長期護理保險實施公平適度的待遇保障

改革開放以來，為應對人民群眾不同生命階段的各類生活風險，我國逐步建立起包括養老、醫療、失業、工傷、生育等五個險種的社會保險制度體系，為全民提供了比較可靠的基本生活保障。進入21世紀，隨著人口老齡化、高齡化的快速發展，以及家庭小型化、人口大規模流動等因素造成的家庭照護功能的不斷弱化，使得以老年人為主體的失能風險日漸成為新的影響廣泛的生活風險，需要國家建立新的社會保險項目來應對。長期護理保險就是積極應對和化解失能風險的社會保險新險種（所謂“第六險”）。老年人群面臨三大主要生活風險（養老、醫療和失能），建立長期護理保險制度可以彌補老年人群最后一塊保障短板。建立長期護理保險制度既是積極應對人口老齡化的重要舉措，也成為彌補現行社會保障體系短板、進一步織密社會保障安全網的重要任務。在經歷10年的長期護理保險試點探索和經驗總結之后，近日中辦、國辦正式發布《關于加快建立長期護理保險制度的意見》（以下簡稱《意見》），我國長期護理保險制度建設正式進入基本政策定型、全面建制的新階段。

長期護理保險制度是為失能人員的基本生活照料和與之密切相關的醫療護理提供服務或資金保障的一項社會保險制度。建立長期護理保險的最終目的是為失能人員提供長期護理保險待遇保障，化解個人和家庭不可承受的失能風險（家庭照護服務缺失和提供社會化長期照護服務帶來的家庭經濟負擔）。參保籌資是經濟手段，待遇保障是最終目標，長期護理保險是通過提供服務型待遇保障來實現制度的保障功能。在長期護理保險制度設計中，確定制度的待遇保障目標定位至關重要。《意見》明確提出，建立長期護理保險的目的在于“解決失能人員長期護理基本保障需求”，為失能人員提供“公平適度的待遇保障”，待遇保障“盡力而為、量力而行”。由此可見，我國長期護理保險待遇保障的制度定位是“保基本”。

長期護理保險待遇保障為何定位在“保基本”？筆者認為，長期護理保險“保基本”是綜合考慮我國經濟發展水平、各方責任分擔、社會保險“保基本”的功能定位等多方面因素的合理選擇。

首先，基于我國現階段經濟發展水平和籌資能力，政府擔責的長期護理保險應當承擔“基本”保障責任。作為一項社會保險制度，籌資是提供待遇保障的經濟基礎，待遇保障設定需要建立在各方籌資能力可承受的基礎之上，待遇保障與籌資能力相匹配是基金收支平衡、制度可持續運行的基本條件。我國國民經濟已從過往的高速增長轉變到高質量發展的新階段，“十五五”規劃提出“以經濟發展為中心”，意在強調經濟增長的優先地位，包括長護險在內的各項社會保障制度的資金投入以經濟和財力可持續增長為前提，不能竭澤而漁。國家設定的長期護理保險籌資水平還比較有限。《意見》規定，職工的費率為0.3%左右、居民的費率起步階段為0.15%左右，有限的籌資能力和籌資水平決定了有限的待遇保障。有限的待遇保障則通過設定邊界明確的基本保障責任來體現。

其次，失能風險的化解不僅僅是政府責任，家庭、企業（或單位）、社會等各方也需共同擔責。盡管在化解失能風險方面政府應當通過長期護理保險制度實現全民覆蓋、提供普惠的基本保障來承擔主體責任，但失能人員的照護服務及其經濟保障責任不應由政府大包大攬。家庭、企業（或單位）、社會也需承擔一定責任。在人口老齡化及家庭照護功能弱化的背景下，需要長期護理保險來替代難以為繼的家庭照護功能，但是這種替代關系是部分替代而非完全替代，有一定照護服務能力的家庭仍然需要承擔一定的照護功能，與長期護理保險提供的社會化照護服務相互配合。相當長時期內，老年人的照護需要政府與家庭共同承擔、共同擔責，家庭仍是老年人晚年生活幸福最溫暖的港灣，家庭照護仍是傳統孝道的重要體現。特別是在我國有著悠久的家庭養老傳統的特殊國情下，長期護理保險的定位更應該是對家庭照護功能的部分替代而不是完全替代，社會盡責不應替代子女盡孝（在力所能及的情況下），而是與其相輔相成。另外，家庭也要為失能人員享受長期護理保險基本保障待遇承擔一定的個人支付責任，實現費用支付的責任分擔。此外，企業（或單位）、社會力量也是多層次護理保障的重要組成部分，承擔一定的補充保障責任。社會大眾個人及家庭有責任未雨綢繆，通過積極購買市場化的商業護理保險，來分擔長期護理保險責任之外的照護服務費用的報銷；也需引導和鼓勵慈善等社會力量參與針對經濟困難的失能人員的失能救助。

再次，“保基本”是我國已經建立的普惠式社會保險制度的基本原則，新建的長期護理保險制度也不例外。上世紀末以來，我國分別建立了基本養老保險、基本醫療保險制度，且早已實現了全民覆蓋。兩項普惠的社會保險制度都是通過“保基本”的基本定位實現了全民覆蓋、并維系了基金可持續運行。“保基本”甚至成為我國各項社會保障制度（不僅僅是社會保險）建設的基本原則。基本養老保險、基本醫療保險建立在前，新建的長期護理保險制度也應延續社會保險“保基本”的傳統和既有路徑，通過有限籌資、保基本的待遇來實現全民覆蓋以及基金收支平衡、制度穩健可持續運行。

既然長期護理保險提供“基本保障”，那么其待遇保障政策如何設置才能具體體現“保基本”的定位？根據《意見》的相關政策條款，主要通過明確設定保障對象、保障的服務范圍以及待遇支付水平三個方面來具體體現。一是優先保障最需要保障的人群：重度失能人員。制度建立之初從重度失能人群起步，優先保障最需要照護的失能人群。另外，必須使用國家統一的失能等級評估標準進行失能程度的評估，以確保保障對象準入的公平性、科學性。二是確定有限的照護服務范圍。2025年國家已經基于地方實踐的總結，制定了全國統一的包括基本生活照料、醫療護理兩大類、共36項服務的國家長期護理保險服務項目目錄，明確只有目錄內的照護服務才由長護險基金支付服務費用，目錄之外的照護服務項目不予支付。三是確定公平、適度的待遇支付水平。也就是通過設定支付比例和年度支付上限的方式明確長期護理保險的有限、適度的支付責任，個人需要分擔一定的支付責任。按照《意見》的規定，將長期護理保險待遇支付比例設定在職工70%左右、居民50%左右，全國實行基本一致的支付比例，從建立制度之初就需要堅持地區間的待遇公平，避免在形成各地待遇較大差異之后再艱難地推進待遇的公平統一。為此，在全面建制的初始階段，就需要規范地方決策權限，約束地方基于自身的經濟條件、基金收支狀況盲目提高待遇的沖動。另外，雖然政策規定，基于現實的籌資差距設置了職工和居民的差異化的待遇報銷比例，但兩個人群的待遇差距大大小于籌資差距，職工、居民兩個人群納入統一的長期護理保險制度，實行基金統一管理和支付，也一定程度體現了職工、居民之間的互助共濟、風險共擔，一定程度實現更大人群范圍的社會公平。《意見》規定長期護理保險年度支付上限（封頂線）為上年度城鄉居民人均可支配收入的50%，這一年度支付封頂線的設定可兼顧基本保障需求和制度可持續運行。另外，文件也要求根據服務場景（居家、社區和機構）設置一定的差異化報銷比例，鼓勵更多利用居家、社區的照護服務。通過待遇支付政策的傾斜引導失能人員盡可能選擇成本相對較低的居家、社區照護服務。更多地選擇居家、社區照護服務不僅可以提升長期護理保險基金使用效率，也符合老年人基于心理情感歸屬的現實需要，更人性化。

上述關于長期護理保險的基本保障政策標準并非一成不變，長期護理保險“保基本”的待遇保障政策還應建立動態調整機制，適時動態調整，以適應經濟社會條件以及保障需求的變化。《意見》中也明確提出，長期護理保險的費率可以根據情況變化進行動態調整，待遇保障也可以動態調整：隨著經濟發展和制度完善，可以擴大保障對象范圍（比如擴展到中度失能人員），可以擴大服務范圍（目錄），研究探索將長期護理相關智能化服務和支持性輔助器具等納入目錄范圍。不過，保障對象、服務范圍、乃至相應的籌資水平的調整需要國家統一決策、統一調整，以保證地區間籌資、特別是待遇政策的公平性。

需要指出的是，長期護理保險是通過照護服務來實現保障功能，專業、質量可靠的照護服務的可及性是實現長期護理保險“保基本”的保障責任的重要支撐。長期護理保險基本保障的實現需要可及、專業、質量可靠的照護服務為前提。為此，需要長期護理保險更好地發揮戰略性購買作用，利用市場機制撬動照護服務市場的發育發展、質量提升。

2026年是國家推進長期護理保險全面建制的開局之年，各地需要按照《意見》的待遇保障政策要求，基于“保基本”的制度定位，具體制定地方性的待遇保障政策。對于已經先行試點的城市，則需要按照《意見》有關待遇保障的政策要求，在規定的時間內將地方差異化的政策逐步向國家政策靠攏、過渡，逐步實現包括待遇保障政策在內的全國的基本公平統一。另外，為更充分化解失能人員的照護服務及其費用負擔，國家在全面建立長期護理保險時，應當同步規劃、推動多層次長期護理保障體系的建設，促進多層次護理保障的發展和相互協調銜接。積極支持、引導商業長期護理保險的發展，發揮長期護理保險“保基本”之外的補充保障作用，分擔長期護理保險責任范圍內的個人支付費用責任、特別是長期護理保險責任范圍之外的照護服務的支付責任；做好與福利性、救助性失能補貼等其他護理保障政策的協調銜接，通過待遇政策有機組合為特殊人群提供更好護理保障；積極引導和支持社會慈善力量參與失能人員的照護服務提供或為照護服務提供費用保障。

作者 | 王宗凡 中國勞動和社會保障科學研究院醫療保障和護理保障研究室主任、研究員

來源 | 中國醫療保險

編輯 | 符媚茹 張鐘文 張雯卿

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