“地方附加稅”改革將啟，預(yù)計(jì)收稅規(guī)模達(dá)萬億級(jí)，到底怎么調(diào)整？

作者|第一財(cái)經(jīng) 陳益刊

為了解決地方財(cái)政困難，中央謀劃的地方新稅種——地方附加稅將再進(jìn)一步。

近期公布的《關(guān)于2025年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2026年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（下稱“預(yù)算報(bào)告”），在部署今年深化財(cái)稅體制改革時(shí)，要求健全地方稅體系，拓展地方稅源，推動(dòng)地方附加稅改革等。

目前中國并沒有地方附加稅，它是一個(gè)尚在研究的新稅種。2024年7月召開的黨的二十屆三中全會(huì)首次提出，研究把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加（即一稅兩費(fèi)）合并為地方附加稅，授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率。

山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副院長劉金東教授關(guān)注地方附加稅改革，他告訴第一財(cái)經(jīng)，這次預(yù)算報(bào)告明確要求推動(dòng)地方附加稅改革，釋放了這一改革啟動(dòng)的重要信號(hào)。地方附加稅改革看似簡單，畢竟“一稅兩費(fèi)”已經(jīng)存在，直接合并如同“新瓶裝舊酒”。但實(shí)際上，地方附加稅涉及稅基的變化、稅率的制定調(diào)整以及其他配套措施的協(xié)調(diào)問題，并非簡單“一合了之”，這項(xiàng)改革也并非一蹴而就，需要在“十五五”時(shí)期逐步推進(jìn)。

改革諸多難點(diǎn)

自從2016年?duì)I業(yè)稅改增值稅全面推開之后，地方傳統(tǒng)的主體稅種營業(yè)稅退出了歷史舞臺(tái)，盡管通過增加地方政府在中央與地方共享稅種增值稅收入分成中的比例，維持了地方財(cái)力穩(wěn)定，但地方失去主體稅種，疊加經(jīng)濟(jì)下行、樓市物價(jià)低迷、外貿(mào)沖擊、減稅降費(fèi)等多重因素影響，地方財(cái)政收支矛盾不斷加大。

為了解決地方財(cái)政困難，增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，中央提出了上述地方附加稅構(gòu)想，而今年預(yù)算報(bào)告的相關(guān)表態(tài)，意味著新設(shè)地方附加稅改革正穩(wěn)步推進(jìn)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授王雍君告訴第一財(cái)經(jīng)，地方附加稅與（共享稅）收入分成、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付等相比有著獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。它一方面保證地方政府能夠與中央公平且穩(wěn)定地分享大型流動(dòng)性稅基（增值稅等）的稅收，另一方面賦予地方有保證的、必要且至關(guān)緊要的稅率選擇自主權(quán)，這又和地方相應(yīng)的支出與預(yù)算自主權(quán)密切相關(guān)。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒曾告訴第一財(cái)經(jīng)，地方附加稅一方面能提升地方財(cái)政的自主性，有利于調(diào)動(dòng)地方積極性；另一方面將長期以來按費(fèi)的形式征收的教育附加改為以地方附加稅的形式征收，使稅制更簡單，方便征收管理，有利于納稅遵從，并有利于增強(qiáng)地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性。

中央選擇“一稅兩費(fèi)”合并成為地方附加稅，跟它們有一定相似性有關(guān)。目前城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和地方教育附加計(jì)稅征稅對(duì)象一致，均為繳納增值稅、消費(fèi)稅的單位和個(gè)人，而且稅基一致，也都是以其實(shí)際繳納的增值稅、消費(fèi)稅為計(jì)稅依據(jù)。

當(dāng)然，“一稅兩費(fèi)”也有不同。

比如，城建稅屬于稅收，而教育費(fèi)附加和地方教育附加不是稅收，屬于政府收費(fèi)，歸屬于非稅收入，三者合并涉及到“兩費(fèi)”改稅。另外，“一稅兩費(fèi)”稅率或費(fèi)率不一，開征目的不同。

根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2025年城市維護(hù)建設(shè)稅為5170億元，比上年增長2.9%。目前官方尚未披露教育費(fèi)附加和地方教育附加規(guī)模。不過“兩費(fèi)”以增值稅、消費(fèi)稅為稅基，合計(jì)按5%費(fèi)率計(jì)稅。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示2025年國內(nèi)增值稅和國內(nèi)消費(fèi)稅收入合計(jì)85804億元，按5%費(fèi)率預(yù)估，“兩費(fèi)”收入規(guī)模約4290億元。“一稅兩費(fèi)”理論上收入規(guī)模接近1萬億元。

與所有稅種一樣，未來地方附加稅的設(shè)立，離不開確定征稅目的、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率、優(yōu)惠政策、征管等核心因素。而這又需要考量多重因素，兼顧征管可控、稅負(fù)可擔(dān)、地方財(cái)政收入穩(wěn)定、央地財(cái)政關(guān)系優(yōu)化等。

劉金東表示，未來授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用地方附加稅稅率，體量如此巨大的稅種交由地方政府自定稅率可能會(huì)帶來比較復(fù)雜的一系列影響。比如地方政府為了招商引資可能陷入傳統(tǒng)的“逐底競爭”，競相壓低地方附加稅稅率，而這又可能會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)“窮者越窮，富者越富”的馬太效應(yīng)，畢竟能承受地方附加稅低稅率的是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

他表示，地方附加稅是一種受益稅，富裕地區(qū)經(jīng)濟(jì)集聚程度高，企業(yè)受益多，客觀的稅收承受能力和主觀的納稅意愿都普遍偏高，形成了稅收的“集聚租”效應(yīng)。反而是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，企業(yè)承受不了太高的稅收負(fù)擔(dān)，地方政府又承受不了太多的稅收優(yōu)惠，相比富裕地區(qū)顯得捉襟見肘。

另外，劉金東表示，設(shè)立地方附加稅只是稅制整體改革的一項(xiàng)舉措，因此需要考慮與其他稅制改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)。比如稅制改革的一個(gè)重頭戲是消費(fèi)稅改革，消費(fèi)稅部分稅目征收環(huán)節(jié)后移到批零環(huán)節(jié)會(huì)帶來地方附加稅稅基的擴(kuò)大，增值稅抵扣鏈條也會(huì)不斷調(diào)整優(yōu)化，同樣會(huì)帶來附加稅的稅基變化。

“由此可見，地方附加稅在簡單的‘三合一’之后，預(yù)計(jì)還會(huì)經(jīng)歷持續(xù)的優(yōu)化調(diào)整，既要放大地方附加稅規(guī)模，讓它發(fā)揮應(yīng)有的補(bǔ)充財(cái)力的作用，又要通過規(guī)制收緊地方附加稅的副作用。”劉金東說。

稅率設(shè)定成關(guān)鍵

由于“一稅兩費(fèi)”征稅對(duì)象、稅基相同，部分專家認(rèn)為未來地方附加稅總體沿用此前征稅范圍和稅基可能性大，但如何合理設(shè)定稅率值得研究。

劉金東等學(xué)者在《稅務(wù)研究》雜志撰文測算，地方附加稅若以國內(nèi)增值稅和消費(fèi)稅收入總額為計(jì)稅依據(jù)，按照10%、12%、15%、17%、20%五檔稅率測算發(fā)現(xiàn)，當(dāng)稅率提升至20%時(shí)，2023年與2024年地方附加稅規(guī)模均可突破1.65萬億元。這一規(guī)模將超越同期企業(yè)所得稅的地方分成收入，僅次于增值稅地方分成收入。這充分揭示了地方附加稅改革在重構(gòu)地方財(cái)力格局中可能扮演關(guān)鍵角色。

劉金東建議，未來中央給定地方附加稅稅率區(qū)間范圍，地方在這一范圍內(nèi)確定稅率并報(bào)同級(jí)人大批準(zhǔn)。同時(shí)，中央政府應(yīng)結(jié)合地方財(cái)政缺口、未來支出規(guī)劃、本地經(jīng)濟(jì)集聚程度等指標(biāo)建立地方附加稅稅率綜合評(píng)判指標(biāo)體系，為各地制定稅率提供更加準(zhǔn)確的指導(dǎo)參考。

“上述舉措可以避免財(cái)政缺口偏小、公共支出需求不大、當(dāng)?shù)丶鄢潭绕偷牡胤秸O(shè)立過高的稅率產(chǎn)生過度征稅；也可避免當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)集聚程度偏高的地方政府設(shè)立過低的稅率，造成稅收損失和區(qū)域間招商引資的‘內(nèi)卷式’競爭，從總體上維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行健康有序。”劉金東稱。

開征地方附加稅是當(dāng)前增加地方自主財(cái)力、緩解地方財(cái)政困難的一項(xiàng)舉措。除此之外，在收入端，部分消費(fèi)稅收入下劃地方、優(yōu)化共享稅分享比例、增加一般性轉(zhuǎn)移支付等改革也是增加地方財(cái)力的重要舉措。

劉金東認(rèn)為，地方附加稅的出臺(tái)直接帶來地方財(cái)政增收幅度，但并不足以成為地方財(cái)政的主要來源，它更多是通過加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)管理讓未來地方財(cái)政運(yùn)行更加健康。

他認(rèn)為，考慮到國內(nèi)稅收的主要納稅群體為企業(yè)，應(yīng)將地方附加稅主要限定于企業(yè)受益的生產(chǎn)性用途，比如用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)職工培訓(xùn)教育補(bǔ)貼、數(shù)字職業(yè)技能培訓(xùn)等，以此來提升企業(yè)納稅遵從，形成財(cái)政收支的良性循環(huán)機(jī)制，保證地方財(cái)力可持續(xù)性。未來可考慮適度擴(kuò)大地方附加稅規(guī)模的同時(shí)，相應(yīng)地不斷縮減各項(xiàng)不合理涉企收費(fèi)，從而營造更加公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境。