聊聊紀委的組織架構

前兩天聊完周L的故事后，有朋友提出希望再科普下紀委的組織架構，所以本文就來談談這個話題。

眾所周知，在2018年監委成立之后，各級紀委便與監委實現了“合署辦公”。注意，野望谷這里用的是“合署辦公”而不是“一套人馬、兩塊牌子”，因為各級紀委與監委的組成人員并不完全重合，二者并非絕對的“一套人馬”，所以用“合署辦公”方為妥當。

簡單來說，各級紀委監委的組織架構大體包括四部分：

第一部分是領導機構，包括各級紀委書記、副書記、常委、委員，各級監委主任、副主任、委員，領導機構都實行選任制，成員來源廣泛多樣，他們平時不一定都專職從事紀檢監察工作；

第二部分是職能機構，包括各級紀委監委的內設職能部門、直屬單位等，它們的工作人員都是具體承擔日常紀檢監察工作的專職公務人員或事業編人員，普遍實行委任制；

第三部分是派駐機構，包括各級紀委監委向黨政機關、群團組織、事業單位、國有企業、金融機構、高等學校、行業系統派駐（派出）的紀檢監察組、紀檢監察工委、監察專員等，它們的工作人員也都是專職紀檢監察公務人員，但這些都不在紀委監委機關里上班，而是會駐守到被派駐（派出）的單位里。

第四部分是巡視機構，包括各級巡視組（適用于副省級以上地區或單位）、巡察組（適用于正廳級以下地區或單位）等，巡視組、巡察組都是因事而設、事畢而撤，它們的組成人員都是從各單位臨時抽調過來的，有時還會挑選一些退居二線的領導干部，不一定都來源于紀檢監察領域。

上述四類中，第一類大家都比較熟悉，第四類野望谷曾在《首次以中央名義組建安全生產考核巡查組：【巡視組】【巡查組】【督察組】【督導組】究竟有何區別？》一文中有過詳細講述，所以今天咱們就重點聊聊第二類和第三類。

【一 · 紀委職能機構】

俗話說“紀委見人高半格”——這個“高半格”不僅體現在心理和感官的威懾力上，而且體現在各級紀委干部的級別配置上。

比如各省級紀委的內設職能部門，若嚴格按“三定”的話，這些內設職能部門都屬于正處級建制。但事實上這些內設職能部門的干部普遍會被高配，部門正職通常固定按副廳級配備，部門副職通常固定按正處級配備。

相比之下，辦公廳、組織部、宣傳部、政法委等黨務口機關部門通常就只會將個別領導干部高配。比如省委組織部的內設職能部門正職大多就是正處級，只有少數會高配副廳級或者由副廳級領導兼任；部門副職大多就是副處級，只有少數會高配正處級。二者在級別規格上的差距還是很明顯的。

各級紀委既轄有具體辦理日常紀檢監察工作的內設職能部門，又轄有承擔新聞宣傳、干部培訓、信息技術、后勤保障、學術研究的直屬事業單位。這里我們著重來講職責比較重要的內設職能部門——

上面這張樹狀圖，完整展示出了一級紀委監委內設職能部門的完整架構。依據各部門業務職責的不同，我們可以將其粗略地劃分為兩大類：

第一類是直接承擔紀檢監察任務的部門（相當于“前臺業務部門”），第二類是不直接承擔紀檢監察任務、而是為其提供支撐和服務的部門（相當于“后臺管理部門”）。

比如辦公廳、組織部、宣傳部、研究室、法規室、機關事務管理局、機關黨委、離退休干部局，它們就屬于第二類側重提供支撐和服務的“后臺部門”。但要注意，不直接承擔紀檢監察任務并不代表這些部門不重要：

像是紀委組織部，有關下一級地方紀委、派駐單位紀檢組負責人的人選推薦、提名、考察、調配、考核，都是要由紀委會同組織部、國資、財政、金融、教育等相關部門共同完成的，而具體承擔這項職責的就是紀委組織部；

像是紀委宣傳部，我們每年初在電視上收看的年度反腐大劇，就是由中紀委宣傳部聯合中央廣播電視總臺聯合推出的；

像是紀委研究室、紀委法規室，我們如今耳熟能詳的各種反腐敗理論，平日里各地各級單位下發強調的有關紀檢監察、作風建設的政策文件，它們大多就出自紀委研究室、紀委法規室之手。

當然了，相比起第二類部門，第一類直接承擔紀檢監察任務的“前臺部門”則是站在紀檢監察業務第一線的。

一般來說，紀檢監察機關辦理一樁違紀違法案件時會經歷——（1）問題線索收集（通過信訪、舉報、審計、巡視等渠道），（2）問題線索初核（情節輕微或無問題的可直接處置），（3）批準和宣布立案，（4）審查調查（期間可使用談話、訊問、詢問、留置、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、暫扣、封存、勘驗檢查、鑒定等措施），（5）案件審理，（6）經集體審議后作出處置決定（包括紀律處分、政務處分等），（7）向上一級紀檢監察機關申訴并啟動復審復核復查程序（或有），（8）（涉嫌職務犯罪的）移送檢察機關提起公訴——這樣一個復雜而嚴謹的流程。

在清楚了上面這套流程后，我們再來看第一類部門的設置和功能就清晰得多了：

黨風政風監督室

像是“八項規定”、糾正“四風”、整治群眾身邊的腐敗和作風問題，就是由黨風政風監督室來負責的。

信訪室

顧名思義，信訪室主要就是受理群眾來訪和涉嫌職務違紀違法行為的檢舉、控告的。信訪室需要對收集到的問題線索進行歸口整理和移交，如果問題線索初核查實且情節較重的話，就會進入立案程序。

巡視工作領導小組辦公室

除了信訪之外，巡視也是收集問題線索、受理群眾來訪的另一主要渠道。具體負責巡視工作的是各個巡視組，巡視工作領導小組辦公室主要是為各巡視組提供統籌、協調、指導、保障的。跟信訪室的道理類似，巡視組、巡視工作領導小組辦公室也要將巡視中發現的問題線索進行整理和移交。

有關這部分內容，野望谷在《首次以中央名義組建安全生產考核巡查組：【巡視組】【巡查組】【督察組】【督導組】究竟有何區別？》一文中有詳細介紹，這里就不展開了。

監督檢查室

各個監督檢查室是各級紀委機關中職責廣度和人員規模最為龐大的部分，它們要直接負責對所聯系地區（單位）的日常紀檢監督、紀檢業務指導和聯系。監督檢查室可以對問題線索進行綜合分析研判、就涉及案件給出處置意見，向所聯系地區（單位）的紀檢監察工作給出建議、并對其監督和問責。

每一級紀委監委都會根據工作需要，設立若干個監督檢查室。同時為了使各監督檢查室對所聯系地區（單位）的狀況做到了如指掌、心中有數，每個監督檢查室平時的對口聯系對象都是固定的。下文將要提到的紀委向各地區（單位）派駐的紀檢監察機構，就是分門別類由不同的監督檢查室來負責對口聯系的。

以中紀委為例，目前總共設有11個監督檢查室，其中：

第一到第四監督檢查室，分別負責對口聯系黨務機關、人大機關、政協機關、政法系統、宣傳系統、統戰系統、群團組織、民主黨派；行政機關（不含政法口、宣傳口、統戰口的機關單位）、事業單位、行政類央企等；金融系統，包括金融監管部門和金融機構等；國資系統，包括國資委和產業類央企等。

第五到第十一監督檢查室，分別負責聯系地方各省、直轄市、自治區以及香港、澳門特別行政區、新疆生產建設兵團，它們按照大區進行劃分，平均每個監督檢查室聯系4到6個省份。

需要強調的是，各個監督檢查室只負責對發現的問題線索進行分析研判、給出初步意見，而并不負責辦理案件的審查調查。如果一名涉案干部擁有多個地方或部門任職經歷的話，那么往往是根據他最主要的任職地或者腐敗問題發生地，來確定由哪個監督檢查室牽頭負責梳理他的違紀違法線索。

審查調查室

各個審查調查室是各級紀委機關中職責廣度和人員規模第二龐大的部分，它們負責具體辦理對嚴重違紀和職務違法行為的初步核實與立案審查調查。上述所有由信訪室、巡視組、各監督檢查室整理出的問題線索，在進入立案程序后，都要轉交給某個審查調查室來具體負責案件查辦。

以中紀委為例，之所以5個審查調查室的名稱不是從“第一”到“第五”進行編號，而是緊接著監督檢查室之后繼續從“第十二”到“第十六”進行編號，乃是因為審查調查室與監督檢查室在歷史上曾經是不分家的。

2019年之前，中紀委下面設有12個紀檢監察室，這12個紀檢監察室既負責對所聯系地區（單位）進行日常監督和業務指導，又負責對所聯系地區（單位）發生的案件進行審查調查。由于調查對象固定、日常監督與案件查辦職責合二為一，權力過于集中，因此就難免會產生通風報信、私下勾連的風險。

所以2019年之后，這12個紀檢監察室就被拆分為了11個監督檢查室和5個審查調查室。11個監督檢查室繼續負責日常監督，且聯系對象固定，但不再承擔案件查辦的職責；案件查辦職責則交由5個審查調查室來專門負責。

而且，這5個審查調查室的辦案對象也是不固定的，只有在每一樁案件到了立案環節時，才會由上級臨時指定某一個審查調查室來具體負責辦理。這樣就最大限度避免了可能的泄密和勾連風險，這就叫“一案一授權”。

對此，官方曾專門刊文闡釋過“執紀監督與執紀審查分設”的意義：

一個是“執紀監督部門”、“重在日常監督”，一個是“執紀審查部門”、“重在執紀問責”；“施行“一案一授權”的“專案模式”，目的就是要防止“多種權力高度集中帶來的廉政風險”。

案件審理室

在違紀和職務違法案件中，5個審查調查室承擔的是類似“公安”的審查調查角色，他們只負責出具調查報告、給出處理意見，但并不能做出處理結論。審查調查室需要將調查報告及處理意見移送給案件審理室，再由案件審理室進行審理、做出處理結論。

因此，案件審理室的角色就相當于紀委內部的“法院”，如果這樁案件最后要移交司法的話，那么案件審理室就相當于在司法機關介入之前進行了一道“初審”。當然了，案件審理室所做的結論也不是最終的，只有將案件審理結果提請集體審議之后，才能形成最終處理決定。

案件監督管理室

案件監督管理室負責對上述監督檢查、審查調查、案件審理的全過程進行監督管理，同時還要統一承接問題線索歸集、案件協調督辦等任務。

由此來看，案件監督管理室的角色就相當于紀委內部的“檢察院”。

紀檢監察干部監督室

顧名思義，紀檢監察干部監督室的監督對象就是紀檢監察系統自身的干部，瞄準的是“燈下黑”問題。紀檢監察干部監督室可直接受理相關問題線索，提出處置意見，辦理初步核實，立案審查調查。

所以說，紀檢監察干部監督室就相當于紀委內部的“紀委”。

國際合作局

之所以將國際合作局納入第一類直接承擔紀檢監察任務的部門類別，乃是因為國際合作局承擔著反腐敗國際追逃追贓和防逃、國際反腐敗執法和引渡的工作。

【二 · 紀委派駐機構】

監察機關向外派出常駐代表的做法，古已有之。

比如清朝時期執掌監察事務的都察院，它一方面會向各地方上以省為單位派出15道監察御史（后增設為20道），每一道的監察御史們既負責巡按某個地方，又負責監察若干個朝廷和京師的官署衙門；另一方面還向朝廷內閣六部分別派出六科，六科各設給事中若干名，這些給事中們都要參與到六部日常的政務運轉之中。

歷史上，由上級紀檢監察機關向各地方（單位）派出的專職負責紀檢監察的機構，有的叫“派出機構”、有的叫“派駐機構”。但在2012年之后，由上級紀檢監察機關派出的機構大多都被命名為了“派駐機構”，使用“派出機構”叫法的越來越少，所以這里我們就統稱為派駐機構。

那么，如何來判斷一級紀檢監察機構的性質到底是不是上級紀檢監察機關的派駐機構呢？

一般來說，如果名字是叫“紀委”、“黨組紀檢組”的（比如某市紀委監委，某國企黨組紀檢監察組），那么其性質就屬于本單位黨委（黨組）內設的紀檢監察機關，它要受本單位黨委（黨組）和上級紀檢監察機關的雙重領導；

而如果名字是叫“派駐紀檢監察組”、“派駐（派出）監察專員及監察專員辦公室”的（比如駐某國企紀檢監察組，駐某部委紀檢監察組，駐某高校監察專員），那么其性質就屬于上級紀檢監察機關的派駐機構，它只受上級紀檢監察機關的領導，不受本單位黨委（黨組）的領導；

此外，如果名字是叫“派駐（派出）紀檢監察工委”的（比如駐某行業系統紀檢監察工委，駐某街道紀檢監察工委），那么其性質則介于內設紀檢監察機關與派駐紀檢監察機構之間，它既是上級紀檢監察機關的派駐（派出）機構、并受其領導，同時又要受所在單位黨委（黨組、黨工委）的領導；

還有，如果是“紀委”與“監察專員辦公室”合署辦公的話（比如某高校紀委暨駐校監察專員辦公室），那么它也就兼有內設紀檢監察機關和派駐紀檢監察機構的雙重身份了。

通俗地說就是，“紀委”、“黨組紀檢組”等內設紀檢監察機關是塊塊上的，因此隸屬匯報關系就實行雙重領導、條塊結合；

“派駐紀檢監察組”、“監察專員”等派駐紀檢監察機構是條條上的，因此隸屬匯報關系就只有條、沒有塊；

“派駐紀檢監察工委”本身就是兼具條與塊的產物，因此隸屬匯報關系就仍實行雙線領導、條塊結合。

在2012年之前的幾十年里，由中紀委直接派駐的紀檢機構在中央一級黨和國家機關單位中只有50多個，覆蓋比例不到40%；

在國資委管理的中央企業中，由中紀委直接派駐紀檢組的屈指可數，絕大多數央企都是內設紀委或黨組紀檢組，并由國資委紀檢機構指導其工作；

中管金融機構也都是內設紀委或黨組紀檢組，并由銀監會、保監會紀檢機構指導；

中管高校同樣都是內設紀委或黨組紀檢組，并由教育部（或其他主管部委）紀檢機構指導。

但這些情況在2012年之后都發生了改變：

2015年，中紀委實現了對全部約140家中央一級黨和國家機關單位直接派駐紀檢機構的全覆蓋，所有黨務口、行政口、人大口、政協口、司法口的黨政機關、事業單位、群團組織皆無例外；

2025年，中紀委實現了對所有中央企業、中管金融機構、中管高校直接派駐紀檢監察機構的全覆蓋，過去設立在這些中央企業、中管金融機構、中管高校里的紀委、黨組紀檢組，要么是被新的派駐紀檢監察組所取代，要么是被派駐監察專員、與原先的紀委合署辦公，有的還新被派駐了行業系統紀檢監察工委。

從原先的內設紀檢監察機關，演變成如今的派駐紀檢監察機構，發生變化的絕不只有名稱：

第一，原先的內設紀檢監察機關是由本單位黨委（黨組）產生的，需同時接受本單位黨委（黨組）和上級紀檢監察機關的雙重領導。實踐中，它們的職責更多是由本單位黨委（黨組）交付，權力更多是由本單位黨委（黨組）授予，上級紀檢監察機關起到的更多是業務指導作用。

然而現在的派駐紀檢監察機構則是由上級紀檢監察機關產生的，它們屬于上級紀檢監察機關的組成部分，與駐在單位是監督與被監督的關系。它們的職責是由上級紀檢監察機關交付，權力也是由上級紀檢監察機關授予，因此只需接受上級紀檢監察機關的領導，無需接受駐在單位黨委（黨組）的領導，駐在單位也無權過問它們的工作。

這其中，派駐（派出）紀檢監察工委、監察專員的情況要特殊一些，它們盡管也屬于上級紀委監委的組成部分，但仍需接受本單位黨委（黨組、黨工委）和上級紀檢監察機關的雙重領導。

第二，原先的內設紀委書記（黨組紀檢組長）都會照例兼任本單位黨委委員（黨委常委、黨組成員），因此他們除了完成紀檢監察的份內工作以外，往往還要承擔一些本單位領導班子成員的分工。

然而現在的派駐紀檢監察組組長（派駐或派出紀檢監察工委書記、監察專員）盡管仍會照例兼任駐在單位黨委委員（黨委常委、黨組成員），但卻是要履行監督專責的，盡管他還是駐在單位的領導班子成員不假，但他卻不再分管駐在單位的工作，不再參與駐在單位領導班子成員的分工。

第三，原先的內設紀檢監察機關負責人往往都是來自于本單位內部選任，他們的職位由本單位任命，績效由本單位評價，干部人事關系也都是放在本單位管理的。

然而現在的派駐紀檢監察機構負責人都是來自于上級紀檢監察機關提名和委派，他們的職位由上級紀檢監察機關任命，績效由上級紀檢監察機關評價，干部人事關系也都是放在上級紀檢監察機關管理，上級紀檢檢察機關還會有意識地對他們進行輪崗交流。

第四，原先的內設紀檢監察機關的辦公經費都是由本單位提供保障，與本單位其他預算開支同出一本賬。

然而現在的派駐紀檢監察機構的辦公經費則是在駐在單位預算中單列，并由上級紀檢監察機關提供保障。

第五，作為本單位黨委委員（黨委常委、黨組成員）之一，原先的內設紀委書記（黨組紀檢組組長）需要參與所在單位的集體決策，此時他與所在單位領導班子中其他成員的地位是同等的。

然而現在的派駐紀檢監察組組長（派駐或派出紀檢監察工委書記、監察專員）盡管仍是駐在單位黨委委員（黨委常委、黨組成員）之一，仍需參加駐在單位的黨委會或黨組會，但他的角色更偏向于一個對駐在單位重大決策與日常管理進行實時審視的監督者，起到的是類似于“一票否決”的作用，而不是作為駐在單位領導班子成員之一適用于“少數服從多數”原則。

第六，由于原先的內設紀檢監察機關的權威性和獨立性都不夠充分，所以它們就很難真正監督所在單位的領導班子成員、尤其是班子主要負責人，它們監督的重點只能放在下一級單位的領導班子成員身上，也就是“只能監下級、難以監本級、無法監上級”。

然而現在的派駐紀檢監察機構在權威性和獨立性均得到了保障之后，它們既要繼續監督駐在單位下一級單位的領導班子成員，更要監督駐在單位本級領導班子成員、尤其是班子主要負責人，必要時甚至可以不在立案前征求班子主要負責人的意見，這就像是持有了可以“先斬后奏”的“尚方寶劍”，因此也就做到了“既能監下級、更能監本級、還能監上級”。

這其中，派駐（派出）紀檢監察工委和監察專員的情況要特殊一些，由于它們同時接受著本單位黨委（黨組、黨工委）的領導，所以它們在采取立案、審查調查等措施時仍需于事前提報本單位黨委（黨組、黨工委）負責人審批。

第七，相比原先的內設紀檢監察機關來說，現在的派駐紀檢監察機構在工作內容、履職方式、權力邊界上也更加延展和充分了。

比如，對于駐在單位領導班子成員涉嫌違紀違法的問題，派駐紀檢監察機構經批準是可以參與對案件的初步核實與審查調查的；而對駐在單位的下一級單位領導班子成員，派駐紀檢監察機構更是擁有直接的審查調查權、處理處分權。

同時，這一點也是派駐紀檢監察組與派駐（派出）紀檢監察工委、監察專員在程序運行上的不同之處：

派駐紀檢監察組雖然擁有一定的處理處分權，但是這種處理處分權是不完整的，有些情況下派駐紀檢監察組只能向駐在單位黨委（黨組）提出處理處分建議，最終的處理處分決定還是得由駐在單位黨委（黨組）做出；

而派駐（派出）紀檢監察工委、監察專員的處理處分權就要更完整了，它們可以直接做出處理處分決定。

另外在近年來，紀委還在派駐機構的設置上還有一些創新，其中最有代表性的就是在過去常見的“單獨派駐”模式之外，又新增了“歸口派駐”的模式。

所謂“單獨派駐”就是“一對一”派駐，也就是我們常見的對每一個獨立建制的單位都派駐一個紀檢監察組（派駐或派出紀檢監察工委、監察專員）；

所謂“歸口派駐”就是“一對多”派駐，也就是一個派駐紀檢監察組（派駐或派出紀檢監察工委、監察專員）會同時負責監督多個單位。

一般來說，適用于單獨派駐的往往是系統規模大、直屬單位多、監督對象多的單位，適用于歸口派駐的往往是系統規模小、直屬單位少、監督對象少、業務相近職能相關的。

我們來看幾個“歸口派駐”紀檢監察機構的案例：

派駐中組部的紀檢監察組，除了監督中組部之外，還要同時監督中編辦、中央黨校、浦東干部學院、井岡山干部學院、延安干部學院等單位；

派駐人民日報社的紀檢監察組，除了監督人民日報社之外，還要同時監督求是雜志社、新華通訊社、光明日報社、經濟日報社、中國日報社等中央新聞媒體單位；

派駐中宣部的紀檢監察組，除了監督中宣部之外，還要同時監督中央網信辦、中央廣播電視總臺、國家廣播電視總局、中國文聯、中國作協、中國記協、中國出版集團、中國外文局等單位；

派駐科技部的紀檢監察組，除了監督科技部之外，還要同時監督中國工程院、國家自然科學基金委員會、科技日報社、中國科協等單位；

派駐工信部的紀檢監察組，除了監督工信部之外，還要同時監督國防科工局、國家煙草專賣局、中國工程物理研究院等單位；

派駐農業農村部的紀檢監察組，除了監督農業農村部之外，還要同時監督中國氣象局、扶貧辦等單位；

派駐國家衛健委的紀檢監察組，除了監督國家衛健委之外，還要同時監督國家醫療保障局、國家中醫藥管理局、中國老齡協會、中國紅十字會總會、中國計劃生育協會等單位……

同時，這些派駐各單位紀檢監察機構的組織人員規模也是跟他們的業務量直接相關的。

比如上面提到的派駐科技部紀檢監察組、派駐國家衛健委紀檢監察組，盡管它們都是實行“一對多”的歸口派駐模式，但它們往下各自都只設立了5個職能部門（1個辦公室，4個紀檢監察室）；

然而國資委就不同了，盡管國資委實行的是“一對一”的單獨派駐模式，但由于國資委管理的央企系統規模極為龐大，所以派駐國資委紀檢監察組往下就設立了15個職能部門（辦公室、政策法規研究室、案件監督管理室、案件審理室、紀檢監察干部管理監督室，以及10個紀檢監察室）。

最后還要補充的一點是，雖然很多單位內部都設有機關紀委（包括機關紀檢監察工委、機關黨委紀檢處室等），但機關紀委跟派駐紀檢監察機構并不是一回事，盡管他們承擔的都是紀檢監察工作。

從層級上講，派駐紀檢監察機構居于一個單位的領導層，通常是跟駐在單位的黨委（黨組）相提并論的；而機關紀委居于所在單位的中層，通常是跟該單位的其他內設職能部門、機關黨委相提并論的。

從關系上講，派駐紀檢監察機構可以統籌、指導、監督、檢查機關紀委的工作，但不能直接領導機關紀委；機關紀委對上是受本級機關黨委和上級紀檢監察工委的雙重領導。比如，某省教育廳機關紀委對上是受省教育廳機關黨委和省直機關紀檢監察工委的雙重領導，并受省紀委監委駐省教育廳紀檢監察組的監督指導。

從職能上講，以一個國家部委為例，派駐紀檢監察組的日常監督和審查調查對象既包括駐在部委的領導班子成員，也包括部委以下的司局級干部；而機關紀委的日常監督和審查調查對象，則主要是部委內部的處級及以下干部。

因此通俗地說，機關紀委近似于派駐紀檢監察機構的下一級紀檢監察機構，二者對應不同的監督對象層級；只是一個單位內部的各中層職能部門不可能每個都再單獨設立一個“紀委”，所以就統一歸口設置一個“機關紀委”來進行“一對多”的監督就夠了。

（引用信息來源于相關紀檢監察機構官網）