天津雙環邨：一塊“飛地”三十年，管轄權打架打得百姓找不著門

在天津的地圖上，有一塊地方，長得極其別扭。它的土地屬于北辰區，行政管理卻歸紅橋區；它的居民戶口本上寫著“紅橋”，房產證上也寫著“紅橋”，但腳下的地，是北辰的。這種“地是A的，管是B的”怪象，持續了整整三十年。

這就是雙環邨——天津最著名的一塊“飛地”，也是中國城市治理史上一個繞不開的典型案例。

說它是“飛地”，其實不太準確。嚴格來說，雙環邨是“地不飛，權飛”。它的地理位置在北辰區天穆鎮境內，東界辰永路，西至辰昌路，南起佳慶道，北至龍泉道，面積只有1.1平方公里。巴掌大一塊地方，卻因為三十年前的一個歷史決定，成了兩區之間扯不完的皮、老百姓跑斷腿的“迷宮”。

事情得從上世紀八十年代末說起。

那時候，天津市區住房緊張，市政府決定在北辰區天穆鎮界內建設一片居民住宅區，解決市區居民的住房困難問題。這片住宅區，就是后來的雙環邨。

1990年，經紅橋區政府申請，天津市民政局批復同意，設立雙環邨街道辦事處。批復里有一句話，后來成了三十年麻煩的源頭——“該辦事處暫由紅橋區政府實施代管，紅橋區、北郊區（即現在的北辰區）行政區域界線不變”。

“代管”兩個字，聽起來簡單，做起來要命。

行政區劃沒變——地還是北辰的；行政管理變了——人歸紅橋管。這種“地權”和“事權”的分離，就像一個孩子，戶口落在張家，卻寄養在李家。張家說這不是我的孩子，李家說這不是我的種，最后苦的是孩子自己。

雙環邨的尷尬，從一開始就注定了。

在接下來的三十年里，雙環邨的居民過上了“兩頭不著邊”的日子。

他們的戶口是紅橋區的，房產證也寫的是紅橋區，但土地屬于北辰區。北辰說：人不是我管的，我不負責。紅橋說：地不是我的，我沒法全管。這種“管理上的交叉”，讓市容環境、社會治安、社會保障等方方面面，時常因管理權限不清而扯皮。

最夸張的例子是金苑公寓小區。這個小區同處雙環邨地區，戶口與房產證均屬紅橋，土地屬北辰，但十多年來一直沒有所屬街道和居委會，百姓辦事往往找不著門。2013年，有居民在北方網“政民零距離”欄目發帖求助，民政局的回復是：“該小區自開發建設至今，紅橋區和北辰區都不管理”。都不管理——這四個字，是雙環邨居民三十年生活的真實寫照。

人戶分離的現象嚴重到什么程度？行政、治安、戶籍管理完全不一致。老百姓辦個事兒，要先搞清楚這事兒歸誰管，跑錯了門，就得跨區再跑。這種“找不著北”的日子，雙環邨人過了三十年。

這種“飛地”的形成，有其特定的歷史背景。

上世紀九十年代初，天津市政府出臺文件，明確“新建居民小區由所在的和相鄰的中心區政府接管和代管”，佳園里居民小區由紅橋區代管。此后，雙環邨地區、佳園里小區、浩達公寓等陸續納入紅橋區代管范圍。

問題是，這種“代管”是臨時性的，卻一“代”就是三十年。三十年間，雙環邨的四至范圍一直沒有明確說法，哪些歸紅橋管、哪些歸北辰管，連政府自己都說不清楚。更復雜的是，雙環邨街道辦事處本身就坐落在佳園里，而佳園里的部分區域又屬于北辰，這種“你中有我、我中有你”的插花地格局，讓管理權屬成了一團亂麻。

紅橋區和北辰區不是沒有努力過。多年來，兩區查閱資料、實地走訪、調查研究、溝通接觸，“但諸多努力，未見成效”。直到2009年，市委學習實踐活動領導小組辦公室介入，要求兩區配合提出解決方案，事情才終于有了轉機。但從提出方案到真正落地，又過了整整十一年。

2020年，天津市委、市政府下定決心，在全市范圍內啟動“飛地”基層社會治理屬地化工作。紅橋區經全面系統排查，共梳理出“飛地”19處，其中與北辰區關聯的14處，與西青區關聯的5處。這些“飛地”包括“城中村”9處、接壤“插花地”1處、不接壤“插花地”1處、“責任不清地帶”8處。雙環邨，就是這19處“飛地”中最大、最復雜的一塊。

2020年12月26日，天津市政府正式批復：撤銷紅橋區雙環邨街道辦事處，成立北辰區雙環邨街道辦事處。三天后，北辰區與紅橋區舉行簽約儀式，雙環邨街道整建制劃轉移交。

三十年的“代管”歷史，在這一刻畫上了句號。

但是，如果事情這么簡單，就不叫“飛地”了。行政區劃可以一夜之間改過來，但老百姓的生活不能一夜之間翻篇。雙環邨的居民在紅橋區的體系里生活了三十年，他們的戶口、房產、孩子的學籍、醫保的定點醫院，全部跟紅橋區綁定。如果一刀切地全部改為北辰區，那將是一場災難。

于是，天津創造了一個前所未有的制度設計——“三籍不變”。

所謂“三籍不變”，就是房籍不變、戶籍不變、學籍不變。

房籍不變：雙環邨地區已辦理不動產登記的房屋，登記地仍保持為“紅橋區”；再次進行轉移、變更等登記時，仍登記為“紅橋區”；購買在售新建項目房屋或已入住但尚未辦理產權證的，不動產權證仍登記為“紅橋區”。

戶籍不變：雙環邨街道戶籍的居民保持紅橋戶籍不變，戶籍業務仍由紅橋區戶籍受理機關管轄，戶籍檔案繼續由紅橋區戶籍管理機關管理查詢。

學籍不變：在校學生學籍保持不變，且未來該片區仍按照中心城區招生政策，享受紅橋區的教育資源。

這個制度設計的巧妙之處在于：既實現了屬地化管理（行政管轄權從紅橋移到北辰），又最大限度地保障了居民既得利益（戶籍、房產、學籍不變）。老百姓不用換身份證，不用改房產證，孩子不用轉學，一切都跟以前一樣，只是“管你的人”換了一個。

但“三籍不變”也是一把雙刃劍。它解決了老百姓的后顧之憂，卻也意味著雙環邨的“飛地”烙印，并不會隨著行政區劃的調整而徹底消失。房籍是紅橋的，戶籍是紅橋的，學籍是紅橋的，但行政管轄是北辰的——這種“三籍不變、一籍變”的局面，本質上是一種新的“分權”模式，只是比以前更有序、更規范罷了。

移交之后，雙環邨的運行狀況如何？答案是：基本平穩，但磨合期的陣痛在所難免。

北辰區接過了行政管轄的接力棒，各項工作逐步走上正軌。北辰圖書館雙環邨街道分館正式掛牌，3200余冊圖書配送上架，居民的文化生活實現了“無縫對接”。雙環邨街道辦事處的財政預算納入北辰區統一管理，2025年預算顯示，社會保障支出18.71萬元，衛生健康支出107.73萬元。街道內設13個職能科室，負責基層黨建、市容管理、綜合執法、公共服務等13項職能。

但歷史遺留問題不是一朝一夕能解決的。2025年，雙環邨街佳園南里社區發生了一起“失蹤的污水井”事件。居民反映家中下水管堵塞，疏通時發現樓外污水井離奇“失蹤”。調查發現，原因是“飛地”治理產權不明等歷史問題，導致部分污水井被違章建筑覆蓋，難以找尋。經過多方協作排查，最終找到了被埋的污水井，問題才得以解決。一口“失蹤”的污水井，折射出的是“飛地”治理的深層復雜性——行政邊界可以一夜之間劃清楚，但地下的管網、地上的設施、歷史的欠賬，不會因為一紙公文就自動理順。

雙環邨的故事，是中國城市“飛地”治理的一個縮影。

它告訴我們，“飛地”問題的本質，不是地圖上的線畫得不對，而是“地權”和“事權”的分離。“飛地”之所以難治，是因為它涉及的不是一個點，而是一張網——行政、財政、戶籍、教育、醫療、社保、市政，方方面面環環相扣。動一個環節，牽動全身；不動，則問題越積越深。

天津用“整建制劃轉移交+三籍不變”的方式，為雙環邨找到了一個“最大公約數”的解決方案。這個方案不是完美的——它留下了“三籍不變”的尾巴，意味著雙環邨在某種程度上仍然是“不完全”的北辰區。但它是在現實約束下，能夠平衡各方利益、最大限度減少震蕩的最優解。

雙環邨的經驗，對全國其他“飛地”具有重要的參考價值。無論是河北北三縣、深汕合作區，還是其他跨省、跨市的飛地，都可以從中得到啟示：飛地治理，不能靠“一刀切”的劃轉，而要靠“繡花功夫”的制度設計。要在“屬地化管理”和“保障居民權益”之間找到平衡點，既不能讓行政邊界繼續模糊下去，也不能讓老百姓為行政調整買單。

如今的雙環邨，行政上已經是北辰區的一部分。但在居民的感知里，他們仍然是“紅橋人”。他們的身份證上寫的是“紅橋”，他們的房產證上寫的是“紅橋”，他們的孩子在紅橋區的學校上學，他們的醫保在紅橋區的醫院報銷。這種“身在北辰，心在紅橋”的分裂感，可能還需要一代人的時間來消化。

有人問：雙環邨的“飛地”問題，到底解決了沒有？

答案是：解決了，也沒完全解決。行政區劃的“飛地”解決了，但人心里的“飛地”還在。那道看不見的坎，不是一紙公文能抹平的。

三十年前，雙環邨是為了解決“住房難”而建的。三十年后，當年的住戶大多已經老去，他們的孩子成了新一代的雙環邨人。對于這些年輕人來說，“飛地”的歷史可能只是一段模糊的記憶。他們只知道，自己的家在雙環邨，自己的戶口在紅橋，自己的房產證上寫著紅橋，而管自己的街道辦，叫北辰區雙環邨街道辦事處。

這種擰巴，就是雙環邨的宿命。也是中國城市化進程中，無數“飛地”的宿命。

好在，三十年的扯皮終于結束了。污水井有人修了，垃圾有人收了，辦事不用跑斷腿了。對于雙環邨的居民來說，這就夠了。至于那道看不見的坎，留給時間去填吧。