就巴拿馬港口與兩大外資航運巨頭的互動，揭示了我方的一個治理困境

【文/觀察者網專欄作者 左千戶】

英國《金融時報》近日的一則報道，這幾日在航運業內逐漸發酵：

多名消息人士透露，中方已要求丹麥航運集團馬士基集團（APM Terminals）和地中海航運公司（MSC）立即停止在巴拿馬運河的港口運營。

實際上，自巴拿馬當局屈從于美國壓力，裁定長江和記實業（長和）在巴拿馬兩個港口的運營權“違憲、無效”以來，發生了許多相關事件，也伴隨著各種說法和猜測。作為行業從業者，筆者認為有必要結合行業及相關公司的情況做一些解釋。

香港長和集團運營的巴拿馬巴爾博亞港口 資料圖：路透社

先從整個事件的時間線梳理開始，把來龍去脈說清楚：

2026年1月29日，巴拿馬最高法院突然裁定，長和已穩定運營近30年的巴爾博亞港、克里斯托瓦爾港口的運營權“違憲、無效”，并宣布由馬士基集團接手港口運營； 2月12日，長和公開向馬士基集團發出正式法律警告，明確告知其未經同意接管港口將引發法律追索，追究相關責任； 2月23日，巴拿馬當局強行驅逐了長和在兩個港口的工作人員，并宣布將巴爾博亞港授予馬士基集團、克里斯托瓦爾港授予地中海航運港口公司，由雙方分港接手臨時運營； 2月26日，馬士基集團正式與巴拿馬當局簽約，確認接手巴爾博亞港運營； 3月6日，長和正式向國際商會提交仲裁申請，向巴拿馬索賠20億美元。 3月8日至12日，中國海事部門加強了對巴拿馬籍船舶的檢查，共計扣留28條巴拿馬籍船舶（該數據由勞氏日報于3月13日披露，存在信源爭議）； 3月9日，交通運輸部就國際航運經營行為分別約談了馬士基集團、地中海航運公司有關負責人。次日，國家發改委外資司先后與地中海航運、馬士基進行工作會談； 3月20日，國家發展改革委（國家外商投資安全審查工作機制辦公室）有關司局主要負責同志約見馬士基集團首席執行官柯文勝； 3月22日，柯文勝以外方正式代表身份出席2026年中國發展高層論壇，雙方在更高級別層面開展溝通。

關于中國海事部門針對巴拿馬籍船舶滯留和交通部約談

勞氏日報于3月13日披露，中國海事部門在3月8日至12日的5天內滯留了28條巴拿馬籍船舶，占同期滯留船舶總量的75.7%。許多觀點認為，這是中國對巴拿馬強占港口的反制。

筆者在2月4日的文章《港口案裁決倒向美國的巴拿馬，需要來一場“混合雙打”》中曾提出，針對巴拿馬作為最大方便旗國的情況，中國可利用自身在港口方面的巨大優勢，只需由海事部門發布通知，對掛靠中國港口的巴拿馬籍船舶加強檢查，全球航運商在選擇船旗國時便不得不慎重權衡。2月16日，筆者在行業期刊中也提出了相同觀點。

前面所說的檢查，是指港口國監督檢查（PSC）。這并不是什么新手段，也跟“反制”沒啥關系，它本身就是國際通行的監管方式。

簡單來說，就是根據現行國際海事公約，在外籍船舶掛靠本國港口時，由本國海事監管單位就船舶和船員安全、環保等事宜開展的法定監管檢查。

中國的海事監管單位為交通部下屬的海事局。PSC檢查合格則放行，發現問題后一般會采取限期整改、滯留、行政處罰等措施，檢查結果會根據亞太港口國監督合作協議上傳到東京備忘錄網站全球公開公示，中華人民共和國海事局官方網站也可查詢相關月度滯留清單。

中華人民共和國海事局官方網站港口國監督（PSC）滯留信息

其實只要看看2025年的滯留數據，就能明白這絕非反制：2025年全年，海事部門共滯留外籍船舶695條，其中巴拿馬籍251條，占比36.1%，是第二名利比里亞（86條）的3倍，呈斷崖式領先，問題涵蓋消防安全、航行安全等多個方面。既然2025年巴拿馬和中國沒有任何爭端，當年就有這么多巴拿馬籍船舶被滯留，又怎么能說2026年的檢查是反制呢？

當然，咱們也得堅持批評和自我批評，不能只說別人的問題。產生這種誤解的原因，除了巴拿馬當局拒不履行自己簽署的國際海事公約的義務以外，海事局也有需要改進的地方。

由于歷史慣性，英語在國際海事公約中仍占據統治地位，可能是出于方便上傳東京備忘錄的考慮，中國海事局在自己官網公示的PSC結果表格中使用的是英語，這非常不利于中國民眾的閱讀和宣傳。建議以后上傳中文版本，雖然可能增加工作人員工作量，但用人工智能工具翻譯一下，現在也不是很麻煩。

2026年1月份在港口國監督檢查中滯留的巴拿馬籍船舶清單，黃色部分為滯留原因

因此，基于以上數據對比可知，交通部海事局滯留巴拿馬船舶并不是什么反制，而是為了保障港口的安全環保，針對過去一年中巴拿馬籍船舶在PSC檢查中暴露的突出問題、以及大量船舶被滯留的情況而開展的專項整治行動。目的是敦促巴拿馬當局履行國際海事公約規定的基本義務，加強對本國船舶的監管。

某些外媒利用自己遺留的行業地位和宣傳優勢，對中國海事部門的正常工作進行污蔑，希望大家有正確的是非觀和法治精神，不信謠、不傳謠。

至于交通部約談馬士基和地中海，也有充分的監管依據。

以馬士基的情況為例：

馬士基集團是丹麥企業，總部位于丹麥哥本哈根，主營業務為集裝箱海運、綜合物流和港口運營。其集裝箱航運的市場份額和運力自1996年起一直位居世界第一，直到2022年被地中海航運超過。2024年，馬士基集團營收554億美元，其中在中國的營收超過200億美元，約占三分之一；全球員工總數約10萬人，在中國的員工約1.6萬人，而其在巴拿馬的營收估計不超過10億美元。

馬士基的業務遍布全球，在中國注冊了分支機構作為公司法人，主管單位即為交通部，因此此次約談是在中國主權范圍和行業管理框架內履行監管職責。目前信息尚不充足，待官方進一步通報，有了更清晰的約談具體事由與后續監管措施后再行解讀。

現有制度下對外資航運企業協同治理的困境

國家機關對在中國境內注冊的公司進行監管，類似于警方執法。中國社會治安能做到世界領先，并不全靠警方執法，而是依靠法治宣傳、社會教育、扶貧保障、基層治理等多方合力。警察再厲害，也管不到社會的每一個角落，執法機關只能做到懲前毖后，真要“治病救人”，還得靠各類社會機構共同參與。

就像社會治理中的法治宣傳員、扶貧干部、居委會主任、社區矛盾調解員一樣，放到企業治理層面，就是由各類行業協會來承擔相應工作。通過協會的政策宣傳、訴求反映、風險預警、合規引導、常態化溝通協調，把風險掐滅在萌芽里，避免小事拖大、大事拖炸。這種工作講究日常性、便利性，還要讓企業愿意接受。中國未來要建成自己的航運管理體系，也必須在行政監管之外，給外資航運企業做好宣傳引導和協調溝通。

外資航運巨頭的總部都在國外，早已加入國外的航運行業協會。國外的航運協會歷史悠久，體系成熟，早就與外企總部形成了穩固的合作關系。在國際政治復雜的背景下，不可能要求外國行業協會去協調外企與中國監管的關系。外國行業協會甚至可能成為外企規避中國監管的工具，危害國家安全。

因此，如果我們沒有對等的行業協會進行有效的溝通引導，就非常不利于政策解讀和風險預警，容易在事故和糾紛中引發外企的誤判和對抗。也因此，非常需要支持一個能站在中國利益和行業發展角度上的行業協會，專門承擔對外資航運企業的宣導與溝通協調。

國際航運相關主要行業協會概況 作者制表，下同

但是，我們現在的協會體系，在對接馬士基這類外資航運巨頭時，明顯存在缺陷。

國內那些面向外企的協會，比如外商投資協會、中國美國商會等，大多是按企業性質或國別成立的，適合過去中外差距較大、外資主要是融入中國市場的階段，現已滿足不了按行業做深度溝通協調的需求。這些協會沒有航運專業能力，既預判不了風險，也做不好實質協調，甚至可能變成外企爭取超國民待遇、歧視中國企業的平臺。

國內的航運類協會，則有兩個明顯問題：

一是由于國內各細分行業體量特別大，專業化程度較深。航運涉及港口、船公司、船代、貨代、無船承運人、報關、倉儲、拖車等一大堆環節，以前分屬不同部委管理，對應的協會也多隸屬于各部委，結果就是各管一攤，沒有一個能把國際航運全領域都覆蓋進來的綜合性協會。

二是帶著監管的歷史痕跡。在上一輪機構改革中，不少協會曾承接資質審核、準入、統計等行政職能，人員和主管部門關系千絲萬縷，給人的感覺就像是監管機構延伸出來的“二政府”。

國內航運物流相關行業協會概況

這些問題對國內企業來說無所謂，大家早就習慣了?？煞诺今R士基、地中海這類外資航運企業身上，問題就很大。這些企業在華業務覆蓋全鏈條，一般由大中華區統一管理，與我們協會專業化的模式完全對不上。對它們而言，這種專業化就成了條塊分割甚至碎片化：

周一港口協會來談港口，周二船東協會談船公司，周三貨代協會談貨代，周四船代和無船承運人協會又來，周五倉儲協會再來聊倉庫，報關和拖車協會還得拉著外企加班。萬一周五外企在無船承運業務上出了問題，來的卻是倉儲協會，人家只能說“對不起，這個我管不了”。外企會犯嘀咕：這是來幫我的，還是來耍我的？

所有人都各司其職，但效果仍然不好，那就需要在制度層面加以改進了。

就拿這次約談馬士基的事來說，問題出在港口業務，但馬士基在華最大的利益是班輪運輸，對應到協會就是港口協會和中國船東協會，兩邊各管一塊，根本沒法統一協調。而且馬士基在船東協會的身份也名不副實——協會全稱是中國船東協會，核心會員都是中國船企，馬士基、地中海本質上是外國船東，根本不是一類主體。

馬士基各板塊營收，總營收554.82億美元，航運營收373.88億美元，占67.38% 。 圖表來自馬士基2024年年報

對外資航運企業協同治理方案初探

馬士基這類外企所熟悉的國際航運協會，都是純民間組織，職能就是協調溝通、代表行業發聲、做公關和服務，完全沒有監管職能。外企總部管理層能夠接受國家機關的監管，但很難接受一個協會來“管”它們。

這一點也不能怪外企，畢竟我們協會改革的方向也是去監管化，專心做政企溝通、轉向服務型。現在一些協會還帶有監管職能，大多是歷史遺留問題，目前很多協會也在與原主管部委脫鉤，不再承擔行政職能，原主管部門轉為業務指導關系。

要對接馬士基這種全鏈條一體化的外資航運公司，就需要一個沒有任何監管職能和歷史包袱、覆蓋全產業鏈的協會。指望現有條塊分割的協會徹底改革，或者新成立一個全覆蓋的綜合協會，都來不及也等不起，最現實的辦法就是先找個最合適的頂上——先解決“有沒有”的問題，再研究“好不好”。

目前來看，還真有這么一個組織——國際航貿物流平臺（ISEA）。

該平臺的資源包括中國交通運輸協會航運物流分會、中國交通運輸協會快運物流分會、中國航務周刊、上海航運五十人發展研究中心等機構，立場完全站在行業發展上。其上級單位中國交通運輸協會由國家發展改革委作為業務主管單位，能夠在制度層面保障這一平臺以中國利益為導向，并突出協調服務功能。它的會員覆蓋外貿航運全產業鏈，甚至連信息、財務、法律相關機構都包含在內，是真正的全鏈條平臺。

而且這個組織從一開始就沒有任何監管職能，沒有歷史包袱和作風慣性。馬士基（中國）航運與平臺內的《中國航務周刊》有長期合作關系，雙方本來就有合作基礎，和外企溝通起來天然更順暢。ISEA在其成立章程和發展目標中就已寫明“努力承擔起政府部門與航運企業的溝通橋梁作用”，相信其也愿意承擔這種任務。

目前比較合適的做法是：把針對馬士基這類全鏈條外資航運巨頭、涉及中國利益和行業發展的宣傳引導、協調溝通工作——也就是原來條塊協會不方便做、做不好的事——單獨交給ISEA來做，其他業務照舊。這樣既能與原有協會體系形成互補，又不產生沖突，原有協會無論是按步驟改革還是維持現狀，都不影響其正常工作。

當然也要承認，ISEA只是目前最接近理想狀態的選擇，并不是完美無缺，其自身也有不足和短板。這就需要行業主管部委在外企面前，以正式或非正式的方式給予其一定授權和背書，這既能提升它的協調效力，也能提高ISEA工作人員的積極性。

結語

我國對外資航運物流企業的管理要求已從單純的守法合規，轉向兼顧國家利益與行業長遠發展的更高層次。監管執法重在懲前毖后，行業協會更應發揮治病救人的作用。

面對當前國內航運物流協會條塊分割、監管色彩偏重、與外資巨頭適配性不足的問題，我們需要構建更加順暢高效的政企溝通與協同治理機制。

如以ISEA作為外資企業全鏈條協調的專業平臺，發揮其綜合覆蓋、中立服務的優勢，與現有行業協會分工互補、形成合力，在相關主管部門的支持與背書下，既能暢通外資訴求表達渠道，也能有效傳導政策導向、防范經營風險，實現規范發展與開放環境的有機統一，保障我國航運物流行業健康發展，為構建我們自己的國際航運管理體系奠定基礎。

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