。

這種“出路”具體來說，就是通過“意定監護+遺囑指定監護”的方式，來解決父母去世之后，孤獨癥或其他精神殘疾子女的社會監護、財產管理以及將財產用于長期照護、醫療救治等需求場景的問題。

面對老齡化與殘障議題交織，今年全國兩會期間，多名代表委員將視線聚焦在意定監護制度上。“意定監護高度依賴公證機構實現，但全國近45%公證機構未辦理過該業務”“社會監護‘難尋難做’”“跨部門信息壁壘問題突出”等，成為他們的關切。

除此之外，針對前述特殊群體成年后家庭照護的“支持斷層”問題，也有代表委員呼吁加大普惠金融支持，推廣特殊需要信托，拓展長護險覆蓋范圍等。

供給側三塊短板：監護、公證和托養

能否找到合適的監護人？在意定監護協議生效后，又由誰來監督監護人，以保障被監護人的合法權益？

在業界人士看來，這是意定監護制度落地的兩大難點。而這兩大問題背后，均指向了供給側能力建設上的短板以及供需雙方信任關系仍待建立。

意定監護是具有完全民事行為能力的成年人對自己將來的監護事務，按照自己的意愿事先所作的安排。當該成年人喪失或者部分喪失民事行為能力時，就由事先選定的監護人（包括自然人和組織）履行監護職責。

作為一項新制度，意定監護最早出現在2012年修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》。2017年施行的新《民法總則》中將意定監護制度的適用范圍，從老年人擴大到所有具有完全民事行為能力的成年人。

“老養殘家庭”正是法律適用的一類特殊且更為復雜的意定監護需求主體。這些家庭面臨兩代人的監護問題——老年家長既擔憂自己年老后子女無法為他們養老送終，又擔心自己離世后，孤獨癥或者精神殘疾子女的生活失去保障，一旦他們出現大額醫療需求，財產無人及時處置。

“約40%的心智障礙者家庭無法找到親屬代為承擔監護責任，社會監護因高風險面臨‘難尋難做’的困境。”全國人大代表、國浩律師(南昌)事務所律師馮帆認為，目前2000萬智力及精神身心障礙者家庭面臨多重“雙老”照護困境。

廣州市荔灣區和諧社會監護服務中心理事長蔡盛此前在接受第一財經采訪時也表示，意定監護制度落地的最大堵點就是找不到合適、可靠的監護人。“尤其是當我們面對一些70歲左右的高齡委托人時，他們可能已經沒有太多時間可以用來尋找監護人了，而周圍同輩親屬也可能無力承擔監護責任。”

上海是意定監護制度的需求和落地實踐較多、地方性法律法規相對完善的城市。在今年兩會召開之前，周燕芳對上海意定監護制度的落地情況進行了一次調研。這期間，周燕芳發現，即便是在上海，當地專業社會監護組織數量存在嚴重不足，“在上海，從事意定監護的社會組織僅3家”。

也有業界觀點認為，目前，社會監護服務組織公信力不強。由于經過民政部門批準的社會監護服務組織非常少，性質大多為民辦非企業單位，與此同時一些地方對監護的社會化是否支持在態度上尚不明朗，也沒有出臺鼓勵和引導的具體政策，供需雙方均持觀望態度。

但對于孤獨癥或精神疾病家庭，可能情況有所不同。有受訪孤獨癥領域人士稱，近年來，血緣監護難尋，親屬不愿接手監護職責的情況有所增多，相關家庭甚至會更愿意讓“社會監護”成為第一選擇。

“靠譜的社會監護機構”難尋，而監督監護人責任落實的公證力量也存在一定短板。

周燕芳觀察到，國外實踐中，意定監護不一定需要公證介入。但在中國國情下，意定監護高度依賴公證機構實現。然而，由于公證程序復雜、責任風險較高等原因，全國近45%的公證機構未辦理過意定監護業務，且服務資源主要集中在少數直轄市和省會城市。

除了公證機構，《民法典》也賦予了居（村）委會相關職責，這在一定程度上可以彌補部分地區公證機構數量和能力不足的現況。但周燕芳在上海的調研中發現，居（村）委會充當意定監護體系中“監督人”角色的意愿，并不充足。

“一是專業能力不足；二是需要付出大量的時間和精力；三是一旦發生糾紛和輿情，村委會無法承擔責任。”周燕芳認為，因權責劃分、經費保障、操作規范不明確，理想狀態下村委會在意定監護體系中的見證、監督、兜底等功能難以有效發揮。

對于孤獨癥或精神殘疾家庭而言，即便是找到了監護人，并有公證機構或居（村）委會作為監護監督人，其意定監護需求的落地仍面臨一大供給缺口——難以找到為其提供長期照護服務的專業機構。

有孤獨癥相關慈善公益機構人士告訴記者，目前，即便是在一線城市也鮮有服務機構或養老機構能同時接納老年家長與殘障子女的托養需求，部分社區基層提供的“喘息服務”也難以滿足這類群體全天候、需要專業醫養照護人士介入的需求。

醫療救治、財產處置時，如何落實權益保障？

財產管理是意定監護落地時最容易發生糾紛的問題。

這一問題背后，不僅僅是因為意定監護對象通常為失能失智群體，受托人的權力邊界被無限放大，進而存在財產侵占、照護缺位等風險，也是因為存在另外一種截然相反的情況——受托人可能無法及時處置財產。

對于前者，上海試點了一種“財產三分離”的監管方案，以探索在保障資金安全和提升被監護人自主生活權之間的平衡。

在央視社會與法頻道3月6日播出的兩會特別節目《我建議》中提及了上海市嘉定區的一個案例：44歲的司林（化名）患有精神疾病，目前他的監護人為上海市的一家社會監護機構，而該機構由他的母親孫女士生前為其選擇。去年2月，孫女士病逝。該監護組織向上海市嘉定區人民法院申請變更司林的監護權。最終，就司林的財產管理事宜當地實施了前述“三分離”方案：小額財產由司林本人自行保管；固定醫療基金由監護組織保管；大額資金由公證處進行監管。監護人如需使用大額資金，需向公證處提出申請，經審核通過后，由公證處將資金直接撥付給相應的使用機構。

對于后者，周燕芳提到，一定程度上是因為當前意定監護協議尚未建立全國或省級統一的權威備案平臺，公證處、民政、法院、醫療機構、居（村）委會、金融機構之間信息互不聯通，這就造成了“信息孤島”。

“一方面造成監護人‘自證困難’，在緊急救治、財產處置等場景中無法快速證明身份，影響權益保障；另一方面易引發監護權沖突，法院或基層組織可能在不知情情況下另行指定監護人，導致意定監護與法定監護相互矛盾，削弱制度權威性。”周燕芳說。

對此，周燕芳建議由民政部門牽頭，聯合司法行政、衛生健康、金融監管、法院等單位，搭建全國或全省統一的意定監護信息登記備案與共享平臺，以實現監護協議訂立、變更、撤銷，民事行為能力鑒定及監護啟動、終止等全周期信息統一歸集、動態管理。

頂層設計也亟待完善。全國政協委員、對外經濟貿易大學保險學院孫潔告訴記者，今年全國兩會上她帶來了一份“關于針對獨居者監護困境建立多層次保障體系的提案”。孫潔建議，健全相關法律和政策制度，以降低意定監護的執行門檻。

她在提案中提出設想，在法律層面，應由立法機關及最高人民法院牽頭，通過補充立法或出臺專項司法解釋，明確監護或委托協議在醫療、金融支付、政務辦理等關鍵領域的法律效力與執行邊界，重點解決身份認可、醫療簽字權、財產處置權等實踐卡點，從法律層面消除醫院、銀行等重要服務機構的合規顧慮，確保監護或委托協議既能“簽得了”，也能“行得通”。

此外，孫潔建議，充分發揮保險公司等商業主體在長期資金、風險管理、醫療養老產業布局上的專業優勢，允許作為意定監護人或通過委托代理、提供定制化服務等方式，重點滿足獨居群體在醫療決策、失能失智照管、財產管理及身后事務處理等方面的復合型需求，填補普惠性公益服務的供給盲區。包括構建全國性、跨領域專業服務體系。

近年來，北京、上海等地已打通不動產信托財產登記路徑，讓房產和股權等非資金資產可以納入特殊需要信托，以拓展用于保護特殊需要人士的財產范圍。在此背景下，馮帆認為，在信托法框架內推進全國不動產信托登記制度改革，建立統一的信托登記信息查詢平臺，明確信托財產獨立性。同時出臺專項稅收優惠政策，對房產置入信托給予稅費減免或遞延，讓信托服務從“高凈值專屬”轉變為普惠可及，破解特需家庭財產管理難題。

為了讓更多照護資源精準觸達特殊群體，馮帆還建議，擴大長護險覆蓋范圍，切實降低特需家庭照護成本，構建“政府補貼+長期照護險+家庭付費”的多層次支付體系，根據殘疾等級和照護需求差異實施差異化補貼，引導社會力量參與殘疾人托養照護服務供給。