學術報告 | 石楠：中國特色城市現(xiàn)代化——呼喚規(guī)劃行業(yè)系統(tǒng)性重構

導讀

2026年1月27日，山西省城市規(guī)劃學會舉辦《未來城市講壇》（第1期），特邀中國城市規(guī)劃學會常務副理事長兼秘書長石楠作主題報告。以下是石楠在《未來城市講壇》（第1期）《中國特色城市現(xiàn)代化 呼喚規(guī)劃行業(yè)系統(tǒng)性重構》報告內容的整理。

本文字數(shù)：7308字

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在未來城市講壇主題分享中，石楠秘書長結合四十余年規(guī)劃行業(yè)經(jīng)驗，以及學習中央城市工作會議精神等政策文件的深度思考，圍繞中國特色城市現(xiàn)代化新路子展開系統(tǒng)剖析，從未來城市核心內涵、城市規(guī)劃發(fā)展演變，到行業(yè)當下的困境、規(guī)劃的全新定位，再到行業(yè)轉型的路徑與人才培養(yǎng)的方向，為規(guī)劃行業(yè)突破發(fā)展瓶頸、適配未來城市建設需求提供了全面且深刻的指引，也詮釋了規(guī)劃人在新時代的使命與擔當。

石 楠

中國城市規(guī)劃學會常務副理事長兼秘書長

01

未來城市的核心：

以人的需求為根本，視現(xiàn)代化為發(fā)展過程

未來城市并非遙遠的愿景，而是未來人的城市，甚至是“未來已來”，其核心從來不是單純的建筑、街道等物質空間，而是人的需求——規(guī)劃的核心要義，是研究未來的人需要什么樣的城市。同時，城市現(xiàn)代化并非一成不變的終極靜態(tài)目標，而是城市歷史長河中正在發(fā)生的動態(tài)發(fā)展過程，從近代化探索到國家提出“四個現(xiàn)代化”，再到如今的中國式現(xiàn)代化，現(xiàn)代化的內涵始終在時代中豐富。

而中國特色城市現(xiàn)代化新路子，與未來城市建設深度掛鉤，這一路徑并非憑空產(chǎn)生，而是黨和人民在長期實踐與探索中逐步形成的戰(zhàn)略思路：從2012年黨的十八大提出中國特色新型城鎮(zhèn)化，到2018年全國生態(tài)環(huán)境保護大會確立習近平生態(tài)文明思想，再到黨的二十大明確中國式現(xiàn)代化，加之2015年中央城市工作會議、2019年“人民城市”理念的提出，城市現(xiàn)代化的頂層設計不斷完善，最終指向“推動城市高質量發(fā)展、走內涵式發(fā)展道路”的核心方向，也為未來城市建設劃定了根本遵循。

對于中國特色城市現(xiàn)代化的落地，核心是以推動城市高質量發(fā)展為主題，以內涵式發(fā)展為主線，以城市更新為重要抓手，推動城市結構轉化、功能轉換、品質提升，同時守住城市安全體系，最終建成創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市。

02

城市規(guī)劃的三層內涵：

機構、行業(yè)、學科，螺旋式發(fā)展演變

談及城市規(guī)劃，其并非單一概念，背后蘊含機構職能、行業(yè)職業(yè)、學科知識體系三層核心含義，三者在不同發(fā)展階段相互交織、螺旋式上升，共同推動規(guī)劃體系的迭代升級，而這一過程始終與國家發(fā)展階段、政策法律環(huán)境深度綁定。

1

三層內涵——機構職能、行業(yè)職業(yè)、學科知識體系

機構職能：指負責規(guī)劃管理的部門，其設置隨國家治理體系調整而變化——就空間規(guī)劃而言，建國初期由中財辦統(tǒng)籌，后歸入住建系統(tǒng)，2018年生態(tài)文明體制改革后，劃歸自然資源系統(tǒng)分管，市縣層面則多為規(guī)劃局或規(guī)劃自然資源局，是規(guī)劃落地的行政保障。

行業(yè)職業(yè)：指規(guī)劃從業(yè)者構成的行業(yè)體系，從建國后逐步形成職業(yè)雛形，到市場化發(fā)展后推行注冊規(guī)劃師執(zhí)業(yè)資格、規(guī)劃院資質認證，行業(yè)職業(yè)化、規(guī)范化程度不斷提升，是規(guī)劃實踐的執(zhí)行主體。

學科知識體系：指高校的規(guī)劃專業(yè)教育與科研體系，從最初依附于建筑學，到逐步發(fā)展為獨立的一級學科，成為規(guī)劃行業(yè)人才培養(yǎng)、知識創(chuàng)新的核心陣地。

2

演變脈絡

回顧城市規(guī)劃的發(fā)展歷程，其始終隨時代需求調整核心重點，形成了清晰的演變脈絡。

近代至50年代：近代學習西方市政規(guī)劃，聚焦衛(wèi)生安全與簡單功能分區(qū)；50年代借鑒蘇聯(lián)模式，以城市總體規(guī)劃為核心，計劃與規(guī)劃形成良好互動，迎來規(guī)劃行業(yè)“第一個春天”。

改革開放后：投資主體從政府轉向市場，為適配市場化需求，控制性詳細規(guī)劃應運而生；城市間競爭加劇催生城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，規(guī)劃體系不斷擴大；2008年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺，規(guī)劃重新與行政層級掛鉤，明確城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的規(guī)劃層級。

2015年中央城市工作會議后：城市規(guī)劃被提升至做好城市工作的重要抓手的高度，不再局限于部門層面的技術工作，而是成為國家治理的重要組成部分。

如今，“城市規(guī)劃”更是統(tǒng)攝城市層面各類規(guī)劃，包括經(jīng)濟社會發(fā)展、空間治理、城市更新、歷史文化保護、文旅發(fā)展等各類規(guī)劃的統(tǒng)稱。

當前國家有三大核心規(guī)劃體系：一是起統(tǒng)領和戰(zhàn)略指引作用的國家規(guī)劃體系，即各級行政區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃（如“十五五”規(guī)劃）；二是聚焦空間治理、起基礎性約束作用的各層級國土空間規(guī)劃；三是城市層面各類規(guī)劃構成的城市規(guī)劃體系。三者需實現(xiàn)多規(guī)協(xié)調、統(tǒng)籌推進，避免相互掣肘，這是未來城市規(guī)劃體系的核心要求。

03

行業(yè)當下的困境：

非需求消失，而是短期供需錯配與能力焦慮

近年來，規(guī)劃行業(yè)出現(xiàn)項目減少、回款困難、人才流失、高校招生遇冷等現(xiàn)象，行業(yè)內彌漫著焦慮感，但這并非規(guī)劃需求的斷崖式下降，核心問題在于規(guī)劃服務的供需錯配，以及行業(yè)自身的能力恐慌，而這一困境的形成，是外部環(huán)境變化與內部發(fā)展問題共同作用的結果。

1

外部環(huán)境

經(jīng)濟社會全面轉型，城鎮(zhèn)化進入新階段，我國城鎮(zhèn)化已從高速發(fā)展轉向質量與速度并重、內涵式發(fā)展階段，由外向型經(jīng)濟轉向雙輪驅動，資源依賴型發(fā)展轉向創(chuàng)新驅動，勞動力低成本優(yōu)勢逐步消失。同時，人口結構、社會需求發(fā)生深刻變化，不同年齡段人群的生活需求、方式、習慣差異顯著，未來城市的建設主體是中青年群體，傳統(tǒng)規(guī)劃的服務對象與需求邏輯已發(fā)生根本改變。

2

內部問題

高速“野蠻”增長的后遺癥+思維慣性未轉變，設計院體制固化、高校規(guī)劃教育同質化嚴重，多數(shù)院校培養(yǎng)模式趨同，學生扎堆涌向頭部設計院，缺乏在地化、特色化的培養(yǎng)方向；而行業(yè)快速發(fā)展期的擴張，也導致部分從業(yè)者專業(yè)能力不足，行業(yè)整體抗風險能力較弱。

3

負面情緒被放大

部分網(wǎng)絡“教培”和規(guī)劃從業(yè)者放大負面效應，唱衰規(guī)劃專業(yè)，加劇了行業(yè)焦慮，卻忽視了城市高質量發(fā)展對規(guī)劃的核心需求從未消失。

4

計劃經(jīng)濟思維與行為慣性未徹底改變

這是行業(yè)發(fā)展的核心桎梏。計劃經(jīng)濟下，規(guī)劃是“政府直接下場配置資源，打哪兒指哪兒”，而市場經(jīng)濟下，規(guī)劃需解決底線約束與有序發(fā)展問題，既要劃定“三區(qū)三線”、約束性指標等底線，又要謀劃發(fā)展愿景，引領市場投資、盤活資源，引導生活方式；但部分從業(yè)者仍以傳統(tǒng)的“畫藍圖”模式服務當下需求，無法適配市場經(jīng)濟的資源配置邏輯，最終導致供需錯配。

核心癥結：缺乏充分的需求評估，自身能力無法匹配新時代的多元需求。規(guī)劃行業(yè)的焦慮，本質是能力無法跟上需求的變化。當前國家、政府、老百姓對規(guī)劃的需求已呈現(xiàn)多層次、多元化特征，但行業(yè)的核心能力仍停留在傳統(tǒng)的物質空間設計層面，戰(zhàn)略咨詢、多元需求研究、統(tǒng)籌協(xié)調、資源盤活等能力存在明顯短板，無法承擔起“黨做好城市工作的抓手”的重任，這是行業(yè)亟待解決的核心問題。

04

規(guī)劃的全新定位：

“上接天”、“下接地”、中間對接城市管理者

新時代的城市規(guī)劃，必須跳出傳統(tǒng)“畫藍圖、定指標”的單一定位，實現(xiàn)“上接天、下接地、中間對接城市管理者”的全方位價值體現(xiàn)，成為連接國家戰(zhàn)略、城市治理與民生需求的核心紐帶，而這一定位的核心，是從“關注物質空間”轉向“關注人的需求、關注發(fā)展本質”。

1

“上接天”

做好黨和國家城市工作的抓手，提供戰(zhàn)略咨詢服務，支撐國家戰(zhàn)略目標的落地，從中國式現(xiàn)代化、中國特色城市現(xiàn)代化新路子，到中華民族偉大復興，各級各類規(guī)劃都是重要支撐。規(guī)劃師天然具備戰(zhàn)略咨詢能力，不僅要做好具體的空間設計，更要解決國家發(fā)展中的重大戰(zhàn)略問題，確定如何正確使用資源、戰(zhàn)略目標、資源投入、實現(xiàn)路徑，為國家構建新發(fā)展格局提供空間層面的解決方案。

2

“下接地”

規(guī)劃是老百姓追求美好生活的平臺，回應多元民生需求，如日照、景觀、交通等問題，規(guī)劃從“精英化的藍圖設計”轉向“大眾化的民生服務”。當下老百姓對空間的需求，已從單純的物質空間轉向“物質+精神”的雙重需求，對公共空間的包容性、生活品質的精細化、空間體驗的個性化提出更高要求；《無障礙環(huán)境設施法》的實施，也對規(guī)劃的公平性、普惠性提出法律要求。

規(guī)劃師需做好研究型設計，讓每個設計背后有思想、有研究、有溫度，兼顧空間營造、體驗與消費，不僅要解決用地功能、容積率等技術問題，更要回應老百姓的精神需求、保障空間權利的包容性，提供面向未來的生活咨詢服務，引導健康的生活方式。

3

中間對接城市管理者

規(guī)劃師不再是簡單的“乙方”，而是成為城市管理者的“家庭醫(yī)生”和“全科醫(yī)生”，提供集成性解決方案，解決當下管理者最關注的問題，例如城市活力、人才吸引、資產(chǎn)盤活、資金平衡、經(jīng)濟動能培育等，都是規(guī)劃需要服務的核心需求。發(fā)揮規(guī)劃的集成性優(yōu)勢，統(tǒng)籌經(jīng)濟、社會、人文、歷史、基礎設施、建造技術等多方面內容，為政府提供工程咨詢服務，解決城市更新、資源盤活中的技術可行性、安全性、經(jīng)濟性和可持續(xù)性問題，幫助政府實現(xiàn)資產(chǎn)增值、現(xiàn)金流平衡，為城市治理提供落地可行的解決方案。

核心轉變：從“城市規(guī)劃建設管理”到“城市規(guī)劃建設治理”，回歸服務本質，中央將“城市規(guī)劃建設管理”調整為“城市規(guī)劃建設治理”，并非簡單的文字變化，而是規(guī)劃定位和邏輯的根本轉變，規(guī)劃從“主體性龍頭”，轉向服務于“建設”和“治理”的手段與抓手。

城市治理是國家治理的核心，要實現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化，需要經(jīng)濟、社會、環(huán)境、文化、能力等多方面的建設支撐，而規(guī)劃則是為這些建設提供空間保障、統(tǒng)籌協(xié)調的核心工具。這意味著規(guī)劃行業(yè)必須放下“龍頭老大”的身段，不再以自我為中心，而是圍繞國家治理現(xiàn)代化的核心目標，為城市建設和治理提供全方位、專業(yè)化的服務。

05

行業(yè)轉型方向：

系統(tǒng)性重構，實現(xiàn)三大核心轉變

規(guī)劃行業(yè)要突破困境、適配未來城市建設需求，必須進行從制度到組織、從群體到個人的系統(tǒng)性重構，核心實現(xiàn)角色定位、服務模式與能力、思維理念三大轉變，同時借鑒其他行業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗，找準自身的發(fā)展新路徑。

1

角色與定位

從“產(chǎn)品生產(chǎn)者”轉向“服務提供商”：摒棄計劃經(jīng)濟下“批量生產(chǎn)、預制化交付”的模式，不再單純交付規(guī)劃圖紙，而是提供定制化、陪伴式的全生命周期服務，將規(guī)劃與實施統(tǒng)籌考慮，實現(xiàn)駐場服務、全過程跟進，適配不同城市、不同片區(qū)的個性化需求。

從“財政支出方”轉向“財富創(chuàng)造者”：規(guī)劃并非單純的“花錢項目”，而是能創(chuàng)造經(jīng)濟與社會價值的核心工具。通過規(guī)劃盤活低效用地、老舊廠房，將其轉化為高顏值、高價值、低碳化的空間載體，實現(xiàn)土地增值、資源活化，為政府創(chuàng)造現(xiàn)金流，解決資金平衡問題。

從“行政管理者”轉向“社會治理者”：跳出“行政審批、行政許可”的單一思維，不再以“管控”為核心，而是通過政策指引、激勵機制參與城市治理。在守住底線、劃定約束性指標的同時，激發(fā)市場活力，成為社會治理的重要參與者，而非單純的管理者。

2

服務模式與能力

從“甲乙方”到“長期陪跑者”，實現(xiàn)技能多元化服務模式，成為風險共擔的長期陪跑者，與政府、市場建立伙伴關系，與規(guī)劃實施進程共成長。尤其在城市更新項目中，規(guī)劃方案的落地效果、土地增值效益、財政平衡能力，都與規(guī)劃師緊密相關，共同承擔風險、共享發(fā)展成果應成為重要的價值取向。

服務技能：實現(xiàn)多元化、專業(yè)化細分，從單純的“畫藍圖”，轉向提供戰(zhàn)略咨詢、工程咨詢、生活咨詢三大核心服務，同時推動行業(yè)細分，發(fā)展規(guī)劃重在戰(zhàn)略擘畫，統(tǒng)籌協(xié)調；國土空間規(guī)劃聚焦戰(zhàn)略管控，落實國家空間治理要求；城市更新規(guī)劃聚焦品質提升，提供工程落地支撐；社區(qū)規(guī)劃聚焦民生服務，解決社區(qū)治理、民生服務等日常問題，回應老百姓的生活需求。

工作方法：注重研究型設計與需求培育，堅持研究型設計，讓設計扎根于對需求、在地文化、發(fā)展規(guī)律的深度研究。同時主動發(fā)現(xiàn)、培育市場需求——規(guī)劃師掌握著城市空間的全量數(shù)據(jù)，可梳理城市更新、改造的優(yōu)先級，劃定三年、五年、十年的發(fā)展清單，主動挖掘潛在需求，變“等項目”為“育需求”。

3

思維與理念

放下身段，擁抱變革，回歸行業(yè)本質理性回歸，放下“龍頭”身段：規(guī)劃師只是城市建設、社會改革中的一員，并非“指路者”，需融入社會改革與城市發(fā)展的洪流，以平等的視角參與城市建設，而非居高臨下的藍圖設計。

擁抱新技術，守住專業(yè)核心：面對AI等新技術的沖擊，既要主動學習、應用，利用數(shù)據(jù)驅動提升規(guī)劃的科學性、高效性；又要守住規(guī)劃專業(yè)的核心根基——統(tǒng)籌協(xié)調能力、創(chuàng)造性思維，這是AI無法替代的核心競爭力。AI可完成批量的圖紙繪制、數(shù)據(jù)計算，但基于在地文化的創(chuàng)造性設計、跨領域的統(tǒng)籌協(xié)調，始終需要規(guī)劃師的專業(yè)判斷。

研究方式轉型：從經(jīng)驗驅動到數(shù)據(jù)知識驅動，摒棄傳統(tǒng)的“經(jīng)驗主義”，不再依靠“吃的鹽比別人多”作判斷，而是基于全量數(shù)據(jù)的深刻洞察、計算模擬的方案生成、智能感知的治理模式，讓規(guī)劃更科學、更貼合實際需求，實現(xiàn)從“實踐觀察”到“數(shù)據(jù)知識驅動”的轉變。

同時，石楠理事長也借鑒白酒行業(yè)、牙科行業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗，為規(guī)劃行業(yè)轉型提供思路：白酒行業(yè)通過“走下神壇、走向百姓”“走出國門、開拓新市場”實現(xiàn)轉型，規(guī)劃行業(yè)需放下身段，拓寬服務邊界；牙科行業(yè)通過“發(fā)現(xiàn)需求、培育需求”實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，規(guī)劃行業(yè)也需主動挖掘潛在需求，變被動服務為主動創(chuàng)造。

06

人才培養(yǎng)與行業(yè)生態(tài)：

特色化、多學科、開放、多元，適配轉型需求

實現(xiàn)行業(yè)的系統(tǒng)性重構，最終需要人才與生態(tài)的支撐。當前規(guī)劃教育的同質化、行業(yè)生態(tài)的單一化，已無法適配新時代的需求，必須推動規(guī)劃教育改革與行業(yè)生態(tài)重構，打造適配未來城市建設的規(guī)劃人才隊伍與行業(yè)格局。

1

教育改革

摒棄單一模式，打造特色化、在地化的培養(yǎng)體系培養(yǎng)模式：從同質化到特色化、在地化，不追求全國統(tǒng)一的規(guī)劃教學模式，鼓勵高校結合地域特色，打造在地化的培養(yǎng)體系，培養(yǎng)適配本地需求的規(guī)劃人才，從根源上解決就業(yè)與需求錯配的問題。

2

知識體系

從工程邏輯到多元邏輯，強化多學科融合，規(guī)劃教育需實現(xiàn)從工程邏輯、數(shù)理邏輯到政策邏輯、形式邏輯、社會邏輯的轉換，加強社會、經(jīng)濟、政治、人文、法律等多學科知識的融合，打破傳統(tǒng)建筑學的單一知識邊界，培養(yǎng)兼具技術能力與綜合素養(yǎng)的復合型人才。

3

培養(yǎng)目標

從全能型到多學科協(xié)同，摒棄基于建筑學的“全能型”人才培養(yǎng)模式，轉向多學科協(xié)同的培養(yǎng)方向，融合工學、理學、管理學等多學科知識，讓規(guī)劃人才既能做空間設計，又能懂戰(zhàn)略咨詢、民生服務、城市治理。

4

行業(yè)生態(tài)

打破邊界，構建開放多元、市場化的發(fā)展格局和人才隊伍，打破單一注冊管理局限，吸納跨領域人才加入規(guī)劃行業(yè)，城市規(guī)劃是黨做好城市工作的抓手，僅靠注冊規(guī)劃師無法解決所有問題，需吸納政研、民政、社工、經(jīng)濟、法律等不同領域的專業(yè)人才，形成跨領域、多學科的人才隊伍，適應城市治理的多元需求。

5

機構體制

從內卷固化到市場化、靈活化、專業(yè)化、特色化，規(guī)劃院的管理體制多形成于計劃經(jīng)濟與行業(yè)快速發(fā)展期，需向市場化、靈活化轉型，摒棄“大而全”的發(fā)展模式，打造“小而精、專而特”的機構，適配不同領域的細分需求，靈活的特色化機構更能適應市場變化。

6

行業(yè)格局

從封閉到開放，強化多元主體參與，推動規(guī)劃行業(yè)從封閉的技術體系轉向開放的社會參與體系，鼓勵規(guī)劃師與政府、市場、社區(qū)、居民深度互動，讓規(guī)劃成為多方參與、協(xié)同共建的過程，尤其在城市更新中，需深入一線與居民、商戶溝通，讓規(guī)劃更貼合實際需求。

07

行業(yè)未來：

挑戰(zhàn)與希望并存，躬身入局方得始終

規(guī)劃行業(yè)的轉型并非一蹴而就，過程中必然充滿挑戰(zhàn)：經(jīng)濟社會轉型的外部壓力、行業(yè)自身能力的短板、思維理念的固化、教育與生態(tài)的重構難題，都需要時間與實踐去破解。但從長遠來看，行業(yè)的前景始終樂觀——城市高質量發(fā)展的核心需求未變，中國式現(xiàn)代化、中國特色城市現(xiàn)代化新路子的落地，始終需要規(guī)劃作為核心抓手，未來城市的建設，更是離不開規(guī)劃師的專業(yè)支撐。

石楠秘書長以“謀士，以身入局，勝天半子”作總結，這既是對規(guī)劃從業(yè)者的期許，也是行業(yè)發(fā)展的核心準則：一方面，規(guī)劃師需放下身段、躬身入局，融入社會改革與城市發(fā)展的實踐，不再做旁觀者，而是做參與者、實踐者、服務者；另一方面，需保持規(guī)劃師的核心能力——超前的謀劃與策劃能力，在復雜多變的城市發(fā)展中，為城市找到確定性的發(fā)展目標與落地路徑，為未來城市建設提供專業(yè)支撐。

未來城市的核心是人，城市規(guī)劃的本質是服務于人。只要規(guī)劃行業(yè)能緊跟時代需求，完成系統(tǒng)性重構，提升核心能力，從“畫藍圖”轉向“做服務”，從“重物質”轉向“重人需”，就一定能在走出中國特色城市現(xiàn)代化新路子的過程中，發(fā)揮不可替代的作用，迎來行業(yè)發(fā)展的新春天。

本文來源：山西省城市規(guī)劃學會

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