智庫策論丨從“建起來”到“用起來”，讓康養服務觸手可及

核心觀點

當前，我國康養基礎設施已實現廣覆蓋，但部分設施仍存在“重建設、輕運營”“有場所、缺服務”“配設備、少使用”等問題，導致資源閑置與需求壓抑并存。唯有推動服務供給從“政府配餐”向“群眾點單”轉變、運營機制從“行政主導”向“專業賦能”轉型、技術應用從“追求智能”向“注重適老”回歸，讓每一處康養設施真正運轉起來、每一項服務精準對接需求，才能讓康養不再停留在圖紙上、閑置在空間里，而是走進社區、貼近家庭、惠及全民。

■袁純麗 王欣

《政府工作報告》明確提出“釋放文旅、賽事、康養等領域消費潛力”，并將康養服務提質增效、推動養老服務從“有形覆蓋”向“有效覆蓋”轉變列為民生重點議題。近年來，我國城鄉康養服務設施實現從“無”到“有”的跨越式發展，覆蓋范圍持續擴大，但建成之后卻陷入部分設施“有”而“閑”的困境，設施閑置、供需錯配、運營乏力等問題突出。如何推動康養服務從“建起來”向“用起來、用得好”實質性轉變，讓群眾便捷享有優質、可負擔的康養服務，已成為當下民生工作的關鍵環節。

成效：從“無”到“有”

在國家政策持續推進下，我國初步構建起“以居家為基礎、社區為依托、機構為專業支撐，醫養康養相結合”的多層次養老服務體系。截至2024年底，全國養老機構和設施達40.6萬個，床位799.3萬張，城鄉服務網絡基本覆蓋，就近康養成為現實可能。

城市層面，“15分鐘康養服務圈”加速成型。各地依托社區綜合服務中心，嵌入日間照料、健康監測、慢病管理、康復護理及助餐助浴等功能模塊，推動基本康養服務就近可及。例如，濟南市歷下區趵突泉街道通過整合基層網格力量與醫療志愿者資源，建立“網格員+醫護”聯動機制，實現居民電話預約后15分鐘內上門提供血壓測量、用藥指導等服務。同步推進的老舊小區適老化改造包括加裝電梯、建設無障礙通道、設置家庭養老床位等舉措，為高齡與失能老年人實現“原居安老”提供了有力支撐。

農村層面，養老服務短板逐步彌合。多地將農村養老納入鄉村振興整體布局，利用閑置集體資產建設村級互助養老點或康養服務站，面向留守、高齡老人提供日間托養、健康巡診與文娛活動等基礎服務。政策上鼓勵農村集體經濟組織依法參與養老服務，并通過引導城市優質機構托管運營農村設施，促進城鄉服務資源協同與標準銜接，推動基本養老服務均等化。

產業層面，康養產業業態加速升級。傳統養老機構向集醫療、康復、養生、旅居于一體的綜合體轉型，服務延伸至中醫理療、森林康養、氣候療愈等領域；智能化管理廣泛落地，依托可穿戴設備與健康平臺實現健康動態監測與精準干預；“康養+旅游”“康養+文化”等融合模式不斷涌現，拓展了服務內涵與產業空間。

從城市到農村、從基礎照料到多元業態，我國康養服務實現了從“無設施、無體系、無供給”到“廣覆蓋、多層級、多業態”的質變，“有”的基礎已然筑牢。

困境：從“有”到“閑”

在康養服務筑牢“有”的基礎后，從“有”到“用”的過程中卻出現了“有”而“閑”的突出困境，大量建成的康養設施未能發揮實際效用，長期處于“沉睡”狀態。究其根源，并非老年人不需要服務，而是供給與需求之間存在嚴重錯配，這種錯配體現在多個維度。

其一，供需結構失衡，服務內容脫離實際需求。部分地方在規劃建設時缺乏深入調研，習慣于“自上而下”決策，導致服務供給與老年人真實需求脫節。例如，一些社區養老中心熱衷于配備棋牌室、書畫室、舞蹈房等文娛設施，卻忽視了老年人最迫切的助餐、助浴、助醫、康復護理等剛性需求；有的農村幸福院定位模糊，既無醫療支持，又無專業照護，僅提供簡單休息場所，難以滿足留守老人的實際需求。此外，部分地區盲目追求“高大上”，建設豪華養老公寓，卻忽略了中低收入群體的支付能力，造成資源閑置與需求壓抑并存。

其二，運營機制僵化，專業力量嚴重不足。“誰來運營、如何運營”是決定設施能否“活起來”的關鍵。目前，大量社區養老設施由街道或居委會直接管理，缺乏專業運營能力，服務內容單一、質量不高。同時，養老護理員隊伍面臨“三低一高”困境：社會地位低、薪酬待遇低、職業認同低，流動性高。根據國家衛健委2021年提供的數據，我國失能失智老年群體約有4500萬人，持證的養老護理員只有50萬人，《2025養老護理員職業現狀調查研究報告》進一步揭示，未來五年全國養老護理員缺口將超500萬，其中85%—95%集中于居家社區領域。沒有專業人才支撐，再好的設施也難以提供有溫度、有質量的康養服務。

其三，支付能力受限，可持續性面臨挑戰。這個問題在今年兩會期間再次引發關注，《政府工作報告》提出的“制定實施城鄉居民增收計劃”“完善薪酬和社保制度”，正是從根源上回應老年人“用不起”的困境。康養服務本質上是一種長期消費，但我國老年人整體收入水平偏低，養老金替代率逐年下降，多數家庭難以承擔市場化養老服務費用。盡管國家推行的長期護理保險試點已覆蓋49個城市，但報銷范圍有限、標準不一，尚未形成全國統一制度。此外，醫保政策對居家和社區養老服務的支持仍顯不足，許多基礎護理項目無法被納入報銷，進一步抑制了服務使用意愿。

其四，數字鴻溝加劇，技術應用“適老”不足。在智慧養老成為趨勢的背景下，大量智能設備、APP平臺被引入康養場景。然而，許多產品設計未充分考慮老年人認知特點和操作習慣，界面復雜、字體過小、流程繁瑣，反而增加了使用門檻，不少老人因不會操作智能手機而被排除在服務之外，甚至產生“被時代拋棄”的焦慮感。技術本應賦能服務，卻因“不適老”而成為新的障礙。

這些困境相互交織，進一步讓康養設施陷入“有”而“閑”的尷尬。一邊是資源閑置、一邊是需求壓抑，橫亙在“有”與“用”之間的這道鴻溝，究竟該如何跨越？

破局：從“閑”到“用”

破解康養服務“有”而“閑”的困境，核心是推動從“閑”到“用”的實質性轉變，通過聚焦群眾需求、補齊服務短板、健全運營機制，讓閑置設施活起來、服務落地用起來，從而實現“設施有活力、服務有質量、群眾得實惠”的目標，讓康養服務真正觸手可及、惠及全民。

一是精準對接需求，推動服務供給“適老化”。康養服務不是“一刀切”的標準化產品，而應是分層分類、精準匹配的解決方案。建議建立“老年人需求動態數據庫”，通過入戶調查、社區網格員走訪、智能終端反饋等方式，實時掌握轄區內老年人口結構、健康狀況、經濟能力、服務偏好等信息。在此基礎上，實施“菜單式”服務供給：對活力老人，側重文化娛樂、健康管理、心理慰藉；對半失能老人，重點發展居家上門助浴、助潔、送餐、康復訓練；對失能失智老人，則需整合醫療、護理、照護等資源，推廣“家庭養老床位”和“喘息服務”。例如上海長寧區推行“養老顧問”制度，由專業社工為每位老人定制服務方案；北京海淀區試點“養老驛站+社區衛生站”融合模式，實現“醫養零距離”，這些都是精準供給的有益探索。康養服務必須回歸“以人為本”本質，推動供給從“政府想給什么”轉向“群眾需要什么”。

二是創新運營機制，激發市場與社會活力。政府不應大包大攬，而應扮演“引導者”和“監管者”角色。大力推廣“公建民營”“民辦公助”“委托運營”等模式，將新建或閑置的社區設施交由專業社會組織、品牌養老企業運營，政府通過購買服務、績效考核、質量監管等方式確保公益屬性。例如成都市通過“政策賦能+市場運作”雙輪驅動，有效盤活社區閑置資源，破解設施“建而不用”難題；江蘇蘇州鼓勵物業企業拓展“物業+養老”服務，依托其熟悉居民、網點密集的優勢，將便捷服務送進家門，讓社區資源真正“轉起來”。同時，應完善扶持政策，對小微養老服務機構給予租金減免、水電優惠、稅收減免等支持，降低其運營成本，鼓勵其扎根社區、服務鄰里。

三是強化人才與支付雙支撐，筑牢可持續根基。人才是服務的核心，應加快構建“學歷教育+職業培訓+崗位激勵”三位一體的人才培養體系，支持高職院校開設老年服務與管理專業，擴大招生規模；建立區域性養老護理實訓基地，開展免費技能培訓；推動設立“養老護理員”職稱序列，提高職業吸引力。在支付端，亟須加快長期護理保險全國推廣步伐，明確籌資機制、保障范圍和服務標準。同時，探索將居家和社區基礎護理項目納入醫保支付范疇，或設立專項補貼基金，對低保、高齡、失能等特殊困難老人給予服務券支持，真正實現“用得起”。

四是推動科技“適老”而非“適科技”，彌合數字鴻溝。智慧養老的初心是“為人服務”，而非“讓人適應技術”。所有面向老年人的智能產品，應該遵循“簡潔、安全、可靠”原則：界面采用大字體、高對比度、語音導航；操作流程盡量“一鍵式”；保留電話、線下等傳統預約渠道。讓技術回歸工具本位、讓服務回歸人文關懷。當插卡取代掃碼、一鍵代替多步、數據自動上傳而非手動輸入時，智能設備才能真正成為康養服務的“暖心助手”而非“攔路高墻”。只有把選擇權、使用權真正交還給老人，數字鴻溝才能從“天塹”變為“通途”。

結語：讓康養服務觸手可及

康養服務，建是基礎，用是關鍵。從“無”到“有”靠建設、從“閑”到“用”靠實干，這一轉變不僅是設施數量的積累，更是服務質量的提升、民生效能的釋放，關乎億萬百姓的幸福生活，是實施積極應對人口老齡化國家戰略的重要舉措。當前，我國康養基礎設施已實現廣覆蓋，但部分設施仍存在“重建設、輕運營”“有場所、缺服務”“配設備、少使用”等問題，導致資源閑置與需求壓抑并存。唯有推動服務供給從“政府配餐”向“群眾點單”轉變、運營機制從“行政主導”向“專業賦能”轉型、技術應用從“追求智能”向“注重適老”回歸，讓每一處康養設施真正運轉起來、每一項服務精準對接需求，才能讓康養不再停留在圖紙上、閑置在空間里，而是走進社區、貼近家庭、惠及全民。

2026年《政府工作報告》為康養服務發展明確了“以人為本、需求導向、提質增效”的發展方向，面向“十五五”新征程，更需堅守人民至上理念，秉持需求導向、系統思維，推動康養服務從“有形覆蓋”穩步邁向“有效覆蓋”。唯有讓每一處康養設施高效運轉、讓每一項服務精準對接需求，才能真正打通康養服務“最后一公里”，讓民生投入轉化為實實在在的民生溫度。這既是時代要求，更是民心所向，必將為健康中國建設筑牢堅實根基，讓康養服務真正觸手可及，讓每一位中國老人都能擁有安心、舒心、暖心的幸福晚年。

（袁純麗，北京第二外國語學院旅游科學學院研究生，王欣，北京第二外國語學院中國文化和旅游產業研究院副院長）

總 監 制丨王列軍車海剛

監 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨陳姝含