確認(rèn)織金光伏項目征地方案無效被上訴

2022年4月20日，確認(rèn)《織金縣洪家渡水光互補300MW農(nóng)業(yè)光伏電站土地流轉(zhuǎn)及征地補償方案》無效案在貴州省黔西市法院開庭審理。被告為織金縣茶店鄉(xiāng)政府，原告追加第三人貴州烏江水電開發(fā)有限責(zé)任公司、貴州烏江水電開發(fā)有限責(zé)任公司織金新能源分公司參加訴訟。黔西市法院當(dāng)庭宣判，駁回原告起訴，全額退還案件受理費。

2020年8月9日被告向織金縣人民政府提交《茶店鄉(xiāng)人民政府關(guān)于請求批復(fù)<織金縣洪家渡水光互補300MW農(nóng)業(yè)光伏電站土地流轉(zhuǎn)及征地補償方案的批復(fù)>的請示》，于2020年9月5日獲得批復(fù)同意，2021年3月，織金縣茶店鄉(xiāng)政府根據(jù)該批復(fù)，未經(jīng)原告同意、未進行補償，未依法發(fā)布《征用土地方案公告》、《征地補償安置方案公告》，強行征用原告3.98畝合法承包基本農(nóng)田，強行租賃給第三人烏江水電開發(fā)公司修建織金縣洪家渡水光互補農(nóng)業(yè)光伏電站“光伏方陣”，隨后烏江水電開發(fā)公司織金分公司在該地塊上強行施工，挖掘耕作層，挖掘果樹藥材共計446棵，安裝光伏發(fā)電設(shè)備，破壞程度非常嚴(yán)重，造成土地?zé)o法耕作，目前烏江水電開發(fā)公司織金分公司已拆除光伏板，水泥樁未移除，未復(fù)墾該地。被告強行占用原告合法承包地的行政行為違法，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第八條規(guī)定：國家保護集體土地所有者的合法權(quán)益，保護承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得侵犯。

根據(jù)《土地管理法》第四十四條、四十六條規(guī)定：只有取得了省級以上政府的土地征收批復(fù)才能實施征收行為。國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。根據(jù)《行政訴訟法》第七十五條規(guī)定：“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效.”被告沒有征收及流轉(zhuǎn)土地法定資格，請求人民法院確認(rèn)被告制定《織金縣洪家渡水光互補300MW農(nóng)業(yè)光伏電站土地流轉(zhuǎn)及征地補償方案》的行政行為無效。

被告辯稱：茶店鄉(xiāng)政府根據(jù)織金縣政府的批復(fù)，制作并公布了《織金縣洪家渡水光互補300MW農(nóng)業(yè)光伏電站土地流轉(zhuǎn)及征地補償方案》（下稱“方案”），并負(fù)責(zé)項目土地流轉(zhuǎn)和土地征用工作的具體開展。根據(jù)以上事實，茶店鄉(xiāng)政府是在完成織金縣政府交辦的工作任務(wù)，并非最終決定實施方案的行政主體，原告將茶店鄉(xiāng)政府作為被告提起行政訴訟不符合法律規(guī)定。

第三人烏江水電開發(fā)公司、烏江水電開發(fā)公司織金分公司陳述稱：一、原告所起訴的被告不適格。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第十九條“當(dāng)事人不服經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)的行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)為被告?！奔暗诙鶙l“原告所起訴的被告不適格，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴。”之規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告變更織金縣人民政府為被告，否則駁回其起訴。

本案中，被告和第三人的辯護理由有點牽強。特別是被告始終拿不出制定《織金縣洪家渡水光互補300MW農(nóng)業(yè)光伏電站土地流轉(zhuǎn)及征地補償方案》的合法批文。而第三人非被告的合法代理人為被告的行政行為進行辯護，算是行政案件中的一朵奇葩。

原告請求撤銷的方案為“織金光伏項目”征收和流轉(zhuǎn)土地的具體實施方案，涉及土地為升壓站18.849畝，光伏方陣11800畝。方案由被告聯(lián)席會議通過，請示織金縣人民政府批準(zhǔn)，具體內(nèi)容用地方式、土地及附作物補償標(biāo)準(zhǔn)等。說明涉案方案是已經(jīng)具體實施的行政方案。

《土地管理法》明確規(guī)定，批準(zhǔn)征收土地的行政機關(guān)只有省級政府和國務(wù)院，制定征收方案的行政機關(guān)為縣級人民政府，可見被告沒有制定方案法定資格。根據(jù)《土地管理法》第七十九條規(guī)定：無權(quán)批準(zhǔn)征收、使用土地的單位或者個人非法批準(zhǔn)占用土地的，超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征收土地的，其批準(zhǔn)文件無效。非法批準(zhǔn)征收、使用土地，對當(dāng)事人造成損失的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

黔西市法院認(rèn)為：首先，涉案補償方案從內(nèi)容上涉及人數(shù)眾多的不特定對象，具有一定普遍約束力，屬于行政規(guī)范性文件范疇；其次，涉案所涉及的補償方案具有內(nèi)部性、階段性、抽象性特征，但是原告如對補償安置方案所附載的征地補償標(biāo)準(zhǔn)有異議，相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章及其他相關(guān)規(guī)定還是規(guī)定了行政救濟途徑，主要有國務(wù)院國土資源部《征收土地公告辦法》第十五條第一款規(guī)定，因未按照依法批準(zhǔn)的征收土地方案和征地補償、安置方案進行補償、安置引發(fā)爭議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級地方人民政府裁決。國務(wù)院法制辦公室國法（2011）號《關(guān)于依法做好征地補償安置爭議行政復(fù)議工作的通知》規(guī)定，被征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對有關(guān)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級地方人民政府提出申請。

由上可見，對沒有按照經(jīng)批準(zhǔn)的相關(guān)方案補償或者對相關(guān)方案本身所設(shè)定的補償標(biāo)準(zhǔn)之合法性存在質(zhì)疑的，可以歸結(jié)為“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議”的范疇。其基本救濟途徑：一是先由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；二是協(xié)調(diào)不成的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級地方人民政府申請行政復(fù)議（裁決）。對此，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條規(guī)定，土地權(quán)利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不子受理，但應(yīng)當(dāng)告知土地權(quán)利人先申請行政機關(guān)裁決。

本案中，原告訴求是確認(rèn)《織金縣洪家渡水光互補300MW農(nóng)業(yè)光伏電站土地流轉(zhuǎn)及征地補償方案》無效，理由是被告沒有制定該方案的法定資格。原告認(rèn)為：“法院審理時，明顯存在程序錯誤，認(rèn)定事實不清，適用法律錯誤，已經(jīng)提起上訴”。法律面前人人平等，違法必究，我們將跟進后續(xù)，大家拭目以待。（原創(chuàng)圖文，可轉(zhuǎn)載）