徐澤凌:土地流轉(zhuǎn)亂象背后的集體資產(chǎn)之痛

土地是農(nóng)村的根脈，集體資產(chǎn)是億萬農(nóng)民共同的財富，更是鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要保障。2026年中央一號文件聚焦“三農(nóng)”工作重點，明確提出“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展，深入整治農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理突出問題”，為規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、筑牢集體資產(chǎn)安全防線劃定了政策導(dǎo)向、明確了實踐路徑。但在實踐過程中，近期山西太原查處一起城中村村干部家族式操控集體土地的典型案件，暴露出基層集體資產(chǎn)監(jiān)管的突出漏洞與權(quán)力尋租風(fēng)險。此類貪腐、越權(quán)流轉(zhuǎn)集體土地的問題雖非普遍現(xiàn)象，卻直接侵占集體與村民切身利益、破壞基層民主決策機制、擾亂土地管理秩序，有待引起高度重視并開展系統(tǒng)整治。唯有以政策為遵循，以問題為導(dǎo)向，健全制度、強化監(jiān)管、規(guī)范流程，才能讓集體資產(chǎn)真正成為鄉(xiāng)村振興的“源頭活水”。

一、土地流轉(zhuǎn)“跑冒滴漏”，集體資產(chǎn)防線失守

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模持續(xù)擴大、形式日益多樣，轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等流轉(zhuǎn)方式不斷創(chuàng)新，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展注入了強勁動力。但在基層實踐中，土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的不規(guī)范問題仍不同程度存在，集體資產(chǎn)保護的隱性風(fēng)險逐漸暴露，具體呈現(xiàn)出四大特征：

1.程序失范：民主決策為何淪為“一言堂”？

部分村級組織在土地流轉(zhuǎn)過程中，未嚴格履行民主決策程序，重大流轉(zhuǎn)事項未經(jīng)村民代表大會或村民大會表決通過，由少數(shù)村干部“一言堂”決定，流轉(zhuǎn)方案、交易細節(jié)不向村民公開，剝奪了村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一些地方土地流轉(zhuǎn)仍停留在“口頭協(xié)議”“私下交易”層面，未簽訂規(guī)范的書面合同，或合同條款模糊不清，對流轉(zhuǎn)期限、租金標準、支付方式、土地用途、違約責(zé)任等核心內(nèi)容約定不明，為后續(xù)糾紛埋下隱患。部分鄉(xiāng)村排查發(fā)現(xiàn)，個別村集體土地流轉(zhuǎn)未按規(guī)定進入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，私下協(xié)商定價導(dǎo)致集體收益受損，此類不規(guī)范流轉(zhuǎn)占比雖低，卻反映出基層流程執(zhí)行的松散性。

2.操作失明：暗箱交易如何掏空集體“錢袋子”？

部分地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)滯后，平臺覆蓋不足、功能不完善，土地流轉(zhuǎn)信息不公開、不共享，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方信息不對稱。少數(shù)基層干部利用職務(wù)便利，在土地流轉(zhuǎn)中搞暗箱操作，通過指定承包方、壓低流轉(zhuǎn)價格、虛增流轉(zhuǎn)面積等方式，為個人或關(guān)聯(lián)方謀利，將集體土地資源異化為“私人謀利工具”。還有的地方存在土地流轉(zhuǎn)收益管理不規(guī)范問題，租金、入股分紅等集體收益未及時足額納入村集體賬戶，坐收坐支、賬外循環(huán)、截留挪用等現(xiàn)象時有發(fā)生，集體資產(chǎn)淪為“糊涂賬”，形成隱形流失。

3.用途失控：耕地紅線為何屢被突破？

中央明確要求土地流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)、不得改變土地農(nóng)業(yè)用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，但部分地區(qū)在流轉(zhuǎn)過程中，對土地用途監(jiān)管缺位，一些承包方擅自將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，用于建設(shè)廠房、住宅、休閑娛樂設(shè)施等，甚至出現(xiàn)違規(guī)開發(fā)、變相囤地等行為，嚴重違反土地管理法規(guī)，破壞耕地保護紅線。還有的承包方在流轉(zhuǎn)土地后，未按約定發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導(dǎo)致土地撂荒、肥力下降，既浪費了土地資源，也違背了土地流轉(zhuǎn)的初衷。

4.監(jiān)管失靈：農(nóng)民維權(quán)為何這么難？

土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、市場監(jiān)管等多個部門，部分地區(qū)存在部門協(xié)同監(jiān)管機制缺失問題，各部門職責(zé)劃分不清晰，推諉扯皮、監(jiān)管缺位現(xiàn)象時有發(fā)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層監(jiān)管力量薄弱，缺乏專業(yè)的土地流轉(zhuǎn)管理和監(jiān)督人員，對流轉(zhuǎn)合同審核、流轉(zhuǎn)過程跟蹤、流轉(zhuǎn)用途核查等工作難以實現(xiàn)全覆蓋、常態(tài)化。同時，土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁體系不完善，糾紛化解渠道不暢，村民在遇到租金拖欠、合同違約、土地侵權(quán)等問題時，維權(quán)成本高、周期長，集體資產(chǎn)和農(nóng)民權(quán)益難以得到及時有效保護。

這些問題的存在，不僅制約了土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展，也讓集體資產(chǎn)面臨流失風(fēng)險，更損害了黨群干群關(guān)系，影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、加強集體資產(chǎn)管理，已成為當前鄉(xiāng)村治理的迫切任務(wù)。

二、制度空轉(zhuǎn)與權(quán)力尋租的雙重困局

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)亂象與集體資產(chǎn)保護短板的形成，并非單一因素所致，而是制度執(zhí)行、監(jiān)管體系、治理能力、思想意識等多重因素疊加的結(jié)果，深層次反映了基層治理的薄弱環(huán)節(jié)：

1.制度虛置：好政策為何落地就“變軟”？

國家先后出臺《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，以及農(nóng)村集體“三資”管理、村務(wù)公開等一系列制度規(guī)定，為土地流轉(zhuǎn)和集體資產(chǎn)管理提供了明確的制度遵循。但在基層實踐中，部分地區(qū)存在“重制定、輕執(zhí)行”的問題，制度落地“最后一公里”梗阻。民主決策、公開公示、平臺交易等制度要求在一些鄉(xiāng)村流于形式，村干部對制度缺乏敬畏之心，隨意變通、打折扣執(zhí)行，導(dǎo)致制度的剛性約束失效，為不規(guī)范流轉(zhuǎn)和集體資產(chǎn)流失提供了可乘之機。

2.利益驅(qū)動：權(quán)力尋租的“隱形交易鏈”

土地流轉(zhuǎn)涉及經(jīng)濟利益分配，部分基層干部受利益誘惑，利用手中的管理權(quán)、決策權(quán)，在土地流轉(zhuǎn)中為個人或關(guān)聯(lián)方謀取不正當利益，通過壓低流轉(zhuǎn)價格、收受好處費、違規(guī)發(fā)包等方式，侵占集體資產(chǎn)和農(nóng)民利益。同時，部分承包方為降低成本、獲取更多利益，也會通過各種手段拉攏腐蝕基層干部，形成利益共同體，進一步加劇了土地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范性和集體資產(chǎn)的流失風(fēng)險。

3.參與缺失：村民為何成了“沉默的大多數(shù)”？

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集體資產(chǎn)管理中，村民的主體地位未能充分體現(xiàn)，參與度不高。部分村民缺乏集體意識和維權(quán)意識，認為土地流轉(zhuǎn)是村干部的事，與自己無關(guān)，對集體資產(chǎn)的處置和收益分配漠不關(guān)心；還有的村民因擔(dān)心遭到打擊報復(fù)，不敢對村干部的不規(guī)范行為提出質(zhì)疑和反對。村民參與的缺失，導(dǎo)致集體資產(chǎn)失去了最廣泛、最直接的監(jiān)督力量，基層干部的權(quán)力缺乏有效制約，容易滋生不規(guī)范行為。

三、筑牢集體資產(chǎn)安全防線的破局之道

規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、守護集體資產(chǎn)，必須以2026年中央一號文件精神為根本遵循，構(gòu)建“制度健全、流程規(guī)范、監(jiān)管到位、公開透明、群眾參與”的集體資產(chǎn)保護體系，推動土地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展。

1.制度筑基，讓每一畝地都有規(guī)矩可循

制度是管根本、管長遠的保障。要緊扣中央政策要求，結(jié)合基層實際，完善土地流轉(zhuǎn)和集體資產(chǎn)管理配套制度，讓土地流轉(zhuǎn)有章可循、集體資產(chǎn)監(jiān)管有法可依。嚴格落實民主決策制度，明確村級集體土地流轉(zhuǎn)、資產(chǎn)處置等重大事項，必須經(jīng)村民代表大會或村民大會三分之二以上成員表決通過，表決過程全程留痕、結(jié)果公開公示，堅決杜絕“一言堂”和暗箱操作。完善土地流轉(zhuǎn)合同管理制度，推廣使用農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門制定的標準化合同文本，明確流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)、流轉(zhuǎn)期限、租金標準、支付方式、土地用途、違約責(zé)任、爭議解決方式等核心內(nèi)容，對合同簽訂、審核、備案等環(huán)節(jié)進行規(guī)范，確保合同合法有效。建立集體資產(chǎn)收益管理制度，明確土地流轉(zhuǎn)租金、入股分紅等集體收益的收繳、管理、使用流程，要求收益全額納入村集體賬戶，實行“收支兩條線”管理，定期向村民公開收益收支情況，保障集體收益專款專用、合理分配。

2.平臺賦能，讓每一筆交易都在陽光下

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺是實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)公開、公平、公正的重要載體。推動土地流轉(zhuǎn)全部進場交易，實現(xiàn)“陽光流轉(zhuǎn)”。完善平臺功能，整合土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、交易洽談、合同簽訂、資金結(jié)算、備案登記等功能，打造一站式、智能化交易平臺，實現(xiàn)流轉(zhuǎn)信息全公開、交易過程全留痕、資金流轉(zhuǎn)全監(jiān)管。統(tǒng)一交易標準，制定土地流轉(zhuǎn)交易規(guī)則和操作流程，明確交易主體資格、交易方式、定價機制、交易服務(wù)費標準等，規(guī)范交易行為，杜絕場外交易、私下交易。三是加強平臺覆蓋，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社延伸，建立村級信息采集點，及時收集和發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，解決信息不對稱問題，為流轉(zhuǎn)雙方提供便捷高效的服務(wù)。四是強化平臺監(jiān)管，將土地流轉(zhuǎn)交易全過程納入平臺監(jiān)管范圍，對交易行為進行實時監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和糾正不規(guī)范交易行為，確保交易合法合規(guī)。

3.監(jiān)管織網(wǎng)，讓每一分錢都有人“盯著”

監(jiān)督作為防范農(nóng)村集體資產(chǎn)流失、遏制土地非法流轉(zhuǎn)的核心治理工具，其系統(tǒng)性構(gòu)建與高效運行是實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、集體資產(chǎn)管理長效化的關(guān)鍵支撐。唯有搭建全方位覆蓋、多層次聯(lián)動、全鏈條貫通的常態(tài)化監(jiān)管框架，方能形成從決策醞釀到落地執(zhí)行的閉環(huán)管控機制，為農(nóng)村集體資產(chǎn)安全筑牢制度屏障。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地監(jiān)管維度，應(yīng)強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主體監(jiān)管責(zé)任，將土地流轉(zhuǎn)與集體資產(chǎn)管理納入基層治理重點任務(wù)清單，配齊配強專職監(jiān)管力量，完善常態(tài)化監(jiān)管工作機制。通過開展全覆蓋日常巡查、全周期動態(tài)跟蹤監(jiān)測，對轄區(qū)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)過程中的不規(guī)范行為實施精準介入，落實"早發(fā)現(xiàn)、早制止、早整改"的監(jiān)管要求，切實筑牢基層監(jiān)管的第一道防線。

利用好數(shù)字化監(jiān)管，依托數(shù)字技術(shù)革新監(jiān)管模式，搭建一體化農(nóng)村集體資產(chǎn)數(shù)字化監(jiān)管平臺，整合土地確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)交易備案、收益核算管理、村務(wù)公開公示等多維度數(shù)據(jù)資源，構(gòu)建集體資產(chǎn)運行的動態(tài)監(jiān)測體系與風(fēng)險智能預(yù)警機制，顯著提升監(jiān)管工作的精準度、時效性與智能化水平，為農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管提供堅實技術(shù)支撐。

4.群眾當家，讓每一個人都成為監(jiān)督員

村民作為農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有者與直接利益相關(guān)者，既是集體資產(chǎn)保護的核心力量，也是基層治理的參與主體。充分發(fā)揮村民在集體資產(chǎn)監(jiān)管中的主觀能動性，激發(fā)群眾參與熱情與監(jiān)督自覺，是構(gòu)建集體資產(chǎn)共治共享格局、筑牢資產(chǎn)安全防線的關(guān)鍵所在。通過村務(wù)公開欄、村廣播、微信群、宣傳手冊等貼近農(nóng)村實際的多元載體，強化宣傳引導(dǎo)以凝聚思想共識，常態(tài)化宣傳土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)、集體資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定及權(quán)益保護知識。搭建便捷高效的意見表達與監(jiān)督平臺，設(shè)立固定舉報電話、舉報信箱、二維碼舉報入口等，為村民反映問題、提出建議提供多元路徑，切實保障村民的參與權(quán)、表達權(quán)與監(jiān)督權(quán)。健全激勵機制以營造良好氛圍，建立健全集體資產(chǎn)保護激勵制度，對積極參與集體資產(chǎn)監(jiān)督、如實舉報違規(guī)流轉(zhuǎn)等不規(guī)范行為的村民，給予適當?shù)木癃剟钆c物質(zhì)補助，充分調(diào)動群眾監(jiān)督的積極性與主動性。將維護集體資產(chǎn)作出突出貢獻的村民，納入鄉(xiāng)村好人、道德模范等評選范圍，通過正向引導(dǎo)樹立鮮明導(dǎo)向，營造“人人關(guān)心集體資產(chǎn)、人人參與資產(chǎn)保護、人人共享發(fā)展成果”的良好治理氛圍。

土地流轉(zhuǎn)關(guān)乎農(nóng)村發(fā)展，集體資產(chǎn)關(guān)乎農(nóng)民福祉。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、守護集體資產(chǎn)安全，是踐行以人民為中心發(fā)展思想的具體體現(xiàn)，是推進鄉(xiāng)村振興的必然要求，也是提升基層治理能力的重要抓手。2026年中央一號文件為我們指明了方向、提供了遵循，唯有以制度為綱、以平臺為基、以監(jiān)管為盾、以群眾為本，不斷破解土地流轉(zhuǎn)和集體資產(chǎn)管理中的突出問題，才能讓土地流轉(zhuǎn)在規(guī)范中發(fā)展，讓集體資產(chǎn)在監(jiān)管中增值，讓億萬農(nóng)民共享鄉(xiāng)村振興成果。隨著各項政策措施的落地見效，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將更加規(guī)范有序，集體資產(chǎn)保護將更加堅實有力，為全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化筑牢堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障。

作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院碩士研究生