聚焦兩會丨黃石松：深入實施積極應對人口老齡化國家戰略

黃石松

中國人民大學國家發展與戰略研究院高級研究員

老齡產業研究中心主任

2020年10月，黨的十九屆五中全會將積極應對人口老齡化上升為國家戰略，“十四五”是我國實施此項國家戰略的第一個完整“五年”。“十五五”開局之年，2026年3月5日，李強總理在政府工作報告中提出“深入實施積極應對人口老齡化國家戰略”，相較于以往歷年的提法，此次新增“深入”二字，意味深遠。這標志著我國應對人口老齡化的戰略實施進入了從“立柱架梁”到“精耕細作”的新階段。那么，為何在此刻特別強調“深入”？如何確保“深入”？又應從哪些維度“深入”發力，以實現“以人口高質量發展支撐中國式現代化”的宏偉目標？

一、國家戰略的系統實施路徑

回顧五年來的工作進程，按照《國家應對人口老齡化中長期規劃》的部署，此項工作從夯實應對人口老齡化的社會財富儲備、改善人口老齡化背景下的勞動力有效供給、打造高質量的為老服務和產品供給體系、強化應對人口老齡化的科技創新能力、構建養老、孝老、敬老的社會環境等五個維度系統性、立體化展開。各項政策措施和工作環環相扣、層層遞進，實現了由局部探索、破冰突圍到系統集成、全面深化的轉變，應對人口老齡化的基礎性制度框架已經建立，實現了歷史性變革、系統性重塑、整體性重構。

具體而言，養老服務以供給側結構性改革為抓手，全面放開養老服務市場，推進事業和產業的協同發展，推進機構、社區、居家協調發展，推進醫養、康養融合發展，已基本集成覆蓋城鄉的社會養老服務體系和老年健康支撐體系。老齡工作以滿足老年人的需求、維護和拓展老年人的權益為出發點和落腳點，從“五個老有”的內涵深化到發展銀發經濟服務“備老”人群，實現了服務對象、服務內容、服務質量的全面拓展與提升。人口發展工作從逐步放開生育，到推進“一老一小”整體解決方案；從老年宜居環境建設到構建老年友好型、家庭友好型社會；從倡導積極發揮老年人的作用；到實施延遲退休年齡政策，積極開發老年人力資源，實現了從數量到規模、結構、素質、分布的全面提升。

黨的二十屆三中全會進一步對重點領域的改革再部署，黨的二十屆四中全會進一步將頂層設計落實到今后五年的規劃中，強調資源的下沉和基層的能力建設，強調解決人民群眾最急難愁盼的問題，也強調了工作的量化考核和督查。這均為“深入”實施奠定了堅實的制度與行動基礎。

二、邁向“深入”實施階段必須破解的深層次矛盾

國家戰略的“深入”實施，意味著必須直面并破解那些制約發展的深層次、結構性矛盾。當前，主要面臨三大核心挑戰：

（一）如何進一步凝聚積極應對人口老齡化的價值共識與社會認同

“少子化、老齡化、區域人口增減分化”歸根結底是人口生產和再生產問題。人口生產的特征是生產者、消費者、生育者三者的有機統一。物質資料的生產和再生產與人口的生產和再生產共同作用對社會發展起著決定性影響。政府宏觀調控在物質資料的生產上更能發揮作用，政策效能更明顯。人口的生產和再生產的主體是家庭和個人，過去我們習慣于“投資于物”，現在我們必須實現“投資于物”與“投資于人”的有機統一。

因此，“深入”實施國家戰略，首先要凝聚社會共識，順勢而為、因勢利導，要留有彈性、韌性和自由空間，把主動權、選擇權交給社會，給家庭和個人更多公平的靈活的選擇。

（二）如何實現解決老齡問題與推動經濟社會高質量發展的有機統一

當前和今后一個較長時間，老齡化加速帶來支出的剛性增長，經濟增長放緩、財政增收難度加大，導致投入與支出的矛盾進一步加劇。提高養老金發放標準、醫保“擴容”、長期護理保險“擴面”等改革措施都將受到一定約束。然而，在需求側，老年人及其家庭的消費能力不足、消費需求沒有有效釋放。在供給側，投資以政府為主導，社會資本、耐心資本投入積極性不高。市場機制發育不足、微觀經濟主體經營困難、可持續發展能力弱。財政資金對社會投資和家庭消費意愿的拉動作用不強。老年人參與度不高、社會組織和社會機制發育不足、社會發展缺乏活力。在供需對接上，供給總量不足與結構性矛盾并存，整體生產力水平不高，勞動生產率水平與社會發展的需要不相適應。

因此，“深入”實施國家戰略，要打破傳統的路徑依賴，進一步優化實施路徑，細化實施方案，確保國家戰略落實、落地、落細。

（三）如何以黨的全面領導為根本保障，進一步強化基層應對人口老齡化的能力建設。

黨的全面領導不僅體現在頂層設計上，體現在各個層級的治理上，也體現在“最后一米”的供需對接工作中，體現在常態化工作中。

“深入”實施國家戰略，宜豐富黨建引領的實現方式，進一步拓寬民主決策、民主參與、矛盾糾紛化解機制；進一步推動資源下沉，進一步強化基層能力建設。這其中有三個關鍵，一是深化養老服務領域社會組織“放管服”改革，進一步發揮行業協會、公益組織、基金會等的作用。二是進一步完善黨建引領居民自治機制，引導老年人廣泛、有序參與社區共同體建設，全面建立老年人協會，發展老年志愿服務，使老年人真正成為老齡化社會的參與者、建設者、貢獻者。三是注重對青年人的引導，強化人口老齡化國情教育。

三、“深入”實施積國家戰略的三大核心著力點

總理在政府工作報告中列舉了擴大普惠養老服務供給、積極發展農村養老服務等10多項重點工作。貫徹落實好中央精神，實現“深入”實施，還需扭住“解放和發展生產力、釋放社會發展活力”這兩個關鍵，以整體性治理破解工作的碎片化。加快構建“黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動”的老齡社會治理格局，加快形成“建立多元主體共同參與、老齡化風險遞次應對”的體制機制。

（一）尊重家庭主體地位，增強政策體系的彈性、韌性和包容性

回顧既往人口政策，比如計劃生育中的一些做法，過于強調政策剛性，過于強調行政手段的直接干預；再比如在放開生育政策后，家庭參與度和響應度不高，從而影響了政策的效能，一些領域甚至出現了家庭與政府博弈的局面。從全球老齡化先行國家的經驗看，積極應對人口老齡化是一項長期的系統工程，應注重理念宣導，著力喚醒社會的認知和公眾參與；重在減輕家庭的壓力、激發家庭的內生動力；以期形成家庭、社會和政府的良性互動。

“深入”實施積極應對人口老齡化國家戰略，要處理好政策調控和尊重家庭主體地位的關系，通過物質資料生產政策的牽引，激發人口生產和再生產的內在機制發揮作用。政府通過創造更加寬松、公平、公正、更有活力的環境，推動公共服務均等化，降低生育、養育、教育的成本，強化要素和人才自由有序流動，實現人口高質量發展。

（二）進一步發揮市場機制的作用，解放和發展社會生產力

價格和補貼政策是平衡政府與市場、家庭與社會的利益關系，實現資源優化配置的基本制度設計。價格高了不利于激發老人和家庭的消費需求，價格低了無法覆蓋供應商成本、確保其可持續運營。當前，我國養老服務定價和政府補貼機制反映出政府和市場的邊界有待厘清，也導致了家庭（老人）、供應商對政策的依賴。特別是在居家養老服務中，由于價格體系不明晰、混亂，老年人不敢消費、不愿消費，阻礙了市場的發育和規模擴大。養老服務定價包括政府定價、政府指導定價、市場定價等多種方式。

“深入”實施積極應對人口老齡化國家戰略，應加快建立分類指導的價格體系，制定科學的補貼標準，完善養老服務市場價格形成機制，研究財政補貼如何撬動市場的作用機理和優化路徑。以解決政府投入越位錯位，導致市場不發育、價格扭曲、資源浪費問題，同時解決政府投入缺位，導致市場過度競爭、混亂、消費者權益得不到保障等問題。

（三）以社會治理改革為牽引，進一步激發和釋放社會活力

在社會化服務體系建設中，各國政策都是以家庭、社區為框架去建構更大的支持空間，社區支持成為影響家庭功能發揮的最重要因素，家庭與社區之間的互動關系成為最重要的并存互補關系。離開了基層社會治理、離開了社區治理，改革政策的落地就無從談起。近年來，在建立街道鄉鎮養老服務聯合體、推進社區嵌入式設施建設、建立區域性養老服務中心等工作中，已經涌現出很多以黨建為引領、多元主體共建共治共享的鮮活經驗，要加以總結和推廣。

“深入”實施積極應對人口老齡化國家戰略，要以社會治理改革為突破，激發老齡社會發展活力。這其中有兩個關鍵點，一是如何進一步發揮社區居委會等自治組織的作用，在網格化管理基礎上，完善常態化老年人需求發現和服務送達機制；二是做實社區層面的社會參與機制，包括志愿服務時間儲蓄機制，社工+義工、物業+志愿服務等聯動機制。切實增強基層一線解決問題、化解矛盾、服務百姓的能力，真正將專業化服務及時、便捷、高效送達老年人“周邊、身邊、床邊”。

文章來源：中宏網

微信編輯：張菁菁

人大國發院是中國人民大學集全校之力重點打造的中國特色新型高校智庫，現任理事長為學校黨委書記張東剛，現任院長為林尚立教授。2015年入選全國首批“國家高端智庫”建設試點單位，并入選全球智庫百強，2018年初在“中國大學智庫機構百強排行榜”中名列第一。2019年在國家高端智庫綜合評估中入選第一檔次梯隊，是唯一入選第一檔次梯隊的高校智庫。

人大國發院積極打造“新平臺、大網絡，跨學科、重交叉，促創新、高產出”的高端智庫平臺。圍繞經濟治理與經濟發展、政治治理與法治建設、社會治理與社會創新、公共外交與國際關系四大研究領域，匯聚全校一流學科優質資源，在基礎建設、決策咨詢、公共外交、理論創新、輿論引導和內部治理等方面取得了顯著成效。人大國發院以“中國特色新型高校智庫的引領者”為目標，扎根中國大地，堅守國家戰略，秉承時代使命，致力于建設成為具有全球影響力的世界一流大學智庫。

微信二維碼