英國“代際禁煙”，最大挑戰或是時間

李冠杰

英國議會兩院日前通過了一項收緊香煙、電子煙等產品供應的議案——《煙草與電子煙議案》，其中最引人矚目的措施是2009年1月1日及以后出生，也就是現年17歲及以下青少年被終身禁止購買香煙。這份議案試圖通過代際輪替讓吸煙者徹底消失，因此有了“代際禁煙令”的叫法。這份工黨政府2024年提出的議案之所以能在兩院毫無阻力地通過，與保守黨在2023年也曾嘗試推出類似議案有不小的關系。從這個角度看，未來全面禁止下一代購煙，似乎已在兩黨間達成了共識。

吸煙對個人的危害無需贅述。英國政府近年來不斷強化煙草管理，包括禁止煙草廣告、將法定購煙年齡從16歲提至18歲等，效果也在逐步顯現。據英國國家統計局（ONS）最新數據顯示，英國18—34歲吸煙者比例已從2011年的25.7%降至2024年的8.1%，青少年吸煙率下降了一半。但2024年仍有約530萬成年人吸煙，占總成年人口的10.6%。

煙草帶來的社會成本則遠超個人健康范疇。據“吸煙與健康行動組織”統計，英國每年超過8萬人死于吸煙，造成的社會損失至少218億英鎊。還有另外兩筆賬：英國國家醫療服務體系（NHS）直接相關支出19億英鎊，地方政府社會保障費用12億英鎊。對于常年受困于資金短缺、人手不足、候診者大排長龍的公共醫療體系而言，這31億英鎊的持續失血可謂“不可承受之重”。一邊是NHS因預算緊張被迫削減服務項目，一邊是煙草每年燒掉足以支撐數十萬臺手術或數萬名護理人員的人力財力——吸煙早已不是個人選擇問題，而是不斷抽干公共醫療資源的無底洞。若計入附加值等額外成本，總代價或將高達930億英鎊。因此英國禁煙不只是為了煙民，也是為解國計民生的難題。

為此，英國政府試圖從消費端下手，打造“無煙社會”。對成年人，擴展禁煙場所；同時電子煙被定位為戒煙過渡工具，嚴加管控。對未成年人，議案則干脆取消了2009年后出生者的購煙權。

問題在于，時間或許會是這項禁令的最大挑戰。從2027年生效起，這場禁煙運動見分曉可能需要幾十年。十幾屆政府輪替下來，政策能否延續，可能要打上一個問號。眼下的兩黨共識更多是一種脆弱平衡，煙草業每年數十億英鎊的利潤和深厚的政治游說資源，并不會因為一紙議案就消散。一旦未來某屆政府面臨財政壓力或政黨博弈，這份跨越代際的禁令隨時可能松動甚至被廢棄。屆時，“無煙一代”的構想恐將半途而廢。

煙草黑市是另一個現實的大問題。煙草制品仍在面向前一代人合法銷售，問題就會變成“無煙一代”合法渠道被堵，需求卻沒有消失。這幾乎必然導致原本就存在的煙草黑市進一步擴張。有反對黨議員指出，2024年英國完稅香煙銷量為132億支，較2021年的236億支下降了44%，但同期吸煙率僅下降0.5個百分點。合法市場塌了近一半，說明大量的需求流向了黑市。那么這份議案帶來的，究竟是解決還是轉移？

更根本的問題在于，這場禁煙運動只賦予了執法部門對零售商的罰款權，卻無法溯源，觸碰供給端。英國在全球煙草版圖中處于特殊位置：全球第二大和第三大煙草企業英美煙草集團、帝國品牌公司總部均在英國，2025年收入分別達256億英鎊和322億英鎊，營業利潤分別為116億英鎊和35億英鎊。對資本雄厚的煙草巨頭，英國政府不敢動刀——限制生產商意味著這些公司全球競爭力的下滑、稅收銳減。于是，禁煙的刀子最終只能落在了民眾和零售商身上。

?在政黨政治的推動下，英國的禁煙運動只能搖擺前行。議員們為“無煙一代”描繪了光明前景，卻從沒理順生產和消費的關系。強行推動“代際禁煙令”，換回的可能是一個更加扭曲的煙草市場。18世紀上半葉，英國曾掀起禁止杜松子酒運動，結果催生了猖獗的私酒黑市和更大規模的地下消費。在當前連大麻禁令執行起來都步履維艱的英國，如果“無煙一代”最終只是變成“一煙難求的一代”，這場聲勢浩大的禁煙運動，恐怕也只會成為全球政治發展史上的一段英式幽默。（作者是上海外國語大學上海全球治理與區域國別研究院英國研究中心智庫研究員）