觀點丨秦虹：城市更新：從戰略升維到落地破局——解讀2026年兩會精神，推動城市更新高質量發展

秦虹

中國人民大學國家發展與戰略研究院高級研究員

城市更新研究中心主任

當前，中國城市建設領域正經歷深刻轉型。在存量市場中，一個前所未有的熱點正在崛起——城市更新。這并非新提法，但2025年卻成為其戰略升級的關鍵之年。中共中央辦公廳 國務院辦公廳及多部委密集出臺系列配套政策，城市更新已從分散的地方探索，躍升為國家層面的系統性戰略。今年兩會《政府工作報告》進一步將其置于"推動新型城鎮化和區域協調發展"的核心框架下，標志著城市發展模式正從過去的"增量擴張"轉向"存量盤活"。

2026年兩會為城市更新錨定新方位

理解當前城市更新的重要性，必須將其置于2025～2026年中央政策脈絡的宏大背景中。這并非簡單的政策延續，而是一次系統性的戰略升維。

2025年1月3日，元旦后首個工作日，國務院常務會議即專題研究城市更新，明確指出其是"擴大內需的重要抓手"。緊隨其后的3月兩會《政府工作報告》，將"全方位擴大內需"列為當年十大工作任務之首，城市更新的戰略地位由此奠定。

2026年兩會《政府工作報告》第四部分"2026年政府工作任務"的第（七）項"推動新型城鎮化和區域協調發展"中，明確提出了城市更新的任務：高質量推進城市更新，穩步實施城鎮老舊小區、城中村等改造。這一變化極具深意：過去二十年，房地產政策始終與城鎮化戰略緊密捆綁；而從2024年起，房地產被移至"防風險"板塊，城鎮化板塊則讓位于城市更新。

這表明，城市更新已成為推動城市從外延擴張轉向內涵式、高質量發展關鍵路徑；其涉及大規模的投資建設，能夠有效帶動建材、建筑、家裝、物業管理等相關產業發展，釋放投資潛力，同時通過改善居住條件激發居民在裝修、家電、社區服務等方面的消費需求；穩步改造老舊小區和城中村，直接解決了人民群眾最關心、最直接、最現實的住房安全問題、配套設施不全問題和環境臟亂差問題，是"堅持民生為大"理念的具體實踐，有助于提升億萬城鎮居民的生活品質和幸福感；通過加強"城市基礎設施生命線安全工程"建設以及提升消防、防災能力，城市更新能夠系統性地補齊城市安全短板，保障城市安全運行；通過建設創新型產業社區、推動治理智慧化精細化，城市更新有助于優化城市功能、激發城市活力，最終目標是建設宜居、韌性、智慧的現代化人民城市。

以"政策－金融－運營"三位一體推動高質量更新

戰略方向已定，但如何落地仍是巨大挑戰。過去幾年，各地涌現出許多成功的城市更新項目，但失敗的也很多，不成功項目的根本原因在于用"增量開發的思維"做"存量更新的文章"，用"甲方供給的邏輯"應對"乙方需求的市場"。要實現高質量更新，必須構建"政策筑基－金融賦能－運營創新"的三維創新支持體系。政策作為"頂層設計"，解決更新的合法性與規則框架問題；金融作為"資源引擎"，解決資金來源、退出與可持續問題；運營作為"價值引擎"，解決各類價值的持續創造和需求的可實現問題。

現有政策體系多圍繞新增建設設立，城市更新政策尚處于初建階段，難以有效支撐存量更新的復雜需求。2025年10月9日，由自然資源部正式發布的行業標準《城市存量空間盤活優化規劃指南》（TD/T 1111-2025），創新了"規劃單元"與"實施單元""分層編制""分層管控""動態編制""動態維護"等理念，將靈活精準響應更新需求并有效銜接項目落地執行，標志著我國城市更新領域標準化建設取得重要突破，為統籌優化各類增量資源配置和存量結構調整、促進城市更新行動實施提供了重要支撐。目前上海、北京、蘇州、廈門等多個城市出臺《城市更新條例》，城市更新規劃即將納入國土空間規劃法定體系之中，為依法決策提供支撐。

房地產開發模式依賴"快周轉、債權融資"，而城市更新依賴"長期持有、穩定現金流"，需要"股債結合"的金融支持。當前，城市更新資金問題面臨三大難題：政府資金申請錯配與使用低效、社會資本投入意愿不足、業主自主更新動力缺失。

破解之道在于打通"投、融、管、退"全鏈條，使政府資金"精準匹配"、社會資本"有進有退"。顯然城市更新僅靠政府投入是難有持續的，而對于有效引入社會資本投入這個問題，需要做到以下幾點：第一，通過政策確定性與投資安全性使其"敢投"。在規劃土地政策支持下，如BOT、TOT、EPC+O、ROT、BOOT、EPC+O等成熟PPP方式仍可采用。第二，通過清晰的經營收益預期使其"愿投"。推行"投建運管"一體化，將社會資本回報與其長期運營績效深度綁定；實施"肥瘦搭配"以豐補歉；減稅降費，降低成本；創新適配性金融支持工具等都是重要方面。第三，吸引社會資本進入重要前提是"能退出"。支持通過股權轉讓、資產證券化、并購基金等方式靈活退出；發展REITs市場，打通公募與私募REITs的資本接力通道，實現項目未來收益提前變現；構建多層次轉讓市場：特許經營項目，明確資產移交標準與程序等。現實中城市更新專屬REITs已成功發行，例如，2025年11月19日，全國首單城市更新類REITs"中信證券－北京亦莊城市更新資產支持專項計劃（城市更新）"發行。2023年不動產私募投資基金試點啟動，也為前期培育階段提供了權益性資本。

非居民業主通過片區統籌，將零散產權轉化為資產包股權，由專業機構統一更新運營，共享增值收益。居民業主參與城市更新，今后將從"被動拆遷獲益"轉向"自主更新出資"。中共中央、國務院《關于推動城市高質量發展的意見》明確支持"老舊住宅自主更新，原址原建原戶數"。浙江杭州"浙工新村"案例中，548戶居民每戶出資數十萬至百萬元不等，將危舊房改造為現代化新居，開創了居民出資、自主更新的新范式。隨著政府財力變化和觀念轉變，這一模式將從C、D級危房逐步向更廣泛的老舊小區擴展。

城市更新的核心不是物理空間的翻新，而是產業、文化、生活的重新激活。成功的項目必須建立以"引人、聚人、留人"為檢驗標準的運營能力。這需要構建五大核心能力：科技力，運用數字技術、智慧管理提升空間運營效率。產業力，以終為始，先鎖定目標產業和企業需求，再進行定制化改造，避免"先改后招"的供給錯配。文化力，挖掘在地文化，塑造獨特魅力，避免"千城一面、千街一面"。設計力，以高水準設計提升空間品質、審美價值和空間功能。運營力，構建持續的內容生產、社群營造和資產管理能力。

多元共治下的高質量發展新路

城市更新的深層挑戰，在于推動所有參與方實現角色轉變：政府從"主導者"轉變為"統籌者"，搭建平臺、制定規則、協調利益。企業從"賺快錢"的開發商轉變為"長錢慢賺"的運營合作者。業主從"被動受益者"轉變為"主動參與者"，不僅是出資，更是方法的參與、運營的參與。專業機構則從"標準化圖紙提供者"轉變為"項目全生命周期賦能者"。

城市更新的可持續關鍵在于提升城市整體資產的價值。通過系統化的片區"資產體檢"，厘清產權關系、資產現狀、租約結構、現金流能力及潛在改造價值。將重資產歸集至具備統一經營職能的"持有平臺"（基金或公司），形成基礎資產池。設立專業化的輕資產運營主體，整合運營與品牌資源，組建市場化團隊，專注商業策劃、業態升級、租約優化與品牌引進。通過專業運營提升資產收益水平，為后續資本運作奠定基礎。待資產運營趨于穩定后，可通過不動產私募基金或城市更新專項基金，推動成熟資產對接公募REITs資本市場。最終通過"募、投、管、退"的全周期運作，實現重資產的出表與循環流動。

城市更新，標志著中國城市建設從"大拆大建"的增量時代，正式邁入"精耕細作"的存量時代。好的城市更新，唯一的評價標準就是能否"引人、聚人、留人"——讓本地人愿意留下來，讓外地人愿意走進來，讓企業愿意落地，讓產業愿意扎根。這背后，是經濟上有活力、空間上有品質、文化上有魅力、生活上有便利、居住上有尊嚴、環境上更綠色、安全、可持續。

展望未來，城市更新將不再是房地產開發的替代品，而是城市高質量發展的主戰場。它考驗的不僅是我們蓋房子的能力，更是我們經營城市、服務人民、創新制度、培育產業的綜合實力。唯有堅持人民城市理念，走片區統籌、多元共治的新路，才能真正實現城市更新的高質量，為十五五乃至更長時期的中國城市發展注入源源不斷的生機與活力。

文章來源：《中國建筑裝飾裝修》

微信編輯：張菁菁，陳嘉翌

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