金融法明確央行有哪些職能？｜政策與監管

文/《清華金融評論》丁開艷

2026年3月20日，司法部、中國人民銀行、金融監管總局、中國證監會、國家外匯局聯合在門戶網站公布《中華人民共和國金融法（草案）》（以下簡稱“草案”），向社會公開征求意見。作為我國金融領域首部基礎性、綜合性、統領性法律，草案共11章95條，其中圍繞推動建設現代中央銀行制度，草案第二章明確了中央銀行職能定位，明確不斷完善科學穩健的貨幣政策體系，積極推動構建宏觀審慎管理體系，維護人民幣幣值穩定和金融穩定。

人民幣包括實物形式和數字形式

本次公開征集意見的金融法草案第二章以“中央銀行”為核心主線，通過立法形式系統構建了中國人民銀行的職能體系與制度框架。在法律定位上，明確央行負責制定執行貨幣政策、實施宏觀審慎管理及維護金融穩定（第十一條）；在貨幣發行上，確立人民幣為法定貨幣，涵蓋實物與數字形式，由央行獨家統一發行管理，嚴禁任何單位或個人擾亂流通秩序（第十二條）。

在貨幣政策層面，草案要求健全政策框架 ， 根據調控需要依法運用貨幣政策工具，負責利率政策制定、執行和監管，保持人民幣幣值的穩定， 并以此促進經濟增長 ，同時加強貨幣與財政政策協同，優化信貸結構以引導資金精準服務實體經濟（第十三條）。在風險防控上，央行牽頭構建宏觀審慎政策框架，會同相關部門監測金融體系穩健性，防范處置系統性風險，并可視情形對金融市場實施逆周期、跨周期調節（第十四、十五條）。

此外，草案還賦予了央行監督管理支付清算體系、外匯及儲備資產管理的職責，并 制定金融業綜合統計基礎標準，組織實施金融業綜合統計，會同國務院有關部門建設國家金融基礎數據庫。 （第十六至十八條）。

整體來看， 草案對現代中央銀行定位更加注重維護幣值穩定，更加注重運用市場化、價格型間接調控方式，更加注重財務獨立性和可持續性，更加注重預期管理，更加注重加強宏觀審慎管理，防范化解系統性金融風險，維護金融體系整體穩定。

回溯歷史，我國建設現代中央銀行制度始于1984年人民銀行專門行使中央銀行職能。此后伴隨著改革開放，我國金融體系依次經歷了商業銀行從中央銀行分設、商業銀行和保險業體系持續發展和完善、資本市場持續深化、金融市場全面發展等關鍵階段，并依次完成了證券業、保險業、銀行業監管職能分設，實行分業經營、分業監管。中國人民銀行在國務院領導下，制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定。

總之，金融法草案第二章，是對過往改革經驗的總結與升華，標志著我國中央銀行制度建設正式邁入法治化、規范化的新階段。

表：金融法草案明確的中央銀行相關職能

條款號

核心主題

具體規定與職責

第十一條

中央銀行定位

中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行。中國人民銀行負責制定并執行貨幣政策，實施宏觀審慎管理，維護金融穩定。

第十二條

法定貨幣管理

中華人民共和國的法定貨幣是人民幣。人民幣由中國人民銀行統一制作、發行。人民幣包括實物形式和數字形式。中國人民銀行依法管理人民幣流通。任何單位和個人不得以任何形式危害人民幣流通秩序。

第十三條

貨幣政策框架

中國人民銀行健全貨幣政策框架，根據調控需要依法運用貨幣政策工具，負責利率政策制定、執行和監管，保持人民幣幣值的穩定，并以此促進經濟增長。加強貨幣政策、財政政策協同，提升宏觀經濟治理效能。中國人民銀行制定和執行信貸政策，實施宏觀信貸調控，優化信貸結構，引導金融服務實體經濟。

第十四條

宏觀審慎管理

中國人民銀行牽頭建立宏觀審慎政策框架，會同國務院有關部門制定宏觀審慎政策，監測評估金融體系的整體穩健性，開展宏觀審慎管理，防范處置系統性金融風險。

第十五條

金融市場調控

中國人民銀行會同國務院有關部門對金融市場實施宏觀調控和管理，監測金融市場運行情況，可以視情形采取逆周期、跨周期調節等措施，促進金融市場穩健發展。

第十六條

支付清算監管

中國人民銀行監督管理支付、清算體系，維護支付、清算系統的正常運行。

第十七條

外匯與儲備管理

中國人民銀行負責外匯管理，持有、管理、經營國家外匯儲備、黃金儲備。

第十八條

金融統計與數據

中國人民銀行負責制定金融業綜合統計基礎標準，組織實施金融業綜合統計，會同國務院有關部門建設國家金融基礎數據庫。

如何建設現代央行？

此次草案公布前，黨的十九屆四中、五中全會和黨的二十大都明確提出建設現代中央銀行制度，為做好新時代中央銀行工作指明了方向。作為政府的銀行、銀行的銀行、發行的銀行，中央銀行重點要維護好幣值穩定和金融穩定，為實現充分就業和經濟增長奠定堅實基礎。

放眼全球，國際社會對于中央銀行的建設也有一些新的變化。時代的列車滾滾向前，中央銀行也在主動或被動地接受著技術革命、產業革命、數字化轉型的洗禮。對于如何建立現代中央銀行制度，，專題指出：

堅定維護幣值穩定，守好老百姓的錢袋子，是現代中央銀行的重要任務。早期中央銀行主要是為政府融資服務，瑞典國家銀行是當今成立最早的中央銀行，但英格蘭銀行則被公認是現代中央銀行先行者，這主要是因為1844年英國正式采用了金本位制，避免了政府過度攫取金融資源并引發嚴重通脹。當前，各國貨幣政策都以通脹作為首要目標，財政政策則在促進結構優化等方面發揮更大作用。在我國，作為國家的兩個“錢袋子”，財政和央行始終注意要建好“防火墻”，加強協調維護物價穩定。

中央銀行也要關注產出就業等目標。貨幣政策傳導存在一定的時滯，對供給推動型價格上漲作用往往有限，通脹波動與產出波動還存在一定的交替關系，過于嚴格追求價格穩定可能導致經濟大起大落。中央銀行在維護物價穩定的同時，必須兼顧增長、就業等其他目標。從我國實際出發，應注重發揮好貨幣政策工具總量和結構的雙重功能，通過適度的結構性貨幣政策工具，重點支持“三農”、小微民營企業和綠色發展。

現代中央銀行必須維護好金融穩定。金融穩定能夠減少市場波動對貨幣價格(利率)的干擾，這與幣值穩定在總體上是一致的。因此，在可能出現流動性危機時，央行應充分發揮最后貸款人作用，維護金融體系穩定，這也是19世紀末20世紀初工業化國家紛紛成立中央銀行的主要原因。全球金融危機后，中央銀行更加關注金融周期變化，健全宏觀審慎政策，普遍采用貨幣政策與宏觀審慎政策雙支柱調控框架，在系統重要性金融機構管理和風險防范中發揮更大作用。在極端情形下，貨幣政策的快速轉向和大幅收緊可能會導致金融不穩定，特別是在監管有所放松、利率長期處于低水平、金融機構內部風險管控比較薄弱的組合環境中。

中國人民銀行副行長陶玲在《〈中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定〉輔導讀本》介紹，在具體來看，建設現代中央銀行制度要堅持以下五方面原則：

一是堅定方向，堅持黨中央對中央銀行工作的集中統一領導。黨的領導是我國金融業發展最大的政治優勢和底氣。中央銀行是黨領導金融工作的關鍵部門，事關經濟發展和金融安全，事關人民手中的“錢袋子”。必須堅持中央銀行工作的政治性、人民性，不折不扣貫徹落實好黨中央決策部署，踐行金融為民理念，確保中央銀行工作始終沿著正確的方向前進。

二是找準定位，確立維護幣值穩定和金融穩定雙目標。中國的中央銀行的根本職責是維護幣值穩定和金融穩定，既包括國內物價穩定，不能讓老百姓手中的錢變“毛”，也包括人民幣匯率在合理均衡水平上保持基本穩定。要健全貨幣政策和宏觀審慎政策“雙支柱”調控框架，從更長期視角出發堅持穩健的貨幣政策，維持合理的正的實際利率，為經濟高質量發展提供正向激勵。同時，重視就業目標，適當關注資產價格變化，建立有效的溝通機制，增加政策透明度。

三是強化功能，提升中央銀行服務實體經濟能力。中央銀行是金融服務實體經濟的推動者和踐行者，要強化中央銀行履職功能，豐富市場化法治化手段和工具，引導優化融資結構，健全金融機構體系、產品體系和市場體系,建設自主可控、安全高效的金融市場基礎設施，為經濟社會發展提供堅實的金融支持。

四是夯實保障，堅守最后貸款人職責。經濟是金融的根基，金融是經濟的鏡像，經濟風險與金融風險相互交織和影響。要健全以中央銀行為最后貸款人的金融安全網，加強金融風險監測預警,完善金融風險處置機制，守住不發生系統性金融風險底線。

五是筑牢根基，落實中央銀行獨立的財務預算管理制度。中央銀行的特點在于既是行政機關,負責金融管理；也是市場中的主體，本質上作為“銀行”，通過市場化手段，運用資產負債表的擴張或收縮，吞吐基礎貨幣，調控金融活動。由于宏觀經濟金融變量實時更新，金融市場變化和金融風險不可能完全“預算”，中央銀行普遍實行獨立的財務預算制度，從而確保有能力、有財力實現任務和目標。

編輯 | 丁開艷

審核丨秦婷

責編 | 蘭銀帆

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