特殊時(shí)刻，兩部反制新規(guī)全方位保護(hù)中國海外利益

過去兩周，兩道國務(wù)院令接連發(fā)布：

第834號(hào)令公布《國務(wù)院關(guān)于產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的規(guī)定》，第835號(hào)令公布《中華人民共和國反外國不當(dāng)域外管轄條例》。

從內(nèi)容上看，這兩部行政法規(guī)有很強(qiáng)的共性，都是鮮明地反制外國不當(dāng)行為。

在如此緊湊的節(jié)奏下，以法律形式對(duì)外部干預(yù)連續(xù)出手，這并不多見。

為什么是現(xiàn)在？這能解決什么問題？有什么特殊意義？

譚主梳理出了10個(gè)最核心的要素。

「 01 」迫切需要

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先看一個(gè)剛發(fā)生的場(chǎng)景。

這幾天，美國財(cái)長宣布，在當(dāng)前戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)下，準(zhǔn)備進(jìn)一步以金融打擊對(duì)伊朗施壓，同時(shí)向中國金融機(jī)構(gòu)發(fā)出警告：如果購買伊朗石油或允許伊朗資金存放于當(dāng)?shù)劂y行，將面臨“次級(jí)制裁”。

問題來了：中國企業(yè)在伊朗有正常的商業(yè)往來，合同簽了，業(yè)務(wù)在做，怎么辦？

過去，這種壓力主要是直接沖著中國企業(yè)來的——?jiǎng)e的國家列一個(gè)實(shí)體清單，我們對(duì)應(yīng)的企業(yè)受沖擊，我們針對(duì)個(gè)案進(jìn)行溝通和反制。這是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的博弈。

但現(xiàn)在，博弈的形態(tài)在變。

伊朗局勢(shì)是一個(gè)縮影。今天中國企業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，除了“別人直接打我”，還有“別人打別人，濺我一身血”——國際沖突、地區(qū)動(dòng)蕩、第三國制裁，通過各種中間環(huán)節(jié)傳導(dǎo)過來。

比如，供應(yīng)鏈上一個(gè)節(jié)點(diǎn)被卡，整個(gè)鏈條都受影響；海外基礎(chǔ)設(shè)施所在地政局一變，投資就懸在空中。

傳導(dǎo)是系統(tǒng)性的，應(yīng)對(duì)也必須是系統(tǒng)性的。

正是在這樣的背景下，兩部法規(guī)出臺(tái)。這既是為了應(yīng)對(duì)當(dāng)下挑戰(zhàn)，也是中國根據(jù)自身發(fā)展階段主動(dòng)立法的體現(xiàn)。

「 02 」不止于經(jīng)貿(mào)

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以前，我們的反制工具大多集中在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域。但今天的國際摩擦是全方位的，它們已經(jīng)不夠用了。

835號(hào)令的針對(duì)性就很強(qiáng)。

除了貿(mào)易，凡是外國借其國內(nèi)法對(duì)中國公民、企業(yè)實(shí)施不當(dāng)管轄的領(lǐng)域——數(shù)據(jù)安全、司法協(xié)助等，全都被納入保護(hù)范圍。

比如，外國法院繞開國際條約，非要中國企業(yè)交出位于中國境內(nèi)的敏感數(shù)據(jù)。又比如，近期引發(fā)廣泛關(guān)注的長和港口交易案。交易背后，是相關(guān)方依據(jù)其法律向中國企業(yè)施壓。

新規(guī)出臺(tái)后，這類行為就落入了法律的監(jiān)管和反制射程之內(nèi)。譚主了解到，針對(duì)一些類似案件，就可以啟動(dòng)相關(guān)調(diào)查了。

所以，這次法規(guī)制定，保護(hù)的是中國海外利益的方方面面，其廣度遠(yuǎn)超以往的單一領(lǐng)域。

「 03 」適當(dāng)聯(lián)系

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那么問題就來了：中國與世界的交往那么多，平時(shí)有些摩擦，也很正常。總不能大事小事都上法律手段吧？

這就涉及管轄權(quán)的問題——簡(jiǎn)單來說，就是什么事情我們才會(huì)關(guān)注，才會(huì)通過法律授權(quán)去管。

國際社會(huì)中，很長一段時(shí)間，一些國家實(shí)行的是“最低限度聯(lián)系”原則——哪怕你只發(fā)了個(gè)過境郵件、過了下它的清算系統(tǒng)，它便聲稱可以管你。這本質(zhì)上是“長臂管轄”，國際爭(zhēng)議極大。

而835號(hào)令強(qiáng)調(diào)的，是“適當(dāng)聯(lián)系”原則。

根據(jù)我國近幾年的實(shí)踐，“適當(dāng)聯(lián)系”的特征已經(jīng)相對(duì)清晰了：

一是要有適當(dāng)性，主要看案件與中國是否具有實(shí)質(zhì)性聯(lián)系。

二是要有正當(dāng)性，相關(guān)人士告訴譚主，只有違反國際法和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則的行為，才會(huì)觸發(fā)中國的反制機(jī)制，并非不分情形地一概反對(duì)域外管轄。

這個(gè)點(diǎn)非常關(guān)鍵。因?yàn)樗M(jìn)入了法律定義的層面，讓中國進(jìn)入了國際規(guī)則敘事的博弈——是用規(guī)則來校正規(guī)則。

一方面，我們反對(duì)別人亂伸手；另一方面，我們也明確了自身行使域外管轄的合法空間。這是基于事實(shí)和法理的判斷，體現(xiàn)了中國涉外法律的克制與審慎。

「 04 」調(diào)查與識(shí)別制度

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當(dāng)有國家、個(gè)人或組織涉嫌違反國際法和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則時(shí)，就需要進(jìn)入正式的法律流程。第一步，當(dāng)然是充分的調(diào)查和識(shí)別。

834號(hào)令建立了“產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全調(diào)查制度”。外國國家、地區(qū)和國際組織采取歧視性措施或協(xié)助損害供應(yīng)鏈安全，或外國組織、個(gè)人采取歧視性措施或斷供致我國產(chǎn)業(yè)鏈安全受損時(shí)，國務(wù)院有關(guān)部門可以啟動(dòng)調(diào)查，詢問當(dāng)事人、查閱資料等。

835號(hào)令建立“外國不當(dāng)域外管轄措施識(shí)別制度”。國務(wù)院法治部門會(huì)同有關(guān)機(jī)關(guān)，綜合判斷措施是否違反國際法和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則，被外國國家域外管轄的行為與該國的聯(lián)系是否適當(dāng)，是否危害中國國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，損害中國公民、組織合法權(quán)益等。識(shí)別后予以公告，任何組織個(gè)人不得執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行。

這套調(diào)查與識(shí)別制度，為后續(xù)的阻斷和反制提供了法理基礎(chǔ)和程序依據(jù)。

主動(dòng)權(quán)，現(xiàn)在掌握在了我們自己手里。

「 05 」實(shí)質(zhì)損害

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調(diào)查與識(shí)別，將案子帶入更深入的實(shí)質(zhì)階段：對(duì)方是不是真的違法了？是不是真的損害了供應(yīng)鏈安全和國家利益？

這需要相關(guān)數(shù)據(jù)、調(diào)查來充分證明因果關(guān)系和損害程度。這些都是客觀標(biāo)準(zhǔn)。

834號(hào)令的觸發(fā)，聚焦于是否對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全造成了實(shí)質(zhì)影響。不是泛泛的“不友好”，而是得有真憑實(shí)據(jù)的損害或威脅，排除了基于主觀判斷或輕微摩擦就隨意啟動(dòng)反制的可能性。

835號(hào)令在判斷外國措施時(shí)，同樣要層層審視：是否危害中國國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，是否損害中國公民和組織的合法權(quán)益等。

啟動(dòng)門檻清晰、標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，這進(jìn)一步排除了主觀判斷或情緒化報(bào)復(fù)的可能。只有符合了這些硬性標(biāo)準(zhǔn)，中國才會(huì)進(jìn)入下一步的反制程序。

所以，中國的反制，是基于法理的專業(yè)判斷，而不是憑感覺。

「 06 」禁執(zhí)令和民事救濟(jì)

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具體的反制措施，也有亮點(diǎn)。

過去，反制更多體現(xiàn)為事后的補(bǔ)償，處于整個(gè)事件鏈條的相對(duì)末端。而這次的重點(diǎn)，除了反制，還在于阻斷，將防線前移到了事件鏈條的前端。

比如835號(hào)令中最具威懾力的制度之一，“禁執(zhí)令”。

如果外國不當(dāng)域外管轄措施被識(shí)別并公告，國務(wù)院法治部門可以作出禁止執(zhí)行該外國不當(dāng)域外管轄措施的決定。如果相關(guān)主體違反禁執(zhí)令，即仍然執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行，或規(guī)避、拒不遵守其他限制措施，國務(wù)院有關(guān)部門可以依法對(duì)其采取一系列措施，包括禁止或限制其從事政府采購、相關(guān)進(jìn)出口活動(dòng)，禁止或限制數(shù)據(jù)和個(gè)人信息跨境流動(dòng)，禁止或限制其出入境，處以罰款等。

這相當(dāng)于直接切斷了外國不當(dāng)域外管轄措施的執(zhí)行鏈條。

過去，外國的一個(gè)不當(dāng)管轄，可能通過企業(yè)、銀行、物流公司、平臺(tái)企業(yè)等中間環(huán)節(jié)傳導(dǎo)到中國境內(nèi)。現(xiàn)在，禁執(zhí)令明確告訴這些中間節(jié)點(diǎn)，你不能做這個(gè)“傳聲筒”或“執(zhí)行者”。這就從源頭上瓦解了外國不當(dāng)管轄的實(shí)際效力。

除此之外，還有民事救濟(jì)條款。

它規(guī)定，如果有誰執(zhí)行外國不當(dāng)管轄措施而侵害了中國公民、組織利益的，受害者可以去法院告它，要求停止侵害、賠償損失。

這個(gè)條款針對(duì)的是一種常見情況：過去有些跨國企業(yè)因?yàn)楹ε峦鈬闹撇猛{，就選擇“過度合規(guī)”，主動(dòng)切斷中國客戶的服務(wù)。以后，這種行為可能面臨中國法院的巨額索賠訴訟。

可以看到，反制不僅僅是國家層面的事，企業(yè)和個(gè)人也被賦予了拿起法律武器的權(quán)利。

「 07 」豁免通道

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制度光有牙齒不行，還得有靈活性。任何限制性措施，都會(huì)遇到一個(gè)難題：如何避免矯枉過正，反而破壞了正常的經(jīng)濟(jì)活力？

譚主注意到，835號(hào)令在構(gòu)建嚴(yán)密反制網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)，也設(shè)計(jì)了合理的豁免通道。

如果某個(gè)中國公民或組織，在特殊情況下確實(shí)需要執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行該外國措施，可以向國務(wù)院法治部門提出申請(qǐng)，說明事實(shí)、理由以及需要或協(xié)助執(zhí)行的范圍。按照工作機(jī)制決策程序獲得同意后，可以在特定范圍內(nèi)獲得豁免。

這套豁免制度的設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了兩個(gè)重要考量：

第一，保護(hù)了處于兩難境地的善意企業(yè)。在實(shí)踐中，有些企業(yè)與外國存在復(fù)雜的業(yè)務(wù)往來，完全不執(zhí)行某些外國法律可能給自身帶來極端嚴(yán)重的損失。豁免通道為這些企業(yè)提供了一個(gè)合法合規(guī)的出路。

第二，體現(xiàn)了中國立法的克制。這是一個(gè)有開關(guān)、能調(diào)節(jié)的法治工具，它給予執(zhí)法部門根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行精準(zhǔn)判斷的空間。

既有牙齒，又留余地，這才是一個(gè)成熟、自信的制度。

「 08 」完整鏈條

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順著梳理下來可以發(fā)現(xiàn)：管轄-調(diào)查-識(shí)別-反制-豁免，處理一個(gè)案件的完整鏈條，已經(jīng)全部串起來了。

這看起來似乎很常規(guī)，但通過一部法規(guī)就囊括全流程，在涉外法治領(lǐng)域并不常見。

過去幾年，上面提到的各個(gè)流程中的法律工具，是分散在不同法規(guī)里的：《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》有阻斷功能，《反外國制裁法》有反制功能等。

這導(dǎo)致我們應(yīng)對(duì)外部制裁和干預(yù)，更像是哪里漏了補(bǔ)哪里，靠各部門在各自領(lǐng)域內(nèi)作出回應(yīng)。

現(xiàn)在，通過這兩部系統(tǒng)性法規(guī)，一是體現(xiàn)了國家對(duì)涉外法治前所未有的重視，將分散的工具整合成了成套的制度；二是可以更好地實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)的順暢銜接和協(xié)同發(fā)力。

這意味著，中國應(yīng)對(duì)外部法律風(fēng)險(xiǎn)，正在從點(diǎn)狀防守，轉(zhuǎn)向體系化的制度作戰(zhàn)。

「 09 」反制裁、反干預(yù)、反長臂管轄法律工具箱

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把這兩部行政法規(guī)放到整個(gè)涉外法治大盤子里看，意義就更大了。

至此，反制裁、反干預(yù)、反長臂管轄法律工具箱徹底成型。

中國的反制裁、反干預(yù)、反長臂管轄體系此前主要圍繞2021年《反外國制裁法》構(gòu)建。實(shí)踐層面，外交部、商務(wù)部主導(dǎo)，已有幾十個(gè)反制措施的決定不可靠實(shí)體清單公告，同時(shí)南京海事法院反外國制裁民事侵權(quán)第一案被寫入最高法報(bào)告。

中國政法大學(xué)教授霍政欣告訴譚主，盡管立法司法執(zhí)法都有進(jìn)展，但面對(duì)復(fù)雜國際形勢(shì)，仍需加快完善短板。

這次出臺(tái)的兩部法規(guī)與《反外國制裁法》《實(shí)施〈反外國制裁法〉的規(guī)定》《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》等形成銜接互補(bǔ)，構(gòu)建了以《反外國制裁法》及實(shí)施規(guī)定和《反不當(dāng)管轄條例》為基石，以兩部部門規(guī)章為支柱，加上其他法律條款為側(cè)翼的完整體系。

從立法到執(zhí)法到司法，一整套工具箱已就位。

「 10 」用規(guī)則說話

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從國際看，世界進(jìn)入動(dòng)蕩變革期，國際競(jìng)爭(zhēng)越來越體現(xiàn)為制度、規(guī)則、法律之爭(zhēng)。

司法部涉外法治局負(fù)責(zé)同志告訴譚主，“十五五”規(guī)劃明確指出，要加快涉外法治體系和能力建設(shè)。必須強(qiáng)化法治思維，運(yùn)用法治方式，有效應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、防范風(fēng)險(xiǎn)，綜合運(yùn)用立法、執(zhí)法、司法等手段開展斗爭(zhēng)，堅(jiān)決維護(hù)國家主權(quán)、尊嚴(yán)和核心利益。

這意味著，在應(yīng)對(duì)復(fù)雜國際斗爭(zhēng)時(shí)，法治手段將被擺在更加突出的位置。

這兩部新規(guī)，已經(jīng)體現(xiàn)了這樣的精神。

從立法本意來看，834號(hào)令強(qiáng)調(diào)平等互利、國際合作、參與國際規(guī)則制定；835號(hào)令強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持獨(dú)立自主的和平外交政策，反對(duì)霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治，同時(shí)正面宣示我國域外管轄的“適當(dāng)聯(lián)系”原則，占據(jù)了國際法理和道義的制高點(diǎn)。

后續(xù)，識(shí)別程序、公告機(jī)制、禁執(zhí)令的落地、惡意實(shí)體清單的運(yùn)用、民事救濟(jì)的典型案例，都會(huì)逐步展開。企業(yè)將得到更多的合規(guī)指導(dǎo)服務(wù)，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)也將在其中發(fā)揮更大作用。

譚主最后想說，時(shí)代變局之下，中國選擇的是法治路徑：不搞對(duì)抗，不搞封閉，而是用規(guī)則說話、用制度交流，既維護(hù)自身利益，又推動(dòng)全球治理更加公正合理。

這兩道令只是起點(diǎn)，“十五五”期間，涉外法治體系還將持續(xù)完善。