公益案鑒 | 完善文物保護(hù)行政公益訴訟調(diào)查取證措施探索

完善文物保護(hù)行政公益訴訟

調(diào)查取證措施探索*

李艷濤

河北省大名縣人民檢察院

黨組書記、檢察長

三級高級檢察官

甘文霄

河北政法職業(yè)學(xué)院應(yīng)用法律系副教授

摘 要：在文物群落保護(hù)案件辦理中，針對調(diào)查取證協(xié)同不暢、科技轉(zhuǎn)化不足、專業(yè)認(rèn)定困難、程序規(guī)范缺失等難點(diǎn)，構(gòu)建靶向協(xié)同取證機(jī)制，整合多方力量打破協(xié)作壁壘；打造技術(shù)性證據(jù)閉環(huán)，規(guī)范取證、存證與轉(zhuǎn)化流程；嵌入專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，依托專家?guī)炫c專項(xiàng)規(guī)范提升證據(jù)效力；強(qiáng)化程序規(guī)范保障，明確操作細(xì)則。通過細(xì)化操作流程、厘清責(zé)任邊界，形成可復(fù)制的實(shí)操指引，為同類案件調(diào)查取證提供高效解決方案。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟 文物保護(hù) 調(diào)查取證

全文

調(diào)查取證作為檢察公益訴訟案件辦理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是核實(shí)公益受損事實(shí)、明確責(zé)任主體、推動(dòng)問題整改的關(guān)鍵支撐。河北省大名縣人民檢察院（以下簡稱“大名縣院”）在辦理文物群落保護(hù)公益訴訟案件中通過構(gòu)建線索摸排、精準(zhǔn)核查、協(xié)同整改、長效管護(hù)的全鏈條解決路徑，細(xì)化具體操作流程與責(zé)任邊界，形成了一套完整實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了文物保護(hù)與文旅開發(fā)的良性循環(huán)。

一、基本案情及辦案過程

2025年2月，最高檢部署大運(yùn)河沿線歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)公益訴訟監(jiān)督活動(dòng)（簡稱大運(yùn)河 “三名”保護(hù)）。大名府古城肇始于春秋衛(wèi)國時(shí)期，現(xiàn)存208處文物保護(hù)單位，其中國家級4處、省級8處，是大運(yùn)河文化遺產(chǎn)的重要組成部分，具有極高的歷史文化價(jià)值。大名縣院在開展大運(yùn)河“三名”保護(hù)監(jiān)督活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)，古城墻、原大名縣市政府舊址等23處文物保護(hù)單位（以下簡稱“文保單位”）存在不同程度的保護(hù)缺位問題，同時(shí)收到“益心為公”志愿者提供的違法線索，涉及墻體坍塌、構(gòu)件損毀、未劃定保護(hù)范圍、周邊環(huán)境破壞等情形，文物安全面臨嚴(yán)重?fù)p毀風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)公共利益受損明顯。

經(jīng)查，23處文保單位構(gòu)成連片文物群落，調(diào)查范圍廣、涉及主體多，需系統(tǒng)性核查整體保護(hù)狀況。大名縣院發(fā)揮公益訴訟檢察職能，組建科技取證專項(xiàng)小組，運(yùn)用無人機(jī)航拍實(shí)現(xiàn)23處文保單位全覆蓋拍攝，固定文保單位現(xiàn)狀的關(guān)鍵證據(jù) ；同時(shí)委托專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)對文保單位受損情況進(jìn)行評估。經(jīng)全面查清案件事實(shí)、夯實(shí)證據(jù)基礎(chǔ)后，明確了行政機(jī)關(guān)在文物保護(hù)規(guī)劃制定、日常監(jiān)管履職、專項(xiàng)資金使用等方面存在的監(jiān)管缺位問題。

據(jù)此，大名縣院向負(fù)有主要監(jiān)管職責(zé)的大名縣文廣旅局制發(fā)檢察建議，要求其牽頭開展專項(xiàng)整改、爭取修復(fù)資金、建立長效保護(hù)機(jī)制。行政機(jī)關(guān)高度重視，牽頭協(xié)調(diào)多部門爭取財(cái)政專項(xiàng)資金2180萬元，對受損文物進(jìn)行系統(tǒng)性修繕，安裝智能監(jiān)控設(shè)備18套，建立由文保、公安、財(cái)政、消防等部門參與的協(xié)同保護(hù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了文物保護(hù)與文旅開發(fā)的良性循環(huán)。2025年12月16日，大名府古城被評為國家4A級景區(qū)；2026年1月8日，大名宋府文化旅游街區(qū)被評為河北省旅游休閑街區(qū)。

二、文物保護(hù)行政公益訴訟的辦案難點(diǎn)及破解路徑

作為典型的文物群落保護(hù)行政公益訴訟案件，調(diào)查取證的難點(diǎn)集中體現(xiàn)在實(shí)際操作層面。檢察機(jī)關(guān)立足職能，精準(zhǔn)定位癥結(jié)，形成全鏈條破解方案。

（一）解決取證機(jī)制梗阻問題，構(gòu)建靶向協(xié)同機(jī)制

涉多部門監(jiān)管的文物群落存在顯著的信息壁壘，文旅部門未提供完整文保單位監(jiān)管臺賬，自然資源部門延遲移交保護(hù)范圍規(guī)劃圖紙，屬地政府缺乏全面的文保單位信息，導(dǎo)致調(diào)查初期難以精準(zhǔn)掌握文物保護(hù)現(xiàn)狀與監(jiān)管責(zé)任劃分。對此，建立文書送達(dá)、責(zé)任告知、考核倒逼協(xié)同模式，檢察機(jī)關(guān)向相關(guān)部門制發(fā)《協(xié)助調(diào)查通知書》時(shí)，同步附上詳細(xì)證據(jù)清單、法定責(zé)任告知書及配合時(shí)限要求，明確告知拒不配合將依據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》通報(bào)上級主管機(jī)關(guān)，并納入法治政府建設(shè)考核。通過該模式，文旅、自然資源、名城管委會(huì)等部門3日內(nèi)即提交全部所需材料。

（二）解決線索證據(jù)瑕疵，強(qiáng)化調(diào)查取證主導(dǎo)權(quán)

“益心為公”志愿者提供的影像資料線索往往未標(biāo)注時(shí)間、地點(diǎn)，缺乏參照物輔助判斷損害程度，存在證據(jù)合法性與關(guān)聯(lián)性瑕疵，無法直接作為有效證據(jù)使用。對此，規(guī)范志愿者參與邊界，限定其從事線索提供、現(xiàn)場指認(rèn)、拍照等輔助工作，明確影像資料需包含文物本體、固定參照物和時(shí)間水印，視頻拍攝連續(xù)不少于3分鐘，由檢察機(jī)關(guān)審核固定證據(jù)合法性，避免程序違法風(fēng)險(xiǎn)。本案中，志愿者按規(guī)范補(bǔ)充的3組影像資料均被采納為有效證據(jù)。

（三）解決科技取證表層化問題，打造科技證據(jù)閉環(huán)

23處文保單位分布于古城全域，部分區(qū)域交通不便、地形復(fù)雜，人工勘驗(yàn)存在覆蓋不全、效率低下、安全風(fēng)險(xiǎn)高等問題。初期無人機(jī)航拍因未提前報(bào)備飛行計(jì)劃，未記錄經(jīng)緯度等關(guān)鍵參數(shù)，影像資料險(xiǎn)些因程序瑕疵喪失證據(jù)效力。對此，我們制定科技裝備實(shí)操規(guī)范，無人機(jī)航拍前3日向空域管理部門報(bào)備飛行計(jì)劃，飛行時(shí)同步記錄經(jīng)緯度、高度、風(fēng)速等參數(shù)，采用全景覆蓋、重點(diǎn)聚焦的模式分區(qū)域、分批次拍攝， 2天內(nèi)完成23處文保單位全覆蓋調(diào)查；配備便攜式加密存儲設(shè)備，高清掃描數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)加密保存，原始文件與備份文件分開保管并由兩名干警簽字確認(rèn)。

（四）解決證據(jù)轉(zhuǎn)化缺乏法定支撐問題，規(guī)范全流程轉(zhuǎn)化

在文物損壞程度調(diào)查取證中，高清掃描獲取的構(gòu)件損毀數(shù)據(jù)缺乏規(guī)范的存儲與轉(zhuǎn)化流程，與法定證據(jù)種類的對應(yīng)關(guān)系不明確，面臨質(zhì)證不被采信的風(fēng)險(xiǎn)，科技手段的取證效能未充分釋放。對此，建立科技證據(jù)轉(zhuǎn)化流程，將無人機(jī)航拍影像、智能監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)歸入 “視聽資料”，航拍影像拍攝完成后72小時(shí)內(nèi)完成標(biāo)注，注明拍攝時(shí)間、地點(diǎn)、操作人員；結(jié)合專家分析意見形成《文物現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》，實(shí)現(xiàn)科技數(shù)據(jù)與法定證據(jù)的有效銜接。

（五）解決專業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)支持不足問題，強(qiáng)化細(xì)節(jié)及關(guān)聯(lián)論證

文物群落損害成因具有復(fù)雜性，部分墻體坍塌涉及自然老化、人為破壞、保護(hù)不當(dāng)?shù)榷嘀匾蛩兀y以僅憑視覺判斷與行政監(jiān)管缺位的因果關(guān)系。23處文保單位保護(hù)級別不同、損毀類型各異，缺乏統(tǒng)一的損害程度評估標(biāo)準(zhǔn)，而實(shí)踐中，此類專門性問題的認(rèn)定缺乏統(tǒng)一操作規(guī)范，直接影響公益損害的精準(zhǔn)判定。公益損失核算缺乏規(guī)范方法， 行政機(jī)關(guān)初期提出的1000萬元修復(fù)預(yù)算與專家評估的2180萬元存在顯著差距，直接影響檢察建議的精準(zhǔn)性與可操作性。

嵌入專業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化關(guān)聯(lián)性論證。一是構(gòu)建專業(yè)化支撐體系，聯(lián)合本地文物局、高校古建筑保護(hù)專業(yè)組建“文物保護(hù)公益訴訟專家?guī)臁保S機(jī)抽取3名專家組成評估小組全程參與調(diào)查取證。專家小組制定《文物受損程度評估指標(biāo)》，將損害程度劃分為5個(gè)等級，明確自然老化占比≤ 30%即認(rèn)定與監(jiān)管缺位存在直接關(guān)聯(lián)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，為因果關(guān)系認(rèn)定提供專業(yè)依據(jù)。二是細(xì)化專業(yè)取證規(guī)范，針對古建筑、碑刻等不同類型文物制定標(biāo)準(zhǔn)：墻體坍塌需拍攝整體坍塌情況、局部破損細(xì)節(jié)和周邊環(huán)境，記錄坍塌面積、位置坐標(biāo)與深度；木質(zhì)構(gòu)件需拍攝腐朽部位、測量腐朽范圍并收集環(huán)境溫濕度數(shù)據(jù)；統(tǒng)一使用“文物本體”“建設(shè)控制地帶”等專業(yè)術(shù)語，避免表述模糊。三是規(guī)范公益損失核算方法，參考《文物建筑保護(hù)工程預(yù)算定額（北方地區(qū)）》，結(jié)合保護(hù)級別、損害程度、修復(fù)難度系數(shù)制定核算公式，最終核算修復(fù)費(fèi)用2180萬元，為檢察建議明確資金需求提供堅(jiān)實(shí)支撐。

（六）解決程序規(guī)范不健全問題，強(qiáng)化證據(jù)合法性

調(diào)查初期存在程序瑕疵：向行政機(jī)關(guān)調(diào)取證據(jù)時(shí)未出具完整《調(diào)取證據(jù)通知書》，詢問古城墻周邊居民時(shí)未明確告知其權(quán)利義務(wù)，導(dǎo)致部分居民拒絕配合。同時(shí)，不同類型文物的取證流程缺乏統(tǒng)一規(guī)范，如木質(zhì)構(gòu)件腐朽取證未記錄環(huán)境溫濕度參數(shù)，墻體坍塌取證未測量坍塌范圍與深度，影響證據(jù)證明力 ；整改后缺乏明確比對標(biāo)準(zhǔn)，證據(jù)鏈驗(yàn)證修復(fù)成效無章可循，進(jìn)一步加劇了證據(jù)證明力的論證難度。

完善程序保障機(jī)制，確保證據(jù)合法性。一是規(guī)范基礎(chǔ)調(diào)查程序，嚴(yán)格執(zhí)行權(quán)利告知、文書完備的要求，向被調(diào)查對象送達(dá)《調(diào)查取證權(quán)利義務(wù)告知書》與《調(diào)取證據(jù)通知書》，明確調(diào)查依據(jù)、取證范圍及陳述權(quán)、異議權(quán)。二是建立全流程留痕規(guī)范，制定《調(diào)查取證臺賬》，詳細(xì)記錄取證時(shí)間、地點(diǎn)、人員、方式及證據(jù)信息；對關(guān)鍵環(huán)節(jié)同步錄音錄像，資料完整保存不得剪輯，有效回應(yīng)程序合法性質(zhì)疑。三是構(gòu)建整改比對標(biāo)準(zhǔn)體系，建立整改前取證、整改中監(jiān)督、整改后評估三階段辦案機(jī)制，采用同一拍攝角度、測量標(biāo)準(zhǔn)、評估方法進(jìn)行比對，運(yùn)用無人機(jī)航拍影像疊加技術(shù)形成可視化整改成效對比報(bào)告，直觀證明行政機(jī)關(guān)履職成效。

三、文物群落保護(hù)行政公益訴訟調(diào)查取證制度優(yōu)化啟示

大名府古城文物保護(hù)案的成功辦理，不僅通過靶向協(xié)同、科技賦能、專業(yè)支撐、程序規(guī)范的全流程實(shí)踐破解了調(diào)查取證實(shí)操難題，更折射出當(dāng)前文物群落保護(hù)行政公益訴訟調(diào)查取證制度的完善方向。

（一）筑牢制度根基，強(qiáng)化規(guī)則供給

立法完善是破解取證困境的根本保障，要聚焦文物群落保護(hù)特殊性，填補(bǔ)規(guī)則空白。一是細(xì)化公益訴訟核心條款，在《文物保護(hù)法實(shí)施條例》等配套法規(guī)中明確文物群落保護(hù)公益訴訟的調(diào)查取證程序、舉證責(zé)任分配標(biāo)準(zhǔn)，針對跨部門取證協(xié)調(diào)等爭議問題，明確檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)限邊界與配合義務(wù)主體法律責(zé)任。參考大名府案協(xié)助調(diào)查通知書、責(zé)任告知的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，立法明確行政機(jī)關(guān)拒不配合調(diào)查的懲戒措施，例如對責(zé)任單位處以罰款、對相關(guān)責(zé)任人員予以問責(zé)，為公益訴訟調(diào)查取證工作的剛性推進(jìn)提供堅(jiān)實(shí)法律依據(jù)。二是健全預(yù)防性取證制度，增設(shè)文物群落預(yù)防性保護(hù)條款，賦予檢察機(jī)關(guān)對重大風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的預(yù)防性調(diào)查權(quán)，提前介入固定證據(jù)，避免不可逆損害發(fā)生后取證被動(dòng)。三是建立公益修復(fù)資金保障條款，明確資金來源，包括侵權(quán)賠償款、財(cái)政專項(xiàng)撥款等，將資金使用與調(diào)查取證中的修復(fù)方案論證、整改成效評估直接掛鉤，為專業(yè)取證與修復(fù)驗(yàn)證提供資金支撐，有效防止文物因時(shí)間、環(huán)境、使用等因素的損壞。

（二）構(gòu)建取證機(jī)制，提升取證效能

機(jī)制創(chuàng)新是提升調(diào)查取證質(zhì)效的關(guān)鍵抓手，需立足協(xié)同、科技、專業(yè)、程序四大實(shí)踐維度優(yōu)化升級。一是在協(xié)同取證機(jī)制方面，推廣文書送達(dá)、責(zé)任告知、考核倒逼模式，將行政機(jī)關(guān)配合取證情況納入法治政府建設(shè)考核體系，明確協(xié)助調(diào)查通知書、證據(jù)清單、限期反饋標(biāo)準(zhǔn)化流程。細(xì)化“益心為公”志愿者參與規(guī)則，出臺全國統(tǒng)一的《志愿者輔助公益訴訟方法指引》，明確志愿者輔助工作邊界，規(guī)范影像拍攝實(shí)操要求，設(shè)立檢察機(jī)關(guān)審核把關(guān)程序，防范證據(jù)效力風(fēng)險(xiǎn)。二是在科技證據(jù)應(yīng)用機(jī)制上，總結(jié)無人機(jī)航拍及區(qū)塊鏈存證經(jīng)驗(yàn)，制定科技取證規(guī)范，明確無人機(jī)飛行報(bào)備、參數(shù)記錄、數(shù)據(jù)存儲流程，建立科技證據(jù)與法定證據(jù)種類對應(yīng)目錄，將區(qū)塊鏈存證的哈希值驗(yàn)證、時(shí)間戳認(rèn)定納入采信規(guī)則，確保科技證據(jù)合法、真實(shí)、有效。三是在專業(yè)認(rèn)定機(jī)制上，聯(lián)合文物主管部門和高校制定《文物保護(hù)公益訴訟調(diào)查取證專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》，分類明確古建筑、古遺址等不同類型文物的取證流程和損害程度評估指標(biāo)，參考該案專家制定的“自然老化占比≤30%即認(rèn)定監(jiān)管關(guān)聯(lián)”標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化因果關(guān)系認(rèn)定的專業(yè)依據(jù)。健全專家輔助機(jī)制，明確專家?guī)旖M建、選聘程序及意見出具規(guī)則，并將專家意見納入法定證據(jù)采信體系。四是在程序保障機(jī)制上，規(guī)范基礎(chǔ)調(diào)查程序，明確權(quán)利告知、文書出具、錄音錄像等操作要求，建立整改前取證、整改中監(jiān)督、整改后評估三階段取證比對制度，統(tǒng)一拍攝角度、測量標(biāo)準(zhǔn)，確保整改成效可驗(yàn)證，解決該案初期整改評估無章可循的問題。

（三）強(qiáng)化支撐能力，夯實(shí)履職基礎(chǔ)

堅(jiān)實(shí)的保障體系是調(diào)查取證工作順利開展的重要支撐，需從人才、技術(shù)、考核三方面發(fā)力。一是加強(qiáng)復(fù)合型人才培養(yǎng)，建立檢察系統(tǒng)與文物部門的人才交流機(jī)制，選派檢察官到文物保護(hù)機(jī)構(gòu)掛職鍛煉，邀請文物專家開展常態(tài)化專業(yè)培訓(xùn)，重點(diǎn)提升干警對文物損害識別、專業(yè)證據(jù)審查的能力，打造類似該案“檢察官 + 專家”的專業(yè)化辦案團(tuán)隊(duì)。二是加大技術(shù)裝備投入，將文物公益訴訟調(diào)查取證經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算，為基層檢察機(jī)關(guān)配備無人機(jī)、高清掃描、區(qū)塊鏈存證等專業(yè)設(shè)備。建立國家級文物保護(hù)公益訴訟技術(shù)支持中心，為偏遠(yuǎn)地區(qū)案件提供遠(yuǎn)程技術(shù)協(xié)助，提升科技取證的覆蓋面與精準(zhǔn)度。三是完善數(shù)據(jù)分析指導(dǎo)，將公益訴訟調(diào)查取證質(zhì)效納入檢察機(jī)關(guān)大數(shù)據(jù)分析體系，重點(diǎn)觀察協(xié)同取證效率、科技證據(jù)轉(zhuǎn)化質(zhì)量、專業(yè)認(rèn)定準(zhǔn)確性等指標(biāo)，引導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)履職，科學(xué)履職，提升調(diào)查取證專業(yè)化水平。

（四）凝聚共治合力，營造良好氛圍

文物保護(hù)的公益性決定了調(diào)查取證工作需要社會(huì)力量廣泛參與，需構(gòu)建多元共治格局。一是強(qiáng)化普法宣傳引導(dǎo)，通過發(fā)布典型案例、開展法治講座、多媒介宣傳等形式，向公眾普及文物群落保護(hù)的法律規(guī)定與公益訴訟調(diào)查取證的重要意義，提升公眾對調(diào)查取證工作的理解與配合度。二是規(guī)范社會(huì)力量參與機(jī)制，除優(yōu)化志愿者參與規(guī)則外，鼓勵(lì)社會(huì)組織、高校科研機(jī)構(gòu)參與文物損害監(jiān)測、專業(yè)評估等輔助工作，構(gòu)建“檢察機(jī)關(guān)+行政機(jī)關(guān)+社會(huì)力量”的多元共治格局，拓寬取證線索來源與專業(yè)支撐渠道。三是加強(qiáng)國際交流合作，借鑒國際先進(jìn)的文物保護(hù)取證技術(shù)與制度經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國文物群落“活態(tài)保護(hù)”特點(diǎn)，完善調(diào)查取證標(biāo)準(zhǔn)與流程，提升文物群落保護(hù)公益訴訟的國際化水平。

總的來說，加強(qiáng)社會(huì)治理、實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)在職責(zé)。公益訴訟是維護(hù)國家和社會(huì)公共利益的重要途徑，其調(diào)查取證措施完善程度關(guān)乎公益訴訟制度實(shí)施效果。辦理文物保護(hù)行政公益訴訟案件時(shí)，面臨協(xié)同不暢、科技不足、專業(yè)欠缺、強(qiáng)制力弱等困境，檢察機(jī)關(guān)以檢察智慧取得調(diào)查取證實(shí)踐成效。在“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”理念指引下，通過立法筑牢規(guī)則根基、機(jī)制提升協(xié)同效能、保障強(qiáng)化履職能力、社會(huì)凝聚共治合力，推動(dòng)調(diào)查取證從“經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫闰?qū)動(dòng)”，為文物群落保護(hù)提供司法保障，助力歷史文脈傳承延續(xù)。

*本文為 2025 年度最高人民檢察院檢察應(yīng)用理論研究立項(xiàng)課題“完善公益訴訟檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證措施研究”的階段性成果。

*本文刊登于《中國檢察官》雜志2026年1月（經(jīng)典案例版）

（圖文來源于“中國檢查官”，侵刪）

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