鄭功成：投資于人，如何在社保和基本公共服務(wù)領(lǐng)域落地見效？

來源 | 人民論壇網(wǎng)-人民論壇雜志

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今年3月，“投資于人”被正式納入“十五五”規(guī)劃綱要，成為新發(fā)展階段國家發(fā)展的戰(zhàn)略選擇和重要政策取向。投資于人，關(guān)鍵在于通過加大對民生發(fā)展的公共投入，讓國家發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，進而促進人的全面發(fā)展。基于這一目標導向，健全優(yōu)化社會保障體系、推進基本公共服務(wù)均等化，成為落實投資于人的重中之重。“十五五”時期，投資于人如何在重點領(lǐng)域落地見效？推薦閱讀中國社會保障學會會長鄭功成在《人民論壇》雜志的最新刊文。

核心觀點速覽

• 進入高質(zhì)量發(fā)展階段后，社會保障與基本公共服務(wù)問題早已超越單純民生保障事務(wù)范疇，越來越成為影響經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重要變量。

• “十五五”時期，通過持續(xù)加大公共投入，優(yōu)化制度安排和資源配置，穩(wěn)步提升社會保障水平和基本公共服務(wù)均等化程度，引領(lǐng)全體人民扎實邁向共同富裕。

• 投資于人的根本目的，是基于扎實推進共同富裕的目標方向，通過再分配手段提高公共支出中的社會性投入占比，擴大公共品供給，進而推動社會保障水平持續(xù)提升、基本公共服務(wù)走向均等化。

投資于人，要重點促進社保提質(zhì)與基本公共服務(wù)均等化

“投資于人”，是相對“投資于物”而提出的新發(fā)展理念。2025年政府工作報告首次提出，“推動更多資金資源‘投資于人’、服務(wù)于民生，支持擴大就業(yè)、促進居民增收減負、加強消費激勵，形成經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的良性循環(huán)。”2026年3月發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱“十五五” 規(guī)劃綱要）指出，“堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結(jié)合”的發(fā)展取向，強調(diào)讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民，明確提出促進“人民生活品質(zhì)不斷提高”的目標任務(wù)，對優(yōu)化分配結(jié)構(gòu)、更好滿足人民群眾美好生活需要、實現(xiàn)社會保障制度更加優(yōu)化更可持續(xù)、基本公共服務(wù)均等化水平明顯提升等方面，作出總體部署。

這充分說明，“投資于人”已成為宏觀政策的重要考量，彰顯出更加鮮明的民生導向。從國家“十五五”規(guī)劃綱要的整體結(jié)構(gòu)來看，投資于人的政策取向，集中體現(xiàn)在第十一篇“完善人口發(fā)展戰(zhàn)略 促進人口高質(zhì)量發(fā)展”和第十二篇“加大保障和改善民生力度 扎實推進全體人民共同富裕”，前者涵蓋了“建設(shè)生育友好型社會”“辦好人民滿意的教育”“加快建設(shè)健康中國”“積極應(yīng)對人口老齡化”四章，后者涵蓋了“促進高質(zhì)量充分就業(yè)”“完善收入分配制度”“健全社會保障體系”“推動房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展”“穩(wěn)步推進基本公共服務(wù)均等化”“保障各類群體發(fā)展權(quán)益”六章。

“十五五”規(guī)劃綱要如此大篇幅地對民生發(fā)展方面作出部署，折射出深層考量：民生發(fā)展已成為經(jīng)濟發(fā)展的前提條件，我國現(xiàn)代化建設(shè)正邁入加快扎實推進全體人民共同富裕的關(guān)鍵階段。因此，將更多財政資金和公共資源投向社會保障與教育、就業(yè)、健康醫(yī)療、養(yǎng)老育幼等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，推動民生發(fā)展實現(xiàn)新飛躍，必然成為不斷滿足人民群眾美好生活需要、構(gòu)建經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展與良性循環(huán)新格局、實現(xiàn)人的全面發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

從理論維度審視，我國踐行以人民為中心的發(fā)展思想，堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，始終堅持把不斷提高人民的生活水平作為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重中之重。立足新時代我國社會主要矛盾變化，投資于人進一步揭示出，社會保障與基本公共服務(wù)領(lǐng)域的系統(tǒng)性投入，是提高民生發(fā)展質(zhì)量、實現(xiàn)人的全面發(fā)展的核心路徑。唯有建立健全社會保障制度與均等化的基本公共服務(wù)體系，才能讓城鄉(xiāng)居民打消顧慮，愿意消費、放心消費、敢于消費，實現(xiàn)生活質(zhì)量持續(xù)提升、人的發(fā)展更加全面。

從實踐維度審視，過于偏重投資于物，雖然推動整體產(chǎn)能持續(xù)擴大，卻極易造成“供強需弱”的局面，尤其會加劇供給與消費需求之間的結(jié)構(gòu)性失衡，最終制約民生改善的實際成效。不同于傳統(tǒng)“投資于物”聚焦基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、生產(chǎn)設(shè)備等物質(zhì)資本積累的模式，“投資于人”的深刻內(nèi)涵在于，將投資導向人的多維度需求、人的全面發(fā)展與高質(zhì)量增長，通過對社會保障與基本公共服務(wù)領(lǐng)域的系統(tǒng)性投入，實現(xiàn)民生福祉全面提升，進而推動社會共享與社會公平實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

鑒于此，在落實投資于人的宏觀政策過程中，穩(wěn)步提高社會保障水平、實質(zhì)性地推進基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)當擺在優(yōu)先位置。

一方面，社會保障肩負解除人民群眾后顧之憂、增加城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移性收入、促進社會公平等多重職責，既是保障與改善民生的重要制度支撐，又是維護社會安定、調(diào)節(jié)收入分配、彌補市場失靈、保障經(jīng)濟平穩(wěn)運行的重要法寶。作為伴隨人類現(xiàn)代化進程而發(fā)展的重大制度文明，健全的社會保障制度，通常被視為國家現(xiàn)代化的標準配置，是實現(xiàn)社會共享的根本路徑。社會保障水平的高低，直接反映一個國家或地區(qū)的社會公平程度。以全體人民共同富裕為本質(zhì)特征的中國式現(xiàn)代化，更加需要高水平的社會保障制度的堅實支撐。針對目前社會保障制度欠優(yōu)、再分配力度偏弱的現(xiàn)實，“十五五”時期亟待通過加大公共投入來優(yōu)化社會保障制度、健全社會保障體系、提高社會保障水平。

另一方面，基本公共服務(wù)是由政府主導、保障全體人民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)，負責滿足人民群眾不斷增長的教育、就業(yè)、健康醫(yī)療、養(yǎng)老育幼服務(wù)等基本需求。2021年3月，第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，將到2035年“實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”列為重要目標任務(wù)，核心要義是全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)。現(xiàn)在距離實現(xiàn)目標的時間不足10年，迫切需要將投資于人的戰(zhàn)略選擇，優(yōu)先落實到全面推進基本公共服務(wù)均等化的實踐之中。

需要特別指出的是，進入高質(zhì)量發(fā)展階段后，社會保障與基本公共服務(wù)問題早已超越單純民生保障事務(wù)范疇，越來越成為影響經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重要變量，乃至關(guān)鍵性變量。在中國式現(xiàn)代化建設(shè)全面推進的背景下，更應(yīng)基于中國發(fā)展邏輯，深刻把握社會保障發(fā)展與基本公共服務(wù)均等化的演進規(guī)律，以健全的社會保障制度和日益均等化的基本公共服務(wù)，扎實推進全體人民穩(wěn)步邁向共同富裕的大道。

我國社會保障事業(yè)發(fā)展成就與現(xiàn)行制度短板

經(jīng)過30余年的改革與發(fā)展，特別是黨的十八大以來，以人民為中心的發(fā)展思想貫徹落實到讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民的實踐中，我國社會保障事業(yè)發(fā)展駛?cè)肟燔嚨溃ǔ墒澜缟弦?guī)模最大的社會保障體系。

一方面，社會保障覆蓋面快速擴大。截至2025年底，全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)107599萬人，其中參加城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)分別為54680萬人、52919萬人；按月領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇者達3.2億多人。參加基本醫(yī)療保險人數(shù)133068萬人，其中參加職工醫(yī)保與居民醫(yī)保的人數(shù)分別38856萬人、94212萬人；職工與居民在基本醫(yī)保政策范圍內(nèi)的住院費用報銷比例分別達85%和70%左右。參加失業(yè)保險人數(shù)24918萬人，參加工傷保險人數(shù)30500萬人，參加生育保險人數(shù)25966萬人。全國享受最低生活保障和特困救助者4380萬人，其中城鎮(zhèn)低保者595萬人、農(nóng)村低保者3340萬人、農(nóng)村特困救助供養(yǎng)者445萬人，另外接受臨時救助者達2399萬人次。

另一方面，社會保障水平不斷提升。職工養(yǎng)老金已經(jīng)持續(xù)增長22年，城鄉(xiāng)低保標準連年提高。2025年，國家又推出0—3歲兒童普惠型育兒補貼（兒童津貼），人月均補貼標準為300元，這標志著兒童福利事業(yè)開始進入普惠性階段；長期護理保險制度加快建立，失能失智人員的照護訴求得到制度性回應(yīng)；社會救助法、醫(yī)療保障法、托育服務(wù)法三部法律草案提請全國人大常委會會議審議，社會保障法治建設(shè)進程明顯加快。因此，我國社會保障體系，事實上已經(jīng)成為全民共享國家發(fā)展成果的基本途徑與制度保障，這與發(fā)達資本主義國家緊縮福利的政策取向形成了鮮明反差，在當今世界樹立起極具示范意義的正面典范。

在充分肯定我國社會保障事業(yè)取得歷史性成就的同時，還應(yīng)當看到現(xiàn)行社會保障制度依然存在一些不足，這正是迫切需要通過落實投資于人政策加快化解的問題。概括而言，有以下幾點不足：

公共性不足。社會保障制度是社會公共品，通過強制共享來促進社會公平，互助共濟構(gòu)成其牢固基石。在改革初期探索階段，由于存在理念模糊與路徑偏差，尤其是20世紀90年代，在基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等制度中引入私有化元素與市場交易機制，一定程度上削弱了參保人之間的互助共濟功能，由此形成一些制度性缺陷，至今仍存在一定的運行慣性。覆蓋全國近3/4人口的居民醫(yī)保，采取按人頭定額繳費的方式，將本應(yīng)遵循“按收入能力繳費、按實際費用支付”的法定醫(yī)療保險，異化為商業(yè)產(chǎn)品，導致繳費負擔與收入高低呈負相關(guān)，待遇給付呈現(xiàn)出明顯的逆向調(diào)節(jié)效應(yīng)。此外，社會保障屬地管理模式，造成統(tǒng)籌層次偏低，地區(qū)之間的互濟性不足，也直接弱化了社會保障制度的公共性。

公平性不足。社會保障總體投入不足，無論是初次分配，還是財政性投入中用于社會保障的份額，都相對偏低，未能有效化解人民群眾在養(yǎng)老、育幼、醫(yī)療等多領(lǐng)域的后顧之憂，未能充分發(fā)揮社會保障再分配功能。同時，因各地政策不統(tǒng)一，地區(qū)之間的社會保障籌資與待遇計發(fā)均存在差異性，發(fā)展失衡問題仍存在；不同群體之間的社會保障權(quán)責差距偏大，如三大群體（企業(yè)職工、機關(guān)事業(yè)單位人員、城鄉(xiāng)居民）的養(yǎng)老金待遇水平差距明顯，職工醫(yī)保與居民醫(yī)保之間也存在一定差距。此外，養(yǎng)老服務(wù)與兒童福利發(fā)展相對滯后，致使養(yǎng)老焦慮與育兒焦慮不同程度存在。

可持續(xù)性不足。我國人口老齡化的超常規(guī)特征和社保制度剛性發(fā)展，會導致支付壓力持續(xù)上升。同時，現(xiàn)行社保制度設(shè)計缺陷的長期影響也不容忽略。例如，職工基本養(yǎng)老保險與勞動關(guān)系緊密綁定且費率偏高，靈活就業(yè)者游離在外，退休者日益增多而繳費者日益減少，財政風險持續(xù)積累；個人賬戶養(yǎng)老金制度背后，潛藏著缺乏資金來源支撐的長壽財務(wù)風險。居民醫(yī)保按人頭等額繳費，既加劇了低收入家庭退保和脫保現(xiàn)象，又制約有能力的中高收入群體承擔更多的繳費責任，直接限制了醫(yī)保基金持續(xù)增長。這種籌資“短板效應(yīng)”，正影響制度可持續(xù)發(fā)展。

應(yīng)對新挑戰(zhàn)準備不足。當前，以互聯(lián)網(wǎng)、大模型等為表征的第四次科技革命，正在重構(gòu)財富創(chuàng)造格局與初次分配格局，而現(xiàn)行各項社會保險制度仍以勞動關(guān)系為基本依據(jù)、以一般勞動所得為籌資基本來源。長此以往，其再分配功能很可能被抑制，而社會保障制度還未真正做好應(yīng)對準備。上述不足的存在，衍生出一些不良效應(yīng)。例如，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)達5億多人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇者達1.9億多人，但人月均僅240多元。欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民，尤其是是高齡農(nóng)民，養(yǎng)老金更是低于200元，這與養(yǎng)老金滿足年老后基本生活來源的正常需求存在差距。在醫(yī)保方面，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療費用自負比相對較高，一般家庭無力承受重大疾病帶來的壓力。近幾年，筆者在10多個省市區(qū)，尤其是中西部地區(qū)的城鄉(xiāng)基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，影響民生的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、返貧等后顧之憂，仍不同程度存在，特別是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金超低、醫(yī)療保障不足，更是導致其不敢消費的重要致因，制約生活質(zhì)量的提升。這既不利于改善民生，又不利提振消費、擴大內(nèi)需，更對經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展造成不利影響。因此，全面優(yōu)化現(xiàn)行社會保障制度安排、加快提高社會保障水平，具有必要性、重要性、緊迫性。

浙江烏鎮(zhèn)智能養(yǎng)老中心內(nèi)，院內(nèi)老人正與機器狗互動。新華網(wǎng)發(fā)（鐘月英 攝）

投資于人對社會保障制度優(yōu)化的內(nèi)在要求

進一步厘清社會保障建制理念。理念是行動的先導。沒有先進的理念，不可能建構(gòu)合理的制度安排；沒有合理的制度安排，再優(yōu)良的技術(shù)方案也會陷入目標不明、路徑不清和效果不良的困境中。現(xiàn)行社會保障制度質(zhì)量不高的事實，反映的正是過去長期以來缺乏正確理念指導的問題。因此，當前應(yīng)當明確社會保障不是市場化的商業(yè)保險，而是實現(xiàn)社會共享、促進社會公平的國家層級制度安排，只有加大公共投入，才能維護公共性本色，才能強化國家認同和集體主義意識，才能有效解決需要解決的社會問題。因此，不能將社會保障視為國家發(fā)展的“負擔”，而應(yīng)當視為國家發(fā)展的目標指向、動力源泉和社會主義制度優(yōu)越性的具體體現(xiàn)，真正樹立健全社會保障制度和提高社會保障水平就是扎實推進全體人民共同富裕的具體體現(xiàn)的新觀念。在全面推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)的背景下，要將投資于人的宏觀政策全面融入各項社會保障制度安排中，通過提高公共投入比重來推動社會保障加快發(fā)展，這是滿足人民群眾不斷增長的美好生活需要的必要舉措，也是始終維系國家長治久安和人民世代福祉的內(nèi)在要求。

加快壯大社會保障物質(zhì)基礎(chǔ)，持續(xù)提高社會保障水平。立足現(xiàn)實，面向未來，我國社會保障改革需要著力解決公共性與公平性不足、強化再分配力度，關(guān)鍵是要促進政府負責或主導的法定社會保障制度在全面優(yōu)化的條件下早日走向成熟、定型，為全體人民提供清晰、穩(wěn)定的安全預期。為此，需要將投資于人落實到提升社會保障支出在國民生產(chǎn)總值中所占比重上，這決定了可供全體人民共享的國家發(fā)展成果份額，也決定了社會保障再分配力度。建議設(shè)定2035年、2050年社會保障總支出占國民生產(chǎn)總值之比，從現(xiàn)在的13%左右先后提高到20%、30%左右的目標，財政性社會保障支出占財政支出之比宜從現(xiàn)在的30%多先后提升到40%、50%，以達到切實解除人民群眾后顧之憂，并增加社會保障轉(zhuǎn)移性收入的發(fā)展目標。

需要特別指出的是，投資于人在社會保障領(lǐng)域的落實，不能僅限于國家財政投入，還可以開辟多條籌資途徑。例如，劃轉(zhuǎn)一部分國有資產(chǎn)、收繳國有企業(yè)一部分利潤、發(fā)行特種長期國債、優(yōu)化社會保險籌資機制、加大社會保險基金投資運營力度，以及開征相關(guān)稅種或者將個人所得稅等明確用于促進社會保障發(fā)展上，都可以為發(fā)展社會保障與基本公共服務(wù)提供更加雄厚的物質(zhì)支撐。同時，真正落實共建共享原則，運用有效的財政稅收政策，充分調(diào)動市場主體、公益慈善組織和個人及家庭積極參與并承擔起相應(yīng)的籌資責任，確保通過社會保障制度安排的社會共享份額持續(xù)提升。此外，還可以通過提高統(tǒng)籌層次實現(xiàn)地區(qū)之間的互助共濟，使資源利用效率得到提升，如基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)收統(tǒng)支，其他各項社會保險應(yīng)盡快推進省級統(tǒng)籌以為全國統(tǒng)籌奠定基礎(chǔ)，社會救助的責任本位也應(yīng)當從縣級提升到省級層次等，以此增強互助共濟功能，實現(xiàn)社會保障再分配功能躍升。通過持續(xù)壯大社會保障物質(zhì)基礎(chǔ)，全面優(yōu)化養(yǎng)老金、醫(yī)療保障、社會救助、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利“五大制度”，加快提升養(yǎng)老保險、社會救助、醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利、殘疾人福利、住房福利、教育福利水平，實現(xiàn)社會保障轉(zhuǎn)移性收入占居民收入之比穩(wěn)步提升，就可以達到持續(xù)擴大社會共享份額、加大社會保障再分配力度的目的，進而使共同富裕邁出穩(wěn)健步伐。

著力縮小差距，以政策統(tǒng)一促進制度公平。無公平則無社保，不能促進公平的社保制度不是好社保制度，這是普遍規(guī)律，以共同富裕為追求目標的中國式現(xiàn)代化更是如此。為此，投資于人在社會保障領(lǐng)域的政策著力點，應(yīng)重點體現(xiàn)在“補低扶弱”上，即著力縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間與群體之間的社會保障待遇差距。在養(yǎng)老保險方面，當務(wù)之急是加快提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平，特別是高齡農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。在醫(yī)保方面，要加快提高居民醫(yī)保水平，進而推進職工醫(yī)保與居民醫(yī)保“兩制合一”，改革居民個人籌資機制，免除嬰幼兒與高齡居民的醫(yī)保繳納負擔，以個人自負費用封頂替代基金支付封頂，具有必要性和緊迫性。在社會救助方面，要確立“水漲船高”的提標穩(wěn)定機制，加快臨時救助發(fā)展步伐，使社會救助制度能夠惠及更多有需要者，進而抬升走向共同富裕的底部。此外，還要加快養(yǎng)老服務(wù)與兒童福利事業(yè)發(fā)展步伐，將教育福利擴展到更大范圍，逐步將穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)民工和常住人員群體納入城鎮(zhèn)住房保障政策范圍，等等。同時，宜將法定社會保障制度的政策制定權(quán)統(tǒng)一收到國家層級，以統(tǒng)一的政策促進制度公平。例如，基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、長期護理保險和社會救助、基本養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利、婦女福利、殘疾人福利政策等，均宜在“十五五”期間盡快走向全國統(tǒng)一。中央與省級政府亦須優(yōu)化公共投入結(jié)構(gòu)，確保統(tǒng)一的社會保障政策在欠發(fā)達地區(qū)也能夠落地見效。

推動社會保障制度實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、確保可持續(xù)運行，就能為扎實推進全體人民共同富裕、建設(shè)福利中國提供持久可靠的制度支撐。

我國基本公共服務(wù)均等化發(fā)展現(xiàn)狀與突出問題

基本公共服務(wù)與社會保障有交叉，但又職責不同。一般而言，基本公共服務(wù)均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，關(guān)鍵在于促進機會均等和結(jié)果普惠，即保障所有社會成員在享有基本公共服務(wù)（如教育、醫(yī)療、社會服務(wù)等）上具有大致均等的機會。不同地域的基本公共服務(wù)水平大體相當且能夠滿足當?shù)鼐用竦男枰渲屑劝ㄆ栈菪缘慕逃⒕蜆I(yè)及水電氣暖等基本民生需要，也包括兼具普遍性與個性化需求的養(yǎng)老、育幼、助殘和醫(yī)療健康等社會服務(wù)需求。全國人民在享受基本公共服務(wù)方面的機會和結(jié)果相對均等，構(gòu)成走向共同富裕的重要基石，也是衡量共同富裕的試金石。

2021年通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，明確提出在2035年要“實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的目標任務(wù)，這是政府向人民承諾的時間表。從現(xiàn)實情況來看，近年來，我國基本公共服務(wù)發(fā)展已經(jīng)取得明顯成就。

基礎(chǔ)教育達到世界高收入國家平均水平。截至2024年底，全國學前教育毛入園率達92%，九年義務(wù)教育鞏固率95.9%，高中階段毛入學率92.0%。同時，我國構(gòu)筑起世界最大規(guī)模的高等教育體系，高等教育毛入學率達60.8%。

醫(yī)療衛(wèi)生資源供給持續(xù)增加。每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)從2020年的6.46張增加到2023年的7.23張；每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師由2.90人提高到3.40人；公共衛(wèi)生服務(wù)體系逐步健全，2023年末全國共有專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)床位32.5萬張、衛(wèi)生人員101萬人，每萬人口專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)人員從6.56人提高到7.15人。

公共文化體系日益健全。2024年末，全國登記備案的博物館達到7046個，全國廣播、電視節(jié)目綜合人口覆蓋率分別為99.74%和99.82%，數(shù)字電視實際用戶2.0億戶；同年全國居民人均文化娛樂消費支出955元，增速快于同期人均消費支出；全國網(wǎng)絡(luò)視頻、網(wǎng)絡(luò)音樂和網(wǎng)絡(luò)文學用戶規(guī)模分別為10.7億人、7.5億人和5.7億人，數(shù)字文化消費已與城鄉(xiāng)居民的日常生活緊密相連。

養(yǎng)老服務(wù)、托育服務(wù)等逐步發(fā)展。中辦、國辦于2026年發(fā)布《關(guān)于加快建立長期護理保險制度的意見》，明確用3年左右時間基本建立適應(yīng)我國國情的長護險制度，從局部試點探索轉(zhuǎn)向全國推行?。2025年6月，國家衛(wèi)健委、發(fā)改委等七部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快推進普惠托育服務(wù)體系建設(shè)的意見》提出，到2030年，普惠托育服務(wù)體系基本建立，支持保障政策基本健全，公建托位數(shù)量明顯增加，托育服務(wù)能力和質(zhì)量顯著提升，家庭托育成本有效降低，基本滿足群眾普惠托育服務(wù)需求。

與此同時，由于我國人口眾多，幅員遼闊，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間發(fā)展差距較大，加之長期以來公共資源配置存在重城市、輕鄉(xiāng)村的取向，我國基本公共服務(wù)供給不平衡不充分問題仍然相對突出。

一方面，基本公共服務(wù)供給不足。例如，教育領(lǐng)域中，城市化進程中流動兒童教育問題尚未完全解決，優(yōu)質(zhì)教育資源共享有限；養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，護理型床位短缺，城鄉(xiāng)居家失能失智老年人與空巢高齡老年人普遍缺乏社會化服務(wù)支持；兒童托育服務(wù)領(lǐng)域，3歲以下嬰兒照料服務(wù)不能滿足需求，父母育兒付出的時間成本居高不下，助力兒童心身健康發(fā)展的兒童福利機構(gòu)與專業(yè)人才明顯不足；殘疾人服務(wù)領(lǐng)域的康復、護理服務(wù)供給不足；醫(yī)療與健康服務(wù)領(lǐng)域，城鄉(xiāng)基層社區(qū)全科醫(yī)生存在缺口，欠發(fā)達地區(qū)醫(yī)療服務(wù)能力不足，能夠讓群眾放心的社會化健康服務(wù)供給亦不足；等等。

另一方面，基本公共服務(wù)發(fā)展不平衡。例如，教育資源配置在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間，乃至同一城市不同區(qū)域之間，均存在失衡現(xiàn)象。優(yōu)質(zhì)教育資源通常集中在城市，尤其是在一線城市、重點學校；醫(yī)療衛(wèi)生資源集中在城市，尤其是大城市、超大城市，鄉(xiāng)村和城市基層社區(qū)醫(yī)療服務(wù)能力相對薄弱，欠發(fā)達地區(qū)更是缺乏高水平醫(yī)療機構(gòu)、難以留住高水平醫(yī)生。農(nóng)村老齡化程度高于城市，但養(yǎng)老服務(wù)供給卻相對薄弱，難以給老年人安享幸福晚年提供清晰穩(wěn)定的預期；等等。由此可見，人民群眾還不同程度面臨著看病難、養(yǎng)老難、育兒難等現(xiàn)實困難，這不僅會直接影響人民生活質(zhì)量提升，還會制約居民消費能力釋放，向社會、經(jīng)濟領(lǐng)域傳導不良效應(yīng)。

2025年12月26日，北京市豐臺區(qū)一位家長在查看發(fā)放的育兒補貼。截至目前，全國已經(jīng)有3300萬嬰幼兒家庭領(lǐng)到育兒補貼。新華社記者 虞東升 攝

以投資于人推動基本公共服務(wù)均等化的著力點

上述問題的客觀存在表明，要在2035年完成實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標，任務(wù)艱巨繁重。“十五五”時期，亟需以“倒計時”的緊迫感和行動力，通過將投資于人的政策重點聚焦于扎實推進基本公共服務(wù)均等化，推動其實現(xiàn)跨越式發(fā)展。具體而言，投資于人政策在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的落地見效，應(yīng)當具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

基于2035年的目標導向，確立推進基本公共服務(wù)均等化的時間表與路線圖。“十五五”期間，應(yīng)立足人口結(jié)構(gòu)的深刻變化與流動趨勢，完成各類基本公共服務(wù)設(shè)施的科學規(guī)劃和合理布局，切實解決滿足本地居民基本公共服務(wù)需要的硬件設(shè)施投入與建設(shè)問題；組織實施大規(guī)模公共服務(wù)專業(yè)人員培養(yǎng)或培訓行動計劃，重點推動教育、醫(yī)療與養(yǎng)老育幼服務(wù)供給能力實現(xiàn)躍升。“十六五”時期，全面完成基本公共服務(wù)設(shè)施合理布局建設(shè)任務(wù)，確保相關(guān)專業(yè)人才供需匹配。為此，要持續(xù)擴大公共投入，并通過政府公建公辦、公建民營、民辦公助及購買服務(wù)等多條途徑，撬動社會與市場主體投入，持續(xù)快速壯大基本公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。力爭在“十五五”期間基本公共服務(wù)均等化取得實質(zhì)性進展，確保“十六五”期末完成國家中長期規(guī)劃既定的實現(xiàn)“均等化”目標任務(wù)。

分類推進基本公共服務(wù)均等化質(zhì)效提升，精準對接民生需求。在教育領(lǐng)域，把握少子化現(xiàn)狀及趨勢，以及城市化進程與鄉(xiāng)村振興發(fā)展需求，通過增強教育福利性，全面保障兒童受教育權(quán)并推動教育質(zhì)量持續(xù)提升；加快優(yōu)質(zhì)教育資源普惠化進程，推動教育資源從少數(shù)人享有向全民共享轉(zhuǎn)變。在醫(yī)療衛(wèi)生與健康領(lǐng)域，順應(yīng)城鄉(xiāng)居民期盼解除重大疾病醫(yī)療后顧之憂、日益重視個人健康管理的需求，優(yōu)化高水平綜合醫(yī)院合理配置，同時著力發(fā)展專科醫(yī)院，推廣人工智能醫(yī)療應(yīng)用；夯實城鄉(xiāng)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)根基，讓人民群眾能夠就近享有優(yōu)質(zhì)診療服務(wù)，暢通健康素質(zhì)提升途徑。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，需加快提升護理型床位供給，大力發(fā)展公益性的專業(yè)護理服務(wù)，將這種服務(wù)遞送到居家生活的億萬失能失智老年人手上。在育兒服務(wù)領(lǐng)域，適應(yīng)兒童流向優(yōu)化托育設(shè)施布局，配強合格保育員與幼師，滿足家庭育兒需求；支持社會力量發(fā)展有利于兒童心身健康的公共服務(wù)。在殘疾人服務(wù)領(lǐng)域，需大力發(fā)展康復、護理事業(yè)以及相關(guān)福利設(shè)施。在公共文化領(lǐng)域，需支持民間力量參與興辦博物館、科技館、文化館、藝術(shù)館等公共文化場所，加快構(gòu)建覆蓋面廣泛、內(nèi)容豐盈的公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為實現(xiàn)民眾精神富裕提供有力支撐。

強化公共資源向困難群體與低資源地區(qū)傾斜。養(yǎng)老服務(wù)資源要聚焦失能失智與空巢高齡老年人，養(yǎng)老服務(wù)公共投入要向農(nóng)村傾斜、向欠發(fā)達地區(qū)傾斜。育兒服務(wù)資源要向困境兒童、城鎮(zhèn)流動兒童、民族邊疆地區(qū)留守兒童傾斜。醫(yī)療衛(wèi)生資源要向老年人傾斜、中西部地區(qū)傾斜。為此，“十五五”時期，需進一步加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，按照補低扶弱、費隨人走原則，持續(xù)縮小地區(qū)之間基本公共服務(wù)供給的差距，為“十六五”實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化奠定堅實基礎(chǔ)。

持續(xù)加大公共投入，扎實推動基本公共服務(wù)體系全面升級。“十五五”時期，可進一步增加育兒補貼，逐步推行免費學前教育；加大對基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育與高等教育的支持力度，將義務(wù)教育年限從9年延長至12年，進一步保障農(nóng)民工隨遷子女在常住地平等接受義務(wù)教育的權(quán)利；開展大規(guī)模職業(yè)技能提升培訓行動，積極推動建立終身學習機制，促進人口“量”與“質(zhì)”的同步提升。圍繞建設(shè)“生育友好型社會”的目標，加大鼓勵生育的政策力度，促進生育率止降回升。加大醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入力度，強化針對中西部地區(qū)特別是民族邊疆地區(qū)的常態(tài)化幫扶，建立面向欠發(fā)達地區(qū)的醫(yī)療保障專項補貼制度，確保當?shù)鼐用衲軌蛳硎芙咏l(fā)達地區(qū)的醫(yī)療服務(wù)，同時利用人工智能賦能醫(yī)療服務(wù)，推動民眾健康管理從“有病看病”向“治未病”轉(zhuǎn)變，進而促使人民群眾身體素質(zhì)得到持續(xù)提升。將殯葬服務(wù)納入社會保障體系，通過財政預算撥款，推動殯葬服務(wù)實現(xiàn)公益化轉(zhuǎn)型。此外，還需推動公共就業(yè)服務(wù)、公共文化服務(wù)不斷迭代升級，更好地滿足城鄉(xiāng)居民多樣化發(fā)展需要。

總之，投資于人的根本目的，是基于扎實推進共同富裕的目標方向，通過再分配手段提高公共支出中的社會性投入占比，擴大公共品供給，進而推動社會保障水平持續(xù)提升、基本公共服務(wù)走向均等化。這既是推進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、提升共同富裕水平的必由之路，又是投資于人的出發(fā)點和落腳點。

“十五五”時期，在發(fā)展中保障與改善民生，“盡力而為、量力而行”仍是發(fā)展社會保障和基本公共服務(wù)的基本原則，而我們追求的，應(yīng)當是在更高水平上的動態(tài)平衡。在當前供強需弱的背景下，擴大內(nèi)需和提振居民消費，已成為中國式現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略支撐，這意味著“分好蛋糕”已經(jīng)成為“做大蛋糕”的前提條件，更凸顯出將投資于人重點投向發(fā)展社會保障與基本公共服務(wù)領(lǐng)域的必要性、重要性與緊迫性。因此，新發(fā)展階段推動投資于人政策落地，必須在保障與改善民生方面精準發(fā)力，而健全社會保障制度和扎實推進基本公共服務(wù)均等化，無疑應(yīng)成為投資于人的主要方向和核心領(lǐng)域。唯有如此，才能增進人民福利、提振人民信心，進而釋放消費潛力、夯實內(nèi)需基礎(chǔ)，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與民生福祉的良性循環(huán)、相得益彰。

可以肯定的是，伴隨公共投入規(guī)模持續(xù)擴大，社會保障事業(yè)發(fā)展步伐與扎實推進基本公共服務(wù)均等化進程，必將顯著加快，人民群眾的生活質(zhì)量與全民福祉必將持續(xù)提升。這不僅是扎實推進全體人民共同富裕的關(guān)鍵路徑，而且是推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的深層動力，充分彰顯了中國式現(xiàn)代化建設(shè)的鮮明特征，印證了中國制度與中國道路的發(fā)展優(yōu)勢。

上文略有刪減

選自 | 《人民論壇》雜志 2026年第7期

原標題 | 投資于人：在發(fā)展中保障與改善民生——“十五五”時期社會保障與基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的著力點

作者 | 中國社會保障學會會長 中國人民大學教授、博導 鄭功成

新媒體編輯 | 趙光菊

原文責編 | 谷漩

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