我們為什么需要《生態環境法典》？專家：解決污染問題，引導綠色生產轉型

本文來源：時代周報 作者：傅一波

近日，《中華人民共和國生態環境法典（草案）》提請十四屆全國人大四次會議審議。

生態環境法典共分為五編，依次為：總則、污染防治、生態保護、綠色低碳發展、法律責任和附則，共1242條。這是我國繼民法典之后，第二部以“法典”命名的法律。

其中，生態環境法典最受關注的內容之一，是將“綠色低碳發展”獨立成編，明確了碳達峰碳中和的目標引領地位，確立了碳排放總量和強度控制等核心制度，將“雙碳”目標提升為剛性法律制度。

自1979年頒布第一部環境保護法（試行）至今，我國已制定了30多部法律、100多件行政法規、1000多件地方性法規，基本形成以環境保護法為綜合性立法，覆蓋污染防治、資源能源節約和循環利用、生態系統與特殊地理空間保護等方面的法律體系。

但不同法律部門的立法在調整對象、價值目標、監管機制、制度體系上既有交叉重疊，也有矛盾沖突，影響法律實施的整體效能。

中南財經政法大學法學院教授、中國法學會環境資源法學研究會副會長高利紅曾參與生態環境法典建言工作。她向時代周報記者表示，“法典是將過去零散的單行法，做了一次系統的梳理和更新，最大程度避免原本碎片化的單行法之間的矛盾和規定空白問題”。

自上世紀90年代，高利紅致力于環境法相關問題的研究，曾在基層做過多年調研，有著豐富的實踐與理論經驗。在她看來，法典出臺的意義不僅標志著我國對于生態環境立法邁向了體系化的新階段，也體現了在全球氣候變化中勇于探索的姿態。

中南財經政法大學法學院教授、中國法學會環境資源法學研究會副會長高利紅

在高利紅看來，法典的出臺不僅標志著我國對生態環境保護的重視程度進一步提升，也意味著生態環境法律體系從過去的分散立法走向系統整合與集成深化，整體提升了立法的系統性、整體性、協同性和時效性。同時體現中國在全球環境變化背景下加強制度回應與治理能力建設，有助于提升我國在全球環境治理中的影響力。

此外，法典中單設的“綠色低碳發展編”被視為一次重要突破，體現中國在綠色轉型關鍵時期，推進“雙碳”工作進行系統規范的制度思路。例如對農業廢棄物的資源化利用與規范化處理，以及國家對綠色低碳發展的鼓勵與支持。與過去相比，更注重源頭預防和系統治理，通過鼓勵與引導相結合的方式推動綠色轉型與發展。

以下是時代周報與高利紅的對話：

時代周報：生態環境法典出臺的原因和背景是什么？是為了解決什么樣的問題？

高利紅：我們國家在出臺生態環境法典之前，已經有很多與之相關的法律，比如《環境保護法》《大氣污染防治法》這樣的單行法。

但由于每個單行法出臺的時間節點不一樣，也都有各自的立法重點和任務，與之伴生的問題是，法律用語可能不夠明晰、概念與法律責任的規定不一致。

于是，很早之前就有學者建言獻策，希望將各個單行法做整體的編撰整合。最近幾年，隨著中央對于生態文明法治的重視，法典也就應運而生。法典是對現有的生態環境法律制度機制和規則規范的系統整合、編訂纂修、集成升華。通過編纂法典，將提升立法的系統性、整體性、協同性、時效性。

同時，我們知道環境保護領域相關的法律非常多。所以在編撰的時候，是擇其要點入典，用“適度法典化”的方案，讓部分單行法和法典并行，學界稱之為“雙法源”。

可想而知，有了標準相對統一的法典，可以最大程度地避免原本碎片化的單行法之間的矛盾和規定空白問題。

時代周報：從法典來看的話，是否有其偏重的部分，或是過去單行法并未覆蓋的內容？

高利紅：“綠色低碳發展編”是法典的一大創新，也是以往環境立法中從未系統出現過的內容，其背景分為兩部分：

一方面，是人類邁入21世紀后，全球性氣候變化的威脅已成為可持續發展的最大挑戰，沒有哪個國家可以置身事外。應對全球性氣候變化，解決生態環境問題和實現可持續發展，需要建立全球廣泛參與、國家共同治理的新型治理體系，在這個體系中，中國作為重要部分，必然要有所表率。

另一方面，我國也在做很多綠色轉型，比如新能源產業的發展。該編體現了我國綠色低碳發展戰略。結合中國國情，為統籌考慮綠色低碳發展、應對氣候變化、碳達峰碳中和等多方面法治需求，填補法律空白，作出一些原則性、引領性規定。

但氣候變化也是一個逐漸發展、變化的過程。所以，我們也能看到法典綠色低碳發展編當中有些法條并沒有寫得那么細，這是為了應對可能發生的變動。

時代周報：具體來看，你覺得法典與綠色低碳、經濟發展之間是如何關聯？

高利紅：法典不僅是要解決當下的污染問題，更是引導未來生產和生活方式的綠色轉型。這一編直接將國家“雙碳”目標和高質量發展戰略，從政策引導層面提升為法律制度。

其中不僅明確了碳達峰、碳中和的法律地位，為碳足跡管理、碳排放權交易市場運行提供了法律依據，還特別回應了當下的新挑戰，比如強化了動力電池、光伏組件等“新三樣”廢棄物的循環利用責任。

更具體來看的話，在綠色低碳發展編的第二章提到的“發展循環經濟”，里面用的關鍵詞是“鼓勵”“支持”“推動”，比如“國家鼓勵產品的生產經營者開展綠色設計，推動綠色設計應用”“國家鼓勵清潔生產服務機構開展清潔生產知識宣傳和技術培訓，提供清潔生產咨詢、審核等服務”。

同時還提到，“企業用于清潔生產審核和培訓的費用，可以列入企業經營成本”。簡而言之，是以立法的形式來引導、促進、激勵企業和社會來進行綠色生產經營活動，這是法條促進社會經濟發展的一面。

時代周報：由于體量宏大，法典發布之后，將如何推進執行？

高利紅：生態環境法典的確體量宏大、內容復雜，它包含了五編、1242個法條的內容。這意味著各個執行部門的工作人員需要花大量的時間消化、學習，以體系化的思維來理解法典，對于基層來說這肯定需要一段時間。

我想，在法典正式施行之后，各部門除了熟悉之外，更多的可能是，要按各自的需求來制定相應的執法手冊，做到執法有據，有法可循。