告別“攤大餅”！自然資源部新規落地：房地產邏輯徹底變了

智庫發聲

這不是一場短期的政策微調，而是一次土地供應制度的根本性轉向。未來，核心城市的新房供應將更多來自舊改、城更、低效用地再開發；而遠郊新區、大盤時代的邏輯，正在被系統性重構。

——廣東省城市創新發展研究會專家智庫

最新土地新政出爐！

近日，自然資源部、國家林業和草原局聯合發布《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》。其中，該《通知》明確，“新增建設用地原則上不用于經營性房地產開發”！同時，市場也出現了“停止供地”的恐慌解讀。

對此，3月16日，自然資源部舉行3月例行新聞發布會，對該條新規也進行了解讀！

針對市場高度關注的房地產用地供應問題，自然資源部相關負責人在會上明確表示，新增建設用地原則上不用于經營性房地產開發，不等于不供應房地產用地。

發布會現場 圖源：網絡

“限地令”出臺？停止房地產供地是誤讀

《通知》第十條提出，統籌存量和增量建設用地促進內涵式發展。各省（區、市）要建立健全新增建設用地與存量建設用地盤活掛鉤機制，年度新增城鄉建設用地原則上不得超過盤活存量土地面積。

同時明確，“新增建設用地優先保障重大項目建設和民生事業發展，原則上不用于經營性房地產開發”。這一表述引發市場廣泛關注，部分解讀將其夸大理解為“限地令”“停止房地產供地”。

對此，自然資源部自然資源開發利用司司長孔維東在新聞發布會上表示，城市建設用地既包括通過征收轉用形成的新增建設用地，也包括舊城改造、低效用地再開發、收回收購閑置土地等盤活的存量建設用地，二者共同構成了經濟社會發展的土地來源。文件中明確新增建設用地原則上不用于經營性房地產開發，這不等于不供應房地產用地，而是要重點用好存量資源“精供優供”，因城施策把握好供地的節奏和時序，優先布局區位優越、配套完善的區域，促進企業“拿好地、建好房”，不斷完善城市功能、提升市民生活品質。

“新增建設用地是指依法批準將農用地（含耕地、林地、草地等）和未利用地，通過征收、轉用審批程序，首次轉變為建設用途的土地。通俗理解，就是把農田/荒地變成城市建設用地，通常發生在城市邊緣向外擴張的區域。這類用地往往在城市外圍，但現在已不是過去‘攤大餅’式開發年代，市場重心已轉向盤活存量、消化庫存。這幾年各地新增供地也已回到中心區，利用地段、配套打造‘好房子’。廣東省城市創新發展研究會智庫專家、廣東省城規院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉分析。

上海易居房地產研究院副院長嚴躍進指出，市場之所以產生“停止供地”的誤讀，主要混淆了“新增建設用地”與“房地產開發用地”兩個概念。實際上，目前房地產開發用地絕大多數來源于存量建設用地（如舊城改造、低效用地再開發等）以及規劃確定的城鎮建設用地范圍內通過招拍掛出讓的土地，這些土地不屬于新增建設用地范疇。即便存在部分通過新增建設用地（農轉非）來實現供地，其比例其實是非常少的。

孔維東在發布會上表示，當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。我部認真貫徹落實黨中央作出的這一重要論斷，按照今年政府工作報告的“做優增量、盤活存量”要求，以統籌存量和增量建設用地，作為推動城市更新、內涵式發展的重要抓手，作為促進房地產高質量發展的重要舉措，更好打造高品質人居環境，增進民生福祉。

“企業應積極探索存量盤活模式”

限制了城市“攤大餅”式開發，就意味著各地需要啃下“存量盤活”這塊硬骨頭。

克而瑞地產研究曾在2025年年中發布《2025年存量宅地清單透視》，據CRIC（一般指中國房產信息集團）監測，目前全國已經有313個城市發布了存量住宅用地規模（清單），行業已進入去庫存深水區，盤活存量用地愈加迫切。近年來各地狹義庫存去化周期已有明顯改善，但“頑固”的潛在庫存仍在影響行業長期發展預期。同時計入狹義庫存和潛在庫存，當前典型城市廣義庫存規模達狹義庫存的3.2倍，廣義消化周期普遍超過5年。

值得注意的是，3月5日，國務院總理李強在政府工作報告中提及“盤活利用存量土地和閑置房屋設施”，對此，上海易居房地產研究院常務副院長崔霽分析認為：“這一部署的核心意義，在于與房地產發展新模式形成了深度聯動。”

“當前我國城市發展已告別增量擴張時代，大量存量土地、閑置房屋、低效樓宇面臨功能閑置、效益低下的問題。2026年的部署，明確了城市更新要擺脫對新增建設用地、土地財政的路徑依賴，通過存量空間的功能轉換、業態升級、高效利用，實現土地資源的集約高效利用。”崔霽表示。

《通知》也為零星土地用地審批限制作出了突破，進一步支持城中村改造。

城中村改造中涉及到的邊角地、夾心地、插花地等零星土地（面積原則上不超過項目總面積10%），保障性住房、公用設施營業網點和零售商業等涉及民生保障的，可辦理新增用地審批和供應。

中指研究院指出，“本次政策進一步放松了零星土地的用地審批限制，允許城中村改造中的零星土地用于民生保障類的房地產配套，有利于解決城市更新中零散土地難以開發利用的痛點，對城中村改造帶來利好，也進一步表明土地資源向保障性住房、民生配套傾斜。未來房地產行業將更依賴存量盤活、城市更新等路徑獲取開發資源，在此過程中，企業應加大城市更新、舊改、低效用地再開發布局，積極探索存量盤活模式”。

簡而言之，這份新規是對過去二十多年“攤大餅”式城市發展模式的系統性糾偏。對房地產行業而言，它意味著“縮量提質”——總量供應在減少，但核心區的優質地塊會變得更稀缺、更值錢。對于房企而言，未來的生存法則，不再是“誰膽子大、誰杠桿高”，而是“誰會盤活存量、誰會做精細運營”。

全文《通知》如下：

自然資源部 國家林業和草原局關于進一步做好自然資源要素保障的通知

各省、自治區、直轄市及計劃單列市自然資源（海洋）主管部門、林業和草原主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局、林業和草原局：

為進一步做好“十五五”規劃重點建設項目的要素保障工作，現就有關事項通知如下。

一、加強規劃引領和項目前期工作。各級自然資源（海洋）、林草主管部門要按照“項目跟著規劃走、要素跟著項目走”的要求，積極參與項目前期工作，會同有關部門建立會商機制，主動對接相關部門“十五五”重點項目空間需求，統籌納入自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”（以下簡稱“一張圖”），依據國土空間規劃協同開展科學選址，明確國土空間規劃重點項目清單，提升自然資源要素配置效率。

二、探索建立健全國土空間規劃許可制度。部權限內的用地預審和先行用地項目，委托省級自然資源主管部門辦理；省級權限內的，可按照省級人民政府有關規定辦理先行用地。支持與部實現“一張圖”系統聯網的省份，對納入清單且在“一張圖”上落圖落位的國家和省級單獨選址項目，由省級自然資源主管部門審核后出具符合國土空間規劃的許可意見（有效期3年），不再辦理用地預審和選址手續。取得以上意見的，即可先行用地。上述項目涉及占用永久基本農田、生態保護紅線的，報部備案。

三、建立規劃動態維護機制。在不突破“三區三線”約束性指標和底線管控要求的前提下，可結合定期體檢評估，依托“一張圖”對國土空間總體規劃進行年度動態維護，正向優化規劃分區、邊界、重點項目清單等規劃內容。國務院審批的國土空間總體規劃，年度維護方案經省級人民政府審核后報部備案；非國務院審批的國土空間總體規劃，年度維護方案由省級人民政府審查核準后啟用，涉及優化三條控制線的需將數據報部。除年度正向優化外，三條控制線調整的其他情形，按照永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界管理辦法的規定加強日常管理。因地形差異、勘界定樁、產權界定等造成的三條控制線布局偏移，可及時報部在“一張圖”更新。

四、完善聯動審批機制。省級自然資源（海洋）、林草主管部門要推動省域用地用海用林用草用濕等在同一平臺上聯審，指導市縣同步開展勘測定界、現場查驗（踏勘）、公示公告、費用繳納（告知）等相關工作，開展一次規劃選址綜合論證。

用地報批以最新年度變更調查成果（包括林草濕荒監測成果）為參考，按照國土空間規劃和管理要求明確地類屬性，保證空間唯一性。

用地報批啟動后，涉及占用林地、草地及自然保護地的批文到期的，無需重新辦理。用地報批時不再審查壓覆重要礦產資源相關內容，在批復建設用地時告知有關工作要求。非項目主體原因造成的歷史遺留違法用地（林、草），由市縣人民政府承諾處置到位即可開展報批。

五、健全與項目建設相適應的用地審批管理機制。單獨選址建設項目可根據施工等需要，分期申請用地。線性基礎設施建設項目可以市縣級為單位，分段提出用地（林、草）申請。已批準用地的建設項目，因初步設計變更等情形需要調整用地范圍的，調入的地塊依法報批，調出的地塊交由原用地主體使用。

六、改進征地工作。在維護被征地農民合法權益的前提下，支持縣級以上地方人民政府按照“一張圖”確定的項目用地范圍，并聯開展征地前期工作。

在國土空間規劃確定的城鎮建設用地范圍內，因成片開發征收土地的，不再單獨編制土地征收成片開發方案。

七、完善耕地占補平衡機制。堅持縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔的補充耕地原則，補充耕地資源嚴重不足地區的建設項目，在本區域內難以落實占補平衡的，可在省域內調劑補充，不得弄虛作假。水庫（河流）水面淹沒區涉及占用耕地的，屬于農用地內部結構調整，納入耕地總量動態平衡管控。對戰略性礦產和地熱、礦泉水等不造成永久基本農田損毀的非戰略性礦產的礦業權，可與永久基本農田重疊設置。

八、合理保障重點項目臨時用地（林、草）。對納入國家和省級重點項目清單的交通、能源、水利等基礎設施建設項目，所使用的已批準臨時用地（林、草），在復墾（植被恢復）期滿前，經省級行業主管部門和自然資源（林草）主管部門同意，不同施工標段可接續使用，累計不超過批準施工周期，但不得變相永久占用。臨時用地涉及用林用草的，可合并編制土地復墾和植被恢復方案。

九、完善礦業用地政策。勘查各類礦產資源、露天開采戰略性礦產資源符合臨時使用土地要求的，可由地方自然資源（林草）主管部門依權限分期分區批準臨時使用土地，原則上每期不超過5年，累計不超過礦業權期限。礦業權續期的可相應申請臨時使用土地接續使用。

對不符合臨時使用土地要求的采礦項目，要按照節約集約的原則，一次性預留合理空間，滾動開發、分期辦理用地手續。在鄉村地區使用增減掛鉤指標（包括存量采礦用地復墾修復騰退）的，可按批次辦理農用地轉用，并依法實施征收。無法實施征收的，可按照國家統一部署要求使用農村集體經營性建設用地。

十、統籌存量和增量建設用地促進內涵式發展。經地方人民政府依法批準但實際未使用的建設用地，可由原批準用地機關撤回用地批準文件，涉及的占補平衡指標仍然有效。對實現“一張圖”聯網的省（區、市），實施建設用地規模規劃期總量管控機制，由省級政府統籌使用“十五五”新增建設用地指標。各省（區、市）要建立健全新增建設用地與存量建設用地盤活掛鉤機制，年度新增城鄉建設用地原則上不得超過盤活存量土地面積。部定期監測執行情況。

新增建設用地優先保障重大項目建設和民生事業發展，原則上不用于經營性房地產開發。城中村改造中涉及到的邊角地、夾心地、插花地等零星土地（面積原則上不超過項目總面積10%），保障性住房、公用設施營業網點和零售商業等涉及民生保障的，可辦理新增用地審批和供應。

十一、陸海統籌合理利用空間資源。海岸線向陸一側、向海一側已成陸區域，按照土地管理，其中已報部備案的“未批已填”區域，在涉及的違法違規用海查處到位、生態保護修復措施落實到位后，按產業準入要求合理利用。海岸線向海一側未完全成陸區域，按照海域管理，其中涉及已登記集體土地所有權以及土地使用權、承包經營權等用益物權的區域，原則上維持現狀，充分保障權利人合法權益，但不得新增圍填海。

支持相關省市結合國土空間規劃優化游艇、海釣產業基礎設施布局，保障項目合理用地、用海、用島以及海岸線使用需求，不得違規新增圍填海。游艇、海釣配套設施使用無居民海島的，合并編制開發利用方案和論證報告。支持探索建立游艇碼頭泊位審批（出讓）、轉讓、登記及交易制度。

十二、合理利用保護地整合優化成果。省級人民政府上報的自然保護地整合優化成果，可作為國家和省級重點項目自然資源要素配置的依據。在保障生態安全、公共利益等前提下，允許線性基礎設施無害化穿越自然保護區。紅樹林分布區未被認定為“紅樹林地”的，可按當前地類管理。

十三、支持設施農業和生態產業發展。在耕地上構建農業生產設施，不破壞耕作層、符合耕地認定標準的，按耕地管理；不符合耕地認定標準的農業生產設施和必要的附屬、配套設施，可以占用一般耕地，按照農業設施建設用地認定，由縣級自然資源主管部門會同有關部門納入“一張圖”規范管理。

發展森林草原游憩、露營體驗、科普教育等需配套設置的小型零星便民設施，可與直接為林業、草原生產經營服務的工程設施統籌建設。

各級自然資源（海洋）、林草主管部門要依托“一張圖”建立全生命周期管理體系，加強日常監測監管，完善預警機制，嚴格執法督察，嚴肅查處各類違法違規行為。

本通知自印發之日起施行。《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發〔2023〕89號）、《自然資源部關于進一步改進優化能源、交通、水利等重大建設項目用地組卷報批工作的通知》（自然資發〔2024〕36號）繼續執行。部、局已發文件與本通知內容不符的，以本通知為準。

自然資源部國家林業和草原局

2026年3月5日

來源：國家林業和草原局政府網、每日經濟新聞、澎湃新聞等

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