誰來監護空巢老人？人大代表建議加強培育專業監護社會組織

我國人口老齡化程度持續加深，家庭結構轉向“少子化、空巢化”，傳統家庭的養老監護功能正在受到挑戰。近幾年獨居者“孤獨死”事件頻頻發生，也使得解決潛在獨居群體特別是孤寡老人的監護困境變得更為迫切。意定監護，這項早已入法的制度開始得到更多人的關注，并被不少業內人士認為是解決上述監護難題的重要途徑。

全國人大代表、上海市政協副秘書長姚卓勻近些年持續關注意定監護制度的落地完善，連續兩年在兩會期間帶來了相關建議。她在接受第一財經記者采訪時表示，“意定監護制度要真正落地實施仍困難重重”，不僅要持續加快制度的細化，聚焦現實實踐，更要加強培育能提供專業監護服務的社會組織。

意定監護缺細則

所謂意定監護，是指具有完全民事行為能力的成年人，可以與其近親屬、其他愿意擔任監護人的個人或者組織事先協商，以書面形式確定自己的監護人，在自己喪失或者部分喪失民事行為能力時，由該監護人履行監護職責。

姚卓勻介紹，幾年前民盟上海市委與市人大常委會信訪辦開展合作共建，2024年他們開始針對“老養殘”家庭，即老人撫養殘疾子女的家庭這一群體進行課題調研，走訪了上海當地的養老機構、醫院、基層法院、社會組織等。

在調研過程中，姚卓勻逐漸了解到了意定監護制度。她發現，對于老年人，特別是有特殊情況的，比如獨居、本身有疾病或者與家庭其他成員關系不好的老年人來說，這項制度的存在非常重要，但大家對它的認知度卻非常低。

意定監護入法，最早可追溯到2012年《老年人權益保障法》修訂，該法確立了老年意定監護制度，而后出臺的《民法典》建立了完整的成年意定監護制度。“雖入法十多年，但相關內容還停留在法條宣示層面，沒有形成完整體系，也缺乏具體實施細則。意定監護對于很多民政部門、法院來說，仍是一個新生事物。”姚卓勻表示。

為此，在2025年全國兩會時，姚卓勻曾提交《關于加快老年人意定監護制度立法進程的建議》，建議修訂《老年人權益保障法》，與《民法典》關于意定監護的規定對齊規范，并建立意定監護信息存證備案和監督制度，確立多重意定監護和備位遞補制度，以及建立倫理審查制度和國家強監管下的意定監護行業自律組織。

她還建議修訂《殘疾人保障法》，明確允許智力、精神或重度肢體殘疾人的父母，可通過設立“自身意定監護+為子女遺囑指定監護”的復合監護安排，增強對殘疾人的照護和權益保護。

部分地區已在探索制度的細化，比如在上海，新修訂的《上海市老年人權益保障條例》于2025年11月1日起施行，其中進一步明確了可擔任監護人的主體，即“近親屬、其他愿意擔任監護人的個人或者組織”，并明確老年人簽訂意定監護協議時，可以邀請居民委員會、村民委員會、老年人組織、養老服務機構等見證現場情況。該條例還引入“監督人”的概念，鼓勵在意定監護協議中確定監督人，對監護人履行監護職責進行監督。

同時，上海還在去年年底發布了《上海市關于推進實施老年人意定監護制度的若干意見（試行）》，該意見自2026年1月1日起施行。

專業社會組織極少，要加強培育

除了加強制度建設，隨著姚卓勻的持續調研，她發現當前專業監護社會組織的極度缺乏，是阻礙意定監護落地的重要因素。

她在上海調研發現，法院、民政部門、公證處、居委會等多部門在處理意定監護情況時，事實上都能“到場履職”，反而是穩定可靠的監護人不好找。在姚卓勻看來，自然人監護持續性弱，村居委人員流動大、知識更新慢，公職監護質效不明顯，能保質保量持續輸出監護服務的專業社會組織（下稱“意定監護社會組織”），是意定監護制度全鏈條建設的重要一環。

“人在還健康的時候委托家人或朋友作為自己的意定監護人，到真的需要啟動意定監護中間，這個階段可能發生的變化是很大的。意定監護人可能先于委托人失智失能，雙方之間的信任度也可能發生改變，相比較而言，專業組織的穩定性更強。”姚卓勻告訴第一財經記者，預計未來社會對意定監護的需求量會越來越大，如果大家還是習慣找自己的朋友或者親戚去做意定監護人，可能并不利于這項制度的落地。

但目前，意定監護社會組織的發展基礎非常薄弱。

她指出，意定監護社會組織的專業化還不足，意定監護服務規范與盡職標準仍處在摸索階段，尚待建立社會共識和行業準則，各地意定監護社會組織在服務內容、收費項目、定價結構等方面有明顯差異。“部分機構是其他社會組織在業務范圍中增加監護服務轉型而來，未經系統培訓，服務質量參差不齊，存在監護倫理道德風險。”

意定監護社會組織的數量也很少。姚卓勻介紹，據不完全統計，全國僅北京、上海、廣州等少部分地區有從事意定監護服務的社會組織，且不足20家。

意定監護社會組織還面臨著經營難題。民政部數據顯示老年人失能失智后帶病生存期超過8年。“意定監護社會組織能長期穩定服務，必須要有自主營收平衡的可持續發展能力，但目前監護服務收入較低，難以支撐服務隊伍穩定發展。”姚卓勻說。

此外，醫療、金融、政務窗口等缺乏意定監護信息獲取機制，導致意定監護社會組織履職時頻頻受阻。她還提到，《民法典》規定失智者造成他人損害，一律由監護人承擔侵權責任，責任甄別和隔離機制的缺失，使社會組織不敢發展服務規模。

如何發展意定監護社會組織？

聚焦意定監護社會組織的發展困境，姚卓勻在今年兩會建議要加快培育壯大老年人意定監護社會組織。

她認為，應完善意定監護社會組織的準入條件及服務標準體系，建議修訂《老年人權益保障法》，明確意定監護社會組織的法律地位、責任邊界等，由民政部門進行許可準入和監督管理。

她還建議加強意定監護社會組織的培育力度，比如在老齡化程度高、社會組織建設基礎好的地區開展意定監護社會組織培育試點，探索通過政府采購和公益資助等方式，為初創期的從業社會組織提供可持續支持。姚卓勻透露，上海市民政局年內將推出意定監護實施細則和協議范本，鼓勵現有服務相關人群的專業社會組織轉型或擴大職能。

目前，一些做意定監護的社會組織反映，社會對此服務的支付意愿較低，但組織的運營成本又較高，兩者之間的矛盾讓它們面臨經營方面的挑戰。

姚卓勻表示，從上海的調研情況來看，能承接意定監護服務的社會組織數量很少，意定監護一般不是社會組織的全部業務。目前一些居委會或法院會委托社會組織進行意定監護服務，“這就涉及政府購買服務的情況”，不過很多實施細則尚在探索，購買服務的價格并沒有明確的政府指導。

“應該在政府指導和市場運作之間找到平衡，現在最大的問題是意定監護的范本不夠多，要定一個明確且適宜的價格估計還很難，更何況對于不同人來說，意定監護的服務情況不可能完全一樣，收費標準不太可能統一。”姚卓勻說。

此外，在信息互通方面，她建議依托“一網通辦”搭建統一的監護信息備案查詢平臺，暢通相關部門和機構獲取意定監護信息。同時，提高公共服務機構熟悉度并積極配合實施意定監護制度，還要提倡專業人才培養，鼓勵高校開設相關課程、對中高級社工師職業水平考試增加老年人監護內容，培育專業化人才隊伍。