告別“曲江模式”西安曲江新區回歸文旅主業

中經記者 黃永旭 西安報道

2026年春天，西安市“十五五”規劃綱要的一紙文件，為運行了二十余年的曲江新區“管委會+公司”模式畫上了句號。根據規劃，曲江新區將“深化管理機制改革，按照責權利和資源資產相匹配的原則，逐步轉型為市級文旅產業集團，社會管理事務移交行政區管理”。

《中國經營報》記者梳理看到，從2003年7月，西安曲江旅游度假區更名為曲江新區開始，23年的發展過程中，“管委會+公司”模式締造了一個“文旅+地產”神話。不過，“文旅造城”輝煌的表象之下，諸多風險因素不斷累積，投資約束失效、政企債務高企等問題日漸凸顯。時至今日，改革已是勢在必行。

“政企合一模式的危害遠不止顯性債務，更在于對曲江核心優勢的侵蝕與公共價值的透支，最終讓‘不改不行’成為共識?！标兾魇∩鐣茖W院文化旅游研究中心主任張燕認為，曲江選擇“去行政化轉企”，核心原因在于其核心資源是文旅IP，產業屬性極強且開發空間已飽和，需剝離行政包袱聚焦文旅運營，從而化解債務風險，其本質是讓“專業主體做專業事”。

“曲江速度”

曲江新區的故事，始于2003年。彼時，西安市政府成立曲江新區管委會，賦予其“管委會+公司”的政企合一體制，目標非常明確，要以盛唐文化為核，打造中國首個國家級文化產業示范區。

此后的20年，這一體制驅動下的曲江創造了一個“文旅造城”的奇跡，也讓“曲江速度”成為曲江發展的標志性描述。曾經還是西安東南郊的鄉村，現如今已發生天翻地覆的變化。昔日的農田上，“生長”出一眾聞名海內的文旅地標和鱗次櫛比的高樓大廈，曲江也從充滿“土味”的落后鄉村，躍遷成為全國乃至全球享有盛名的文旅目的地。

回顧曲江“文旅造城”的那些年，管委會通過規劃、土地、融資、建設、運營一體化運作，以“投資造景——地價上漲——賣地回款——再投資”的自循環模式，先后建成大雁塔北廣場、大唐芙蓉園、大唐不夜城、大明宮國家遺址公園等一批頂級文旅地標。

在文旅標簽的加持下，曲江的土地價值被急劇拉升。據市場數據，2026年3月，曲江新房成交均價已達28611元/平方米，遠高于西安整體水平，核心區高端項目單價更是一度突破4萬元/平方米。

西安房地產行業資深分析師朱郁表示，改革前，曲江新區是行政主導的閉環造城，“文旅+地產”的聯動邏輯，通過強杠桿，使得曲江土地價值急速上漲，加之頂級生態環境和盛唐文化IP等獨有的高端標簽，成為支撐曲江區域高房價、高去化的強有力背書。

巔峰時期，曲江每年接待游客超1.5億人次，大唐不夜城成為全國夜間經濟標桿，“不倒翁小姐姐”等現象級IP火遍全網。中海、萬科、華潤等頭部房企爭相涌入，曲江成為西安高端改善型住房的代名詞。

因此，很長一段時間內，曲江新區風光無二，“曲江速度”牢牢占據著人們對曲江的認識。殊不知，“文旅造城”背后，多重隱患交織滋長，“曲江模式”的風險雪球已然越滾越大。

發展的代價

“從2002年曲江早期考察到后續多項評審我都有參與，對‘曲江模式’的評價，要肯定其貢獻，同時，對存在的問題也不能避而不談。”張燕指出，曲江新區“管委會+公司”模式的核心癥結在于行政權力與市場主體的深度綁定，形成了“政績驅動——資源傾斜——風險兜底”的非市場化閉環，直接導致投資約束機制全面失效。

換言之，曲江新區的決策層既是行政管理者，又是市場運營者，其雙重身份使得投資邏輯徹底偏離市場規律。而代價就是，觸目驚心的債務數據。截至改革前夕，曲江新區政府債務達481.89億元，核心平臺公司負債率突破87%。而平臺公司已出現票據逾期、連續6年虧損等問題。

作為曲江新區最重要的融資載體，西安曲江文化產業投資（集團）有限公司承擔了大唐不夜城、大唐芙蓉園等核心景區的投資建設。根據其發行的債券募集說明書及財報數據，其資產負債率已超87%，而且其累計票據逾期超2億元。

而旗下上市公司西安曲江文化旅游股份有限公司（600706.SH）也深陷虧損泥潭，資產負債率居高不下。截至2025年年末，公司已連續6年虧損，總計虧損額預計將超過9.136億元。并且，2025年三季報顯示，公司資產負債率已高達76.61%。

除了顯性的巨額債務，“曲江模式”背后的隱形成本更具危害性。張燕指出，政企不分導致曲江文旅IP核心競爭力被稀釋，IP深度開發、數字文旅創新等核心領域投入嚴重不足，曲江原本領先的“IP孵化—場景營造—流量變現”能力被行政事務擠占。而且還造成了公共服務失衡，市場化活力被抑制等“并發癥”。

“去行政化轉企”

包袱日漸沉重，發展難言前行，曲江“不改不行”匯聚成為共識。

日前，西安市正式發布《國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》，明確提出曲江新區“深化管理機制改革，按照責權利和資源資產相匹配的原則，逐步轉型為市級文旅產業集團，社會管理事務移交行政區管理”。

伴隨著規劃的發布，運行了20余年的曲江“管委會+公司”政企合一模式宣告終結，未來，一個以專業化文旅產業運營為核心的國企集團即將登場。對此，陜西省社會科學院經濟研究所副研究員陳光表示，“去行政化轉企”并非簡單的機構調整，而是基于曲江特殊性的精準改革。

陳光認為，西安“十五五”規劃為曲江新區設計的“剝離行政，轉為市屬國企”路徑，核心邏輯在于充分遵循文旅產業發展的內在規律，推動管理模式從“政企合一”向“專業運營”升級。這一選擇充分考慮了曲江的特殊性，即經過20余年的發展，已積累了深厚的文旅品牌價值、成熟的資產體系和市場化運作能力，其核心任務已從早期的區域開發、社會管理轉向文旅產業的精細化、專業化運營?！稗D企”能使其更聚焦主業，通過市場化機制激發活力，實現資源優化配置，這與曲江已形成的強產業屬性高度契合，因此是最精準、最適配的改革方向。

事實上，改革并非一紙文件那么簡單，“轉企”仍將面臨不小阻力。改革方案中最具操作難度的環節，是“社會管理事務移交雁塔區”，張燕作出判斷，并對具體實施難度進行排序，她認為，人員安置（含專業人才留任）＞資產與債務剝離＞公共服務標準統一。

為什么人員安置最難？“矛盾在于‘行政身份與市場化能力的錯配’。”張燕分析稱，原管委會人員中，行政管理人員需分流至雁塔區，而具備文旅IP運營、數字文旅創新、跨區域整合能力的專業人才，需留在國企但面臨身份轉換（事業編轉企業崗）的抵觸。同時，轉型后集團需要懂資本運作、國際營銷、全省資源整合的高端人才，現有團隊的結構與能力難以匹配。

如果轉型順利，3到5年后，一個“健康”的曲江文旅集團該是怎樣的面貌？

對此，陳光表示，一個“健康”的文旅集團，在財務上，收入結構更加多元均衡，擺脫對“門票經濟”的單一依賴，形成具有持續盈利能力的資產組合和穩健的現金流。在業務上，應該形成以文旅運營為核心、產業鏈上下游延伸的生態體系。增長點將很可能出現在沉浸式文旅體驗、文創IP開發與運營、數字文旅內容、文旅綜合體運營以及“文旅+”融合業態（如文旅+科技、文旅+商業）等領域。

（編輯：王金龍 審核：童海華 校對：陳麗）