充分發(fā)揮政府投資基金的創(chuàng)新紐帶作用

政府投資基金作為財政資金市場化配置的關(guān)鍵載體、耐心資本的重要組成部分，是推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合的重要政策工具。“十五五”規(guī)劃綱要指出，要“推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合，不斷催生新質(zhì)生產(chǎn)力”，為推動政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展錨定方向。2025年初國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，首次從國家層面明確基金分類與運(yùn)作規(guī)范，標(biāo)志著我國政府投資基金邁入規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展新階段。面向“十五五”，在鼓勵設(shè)立政府投資基金的同時，也要推動其功能、定位更加清晰，不斷提升政府投資基金運(yùn)作效率。

創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的重要紐帶

政府投資基金是財政資金與市場機(jī)制有機(jī)結(jié)合的制度創(chuàng)新，兼具政策性與市場化雙重屬性，呈現(xiàn)三大特征。一是政策導(dǎo)向性與市場化運(yùn)作相統(tǒng)一。政府投資基金作為公共財政的延伸工具，聚焦國家戰(zhàn)略需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，通過市場化、法治化、專業(yè)化運(yùn)作，既避免財政直接補(bǔ)貼的效率損失，又彌補(bǔ)早期創(chuàng)新的融資缺口，實現(xiàn)公共目標(biāo)與市場效率的有機(jī)結(jié)合。二是耐心資本與創(chuàng)投屬性相契合。政府投資基金以更長的投資期限、更高的風(fēng)險容忍度，適配創(chuàng)投項目“長周期、高風(fēng)險、高回報”特征，為創(chuàng)新項目提供跨周期、逆周期的資本支撐，為技術(shù)迭代和產(chǎn)業(yè)培育提供持續(xù)穩(wěn)定的資本保障。三是杠桿撬動與風(fēng)險分擔(dān)相結(jié)合。政府投資基金通過母子基金架構(gòu)、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、讓利安排以及政府“背書”效應(yīng)，既降低社會資本參與創(chuàng)新投資的風(fēng)險敞口和試錯成本，又提升預(yù)期回報率，有效發(fā)揮杠桿效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)，撬動社會資本使其流向科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)域。

當(dāng)前，科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合面臨創(chuàng)新資金供給不足、風(fēng)險分擔(dān)、周期匹配、要素整合等結(jié)構(gòu)性難題，政府投資基金通過資本紐帶貫穿創(chuàng)新全鏈條，推動實現(xiàn)創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈雙向互動、協(xié)同演進(jìn)。在創(chuàng)新鏈前端，政府創(chuàng)業(yè)投資基金發(fā)揮“補(bǔ)位”作用，圍繞發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、聚焦科技創(chuàng)新和關(guān)鍵技術(shù)突破，解決重點關(guān)鍵領(lǐng)域“卡脖子”難題，著力投早、投小、投長期、投硬科技，破解早期創(chuàng)新“融資難”問題。在產(chǎn)業(yè)鏈中端，政府產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用，重點投資產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和薄弱領(lǐng)域，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)、布局建設(shè)未來產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級與創(chuàng)新發(fā)展、完善現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。在生態(tài)鏈層面，政府投資基金通過種子基金、創(chuàng)投資本、產(chǎn)業(yè)投資等跨鏈條投資布局，搭建科技與產(chǎn)業(yè)對接橋梁，打通“科學(xué)發(fā)現(xiàn)—技術(shù)研發(fā)—產(chǎn)業(yè)應(yīng)用”的完整通道，形成“科技驅(qū)動產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)反哺科技”的良性循環(huán)，實現(xiàn)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、人才鏈的協(xié)同整合，從而推動科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合。由此，政府投資基金通過重構(gòu)資本屬性、拓展資本功能、延展資本邏輯、創(chuàng)新運(yùn)作機(jī)制、放大杠桿效應(yīng)，成為連接創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵制度紐帶。

推動政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的著力點

近年來，各地政府投資基金快速發(fā)展，但在“募投管退”環(huán)節(jié)仍存在短板。募資環(huán)節(jié)，受市場環(huán)境和制度政策限制，導(dǎo)致耐心資本供給不足、“長錢短投”問題突出。保險、社保等制度性長期資金的風(fēng)險收益偏好與創(chuàng)投基金特征的結(jié)構(gòu)性沖突不利于廣泛募資。投資環(huán)節(jié)，由于部分基金定位不清、目標(biāo)多元化，疊加體制機(jī)制、創(chuàng)新文化等方面制約，存在“不敢投”“不愿投”現(xiàn)象，資金閑置嚴(yán)重，投資階段偏后期，政策性功能弱化。管理環(huán)節(jié)，流程復(fù)雜、鏈條過長，激勵約束機(jī)制落地困難。績效評價偏重短期財務(wù)回報，容錯免責(zé)缺乏明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和操作細(xì)則，專業(yè)人才存在結(jié)構(gòu)性短缺。退出環(huán)節(jié)，多元化退出渠道不暢。IPO審核節(jié)奏放緩，并購基金、S基金發(fā)展不充分，區(qū)域股權(quán)交易市場功能有待完善，早期科技項目退出路徑明顯受阻。為此，應(yīng)以制度創(chuàng)新為牽引，遵循市場規(guī)律、多措并舉推動政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展。

一是明確基金定位，推動錯位發(fā)展。各級政府應(yīng)集中財力大力發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資基金，擴(kuò)大其規(guī)模和在政府投資基金中的比重，聚焦“市場失靈”領(lǐng)域，加大對種子期、初創(chuàng)期企業(yè)的支持力度。政府產(chǎn)業(yè)投資基金應(yīng)站位政府視角，在推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級與創(chuàng)新發(fā)展、完善現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系方面發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)提供持續(xù)穩(wěn)定的資本支撐。

二是完善出資政策，發(fā)展壯大耐心資本。建立創(chuàng)投風(fēng)險補(bǔ)償基金，完善全周期風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，對投向早期項目的社會資本給予風(fēng)險補(bǔ)償。按投資期限實施差異化稅率，對長期投資者給予稅收優(yōu)惠，引導(dǎo)社會資本成為真正的耐心資本。建設(shè)規(guī)范化的S基金交易平臺，為長期資本提供流動性安排；延長基金存續(xù)期，破解“長錢短投”的結(jié)構(gòu)性矛盾。優(yōu)化保險資金、社保基金出資政策，設(shè)計與風(fēng)險特征相匹配的收益分配和風(fēng)險隔離機(jī)制，引導(dǎo)制度性長期資金加大對創(chuàng)業(yè)投資的配置力度，形成政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、多元參與的良性格局。

三是健全管理機(jī)制，激發(fā)基金管理人的積極性。針對不同類型基金制定差異化運(yùn)營規(guī)范，明確項目分類標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險容忍指標(biāo)、激勵措施細(xì)則，增強(qiáng)政策可操作性。簡化管理審批流程，充分發(fā)揮基金管理人的專業(yè)優(yōu)勢，提高投資決策效率。完善績效評價體系，實行長周期、分類評價，適度提高戰(zhàn)略性、長期性指標(biāo)權(quán)重，切實發(fā)揮績效評價的“指揮棒”作用。實施“整體組合考核”，拉長考核周期到5—7年，允許單個項目虧損和早期項目虧損跨期抵扣，給予創(chuàng)投類基金更大的容錯容虧度，明確“盡職免責(zé)清單”，消除從業(yè)人員顧慮。建立市場化人才吸引機(jī)制，打造專業(yè)化硬科技投資人才梯隊。

四是優(yōu)化退出機(jī)制，拓寬多元化退出渠道。鼓勵設(shè)立并購基金，試點設(shè)立“技術(shù)并購特別板塊”，以技術(shù)突破里程碑替代部分財務(wù)指標(biāo)要求，為早期硬科技項目開辟并購?fù)顺鐾ǖ馈＜涌彀l(fā)展S基金市場，完善估值定價機(jī)制，為存量資產(chǎn)提供流動性出口。支持采用區(qū)塊鏈等技術(shù)構(gòu)建跨區(qū)域技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易系統(tǒng)，引入第三方技術(shù)評估機(jī)制，推動區(qū)域性股權(quán)市場創(chuàng)新發(fā)展，建立“區(qū)域市場—北交所—滬深主板”遞進(jìn)轉(zhuǎn)板通道，完善多層次市場轉(zhuǎn)板機(jī)制，形成覆蓋企業(yè)全生命周期的資本市場服務(wù)體系。

作者系中國社會科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、中國社會科學(xué)院大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授

來源 ： 中國社會科學(xué)報

編輯：問嚴(yán)鍇

新媒體編輯：張雨楠

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