70歲以上農村老人應發歷史貢獻養老金

全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成。

山東沂源縣南麻街道埠下村，村民在民生綜合體活動廣場休息。　新華社發

今年全國兩會期間，提高農民養老金待遇的建議幾次沖上熱搜，有人建議提到500元、800元，也有建議提到1000元。回到養老保險制度本身，如何設計切實可行的待遇提高方案?

全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成是社保領域最重要的學者之一，長期關注社會保險改革等核心議題。今年全國兩會期間，鄭功成就此提交建議，認為應該針對不同年齡段的農民，分層推進提高養老金待遇的改革。考慮到財政的可持續性，建議優先提高最緊迫、最弱勢且最具代表性的群體——80歲以上老農民的基礎養老金。

鄭功成談到，現在70歲以上的農村老年人，是“義務工”的承擔者，其勞動成果實質上凝結在現在的國有資產中，理應得到補償，建議給予他們額外的“歷史貢獻養老金”。

鄭功成分析，根據七普數據估計，2025年我國農村80歲及以上的高齡老人約2000萬人，如果給這批老人每人每月增發500元專項補貼，每人一年為6000元，當年需要投入約1200億元，這相當于2025年GDP的0.086%。此后隨著享受待遇的高齡農民逐年減少，每年的支出也會遞減，從而不是負擔越來越重，而是越來越輕。

“農村老人的養老金嚴重偏低，其中高齡老年人更是具有生活脆弱性。在農村調查發現，80歲以上的老人還在勞作的現象并不罕見，而城鎮退休人員平均不到60歲就開始享受生活，因養老金待遇差距巨大而導致的這種局面需要盡快改變。”他說。

提高農民養老金

　　老一代農民的歷史貢獻應當得到補償

南都:這幾年全國兩會，提高農民養老金都成為很多代表委員和公眾的共同呼聲。有人說要提到500元、800元，也有說提到1000元。從社會保險的專業視角，你覺得如何調整?

鄭功成:我非常贊同提高農村老人的養老金水平，更主張要大幅提高農村高齡老人的養老金。這既是改善他們當下生活困境的需要，也是對他們歷史貢獻的滯后補償。但具體數額不能一概而論，需要分類推出政策。

對于已退出勞動崗位的老一代農民，唯一的辦法就是通過福利性養老金增長來解決其養老金偏低的問題。對于中青年農村居民則宜通過加大政府與集體經濟組織分擔繳費責任等途徑來促使其通過個人參保繳費實現養老金水平提升。國家財政資金的有限性，決定了我們不可能讓幾億人都指望著政府供款的基礎養老金來解決老年生活保障問題，還是需要激發其內生動力，采取城鎮職工類似的社會養老保險制度，這才是穩步提升其養老金水平并能夠與城鎮職工等基本養老保險制度對接及轉換的正確出路。

因此，老一代農民的養老金只能走單一的由政府供款的基礎養老金增長之路，其福利性色彩會更加明顯；中青年及未來的農民則需要走多方分擔繳費責任的社會養老保險之路，其社會保險色彩將愈加濃厚；這是比較合理的取向。

南都:先來談談高齡農民，為什么首先要提高他們的養老金待遇?

鄭功成:提高農民養老金是大勢所趨，正在形成廣泛共識，但考慮到國家財力的承受力和可持續性，我建議優先提高高齡農民的基礎養老金，這是最弱勢且最具代表性的群體。從歷史和代際等角度，老一代農民的歷史貢獻應當得到補償，這種補償已經具有緊迫性。

新中國成立后，我們是在百孔千瘡、一窮二白的條件下搞建設，正是億萬農民在改革開放前均以無償的“義務工”形式參與國家建設，為我國工業化建設和新中國國家財富的原始積累做出了巨大付出乃至犧牲，其勞動成果實質上凝結在現在的國有資產中，我們不能忽略這一歷史事實，國家有責任通過提高基礎養老金的方式即發放特定補貼作為補償。

改革開放后，我國城市化率持續快速提高，城鎮職工中的大多數人來自農村，農民工更具雙重身份，如果其參保繳費不能惠及其在農村的上一代農民，基本養老保險制度就喪失了代際團結的基礎，既不利于激勵農民工參保職工保險，也不利于基本養老保險制度可持續發展。如今，高齡農民逐漸喪失勞動能力，生活成本也會隨著年齡增長而上升，更是急切需要提高基礎養老金水平。

南都:如何精準發放這種歷史貢獻補貼?

鄭功成:可以建立“農村義務工視同繳費”認定機制。參照城市職工“視同繳費年限”的做法，對于在農村承包責任制前有記錄的參與水利設施、交通基礎設施“義務工”的農村老人，給予額外的“歷史貢獻養老金”。此項津貼旨在體現國家對高齡農民歷史貢獻的承認和褒獎，彌補其個人賬戶養老金積累的缺失，專門用于改善其晚年生活和滿足醫療照護等需求。同時還應利用數字技術手段，確保補貼發放不漏一人，同時簡化津貼申領和認證手續，為行動不便的高齡老人提供上門服務，讓好政策便捷惠及每一位高齡老人。　　

養老保險制度

　　用財政資金和集體經濟給農民參保更多補貼

南都:前面提到為老一代農民提供福利性養老金，為什么稱之為福利性的?

鄭功成:這要回到居民養老保險制度設立的初衷。農村居民基本養老保險是2009年開始試點的，當時采取的是“福利+保險”模式，即居民的養老金待遇由兩部分組成:一是完全由政府負責的基礎養老金，這部分是福利性的；二是個人繳費的部分，這部分是保險性質的。這種模式因政府初始投入而迅速實現了制度全覆蓋，并向城鎮非就業居民擴展，到2012年底即實現了城鄉居民養老保險從“無”到“有”的歷史性跨越，這是一個巨大的歷史性進步。

但這種模式也導致了居民養老保險的短板:從試點到2023年的14年間，人月均基礎養老金只從最初的55元增長到103元，14年上漲48元。近三年每年增長20元，到2026年達到163元，即使加上個人繳費形成的養老金部分，平均亦只有200多元，而高齡農民因基本沒有個人養老保險金僅靠基礎養老金，普遍處在200元以下，這是根本無法滿足老年人的基本生活需要。未來的改革應當重點解決這一問題。

南都:那對于采取保險模式保障的中青年農村居民，如何提高他們的繳費意愿?如何提高他們未來的養老金待遇?

鄭功成:簡而言之，提高補貼力度就可以激勵更多人參保。很多人建議直接提高基礎養老金發放標準，這是讓財政資金補“出口”，但從激勵參保和可持續的角度考慮，財政資金更應該補“入口”。通過提高對參保人的繳費補助，進而提高其參保意愿，鼓勵他們選擇更高的繳費標準，以此提高未來的養老金待遇，這才是能夠行穩致遠的正確出路。此外，除了財政資金，農村集體經濟補助農民參保繳費也是可行之策。如果有了分擔繳費責任的主體，農民參保意愿必定會提升，其未來的養老金就會穩步提升。

基本養老保險在任何國家都是追求社會公平的公共品，即使是極致資本主義國家美國也不例外，其公共養老金替代率平均約為35%，高收入者替代率低，低收入者替代率高，體現的是公共養老金的公共性、公平性。在我國三大制度安排中，職工基本養老保險中的個人籌資約占全部籌資的四分之一，機關事業單位工作人員更是主要依靠國家財政供款，居民基礎養老金全部來自財政供款，這一客觀事實決定了所謂“多繳多得”的邏輯是不成立的，這種政策取向的結果必然是“強者通吃”，違背了制度公平的原則。

因此，“十五五”期間應當以逐步縮小三大群體的養老金待遇差距和同一群體在不同層級、不同地區之間的養老金待遇差距為重要任務，并需要制定清晰的時間表與路線圖。這是對民眾呼聲和現實問題的必要回應，更是增強基本養老保險制度公信力并贏得民眾認同的內在要求。　　

采寫:南都記者 宋承翰 楊文君 發自北京