研究 | 中國國家公園建設亟待建立多元創新的資金機制

大熊貓國家公園跨四川、陜西和甘肅三省，保護面積2.2萬平方公里。? Nick Hall

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背景

國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。2021年10月，中國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山首批5個國家公園，并于2023年8月正式發布各自的總體規劃，明確其建設目標和發展方向。

此外，在2022年12月印發的《國家公園空間布局方案》中遴選出49個國家公園候選區（含正式設立的5個國家公園），總面積達110萬平方公里，提出到2035年我國將基本建成全世界最大的國家公園體系。要高質量地完成這一建設目標，制度、管理、人才、資金缺一不可。作為中國落實《昆明-蒙特利爾生物多樣性框架》行動目標3（”30x30”目標）的關鍵舉措之一，在全球生物多樣性保護資金長期處于緊缺狀態的大背景下，需要多少錢才能建成和維護這一全球最大的國家公園體系，不僅是政府部門，更是全社會都需要考慮和參與的問題。

秦嶺金絲猴。? Qiang Zhang/TNC Photo Contest 2022

國家公園的資金需求不僅涉及增加資金投入，關鍵還在拓寬融資渠道，提高各類資金使用的有效性等方面。傳統的國家公園資金主要來自政府公共財政，一些國家公園通過國際合作也獲得了來自雙邊和多邊的發展類資金，這些來自公共部門的資金占主導地位。除此之外，來自社會資本和慈善類社會部門的資金也能極大發揮各自作用，形成有效補充。

目前已經設立和正在創建的國家公園在引入社會資本參與國家公園建設、構建多元化資金機制方面已經開展了一些實踐，但在建立國家公園多元化資金機制方面，有哪些成熟的國際經驗與模式可以借鑒、已經開展了哪些探索、有何經驗教訓、從政策保障及激勵措施角度還存在哪些障礙和問題等，目前國內尚缺少較為系統的研究與機制設計。針對上述問題，在四川省綠化基金會（SGF）的支持下，大自然保護協會（TNC）與北京綠研公益發展中心合作在2023年底啟動了“國家公園多元化資金機制研究”項目，希望通過系統梳理國際經驗與國內實踐，研究提出中國國家公園多元化資金的潛在機制與創新模式。

相關成果計劃于2024年10月舉辦的生物多樣性第十六次締約方會議COP16期間發布。在項目正式啟動伊始，項目團隊誠摯邀請您分享在國家公園資金議題上的經驗與見解并對我們的研究計劃進行指導與建議。請發郵件至：nature@ghub.org

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所探討的“國家公園資金”是指何種資金？

在探討這個議題時項目組發現一個需要明確界定的基本問題：哪些來源和何種用途的資金可以算是國家公園的建設資金？如果是指由各國家公園管理部門實際使用和支配的資金，這個范圍基本僅限于政府公共資金，且主要在國家和地方財政這一渠道下用于國家公園的一般性和專項預算的資金。其他類型的捐贈和經營性資金目前尚未形成返還給國家公園管理部門的循環渠道，因此相關管理部門暫時無法直接開展經營和與社會資本相關的投融資活動，其主要職責僅限于識別潛在項目、對接相應合適平臺和監管工作。

因此在我們的研究中，把“國家公園資金”的范圍劃定得更為寬泛，以國家公園為一個地理區域概念，將在其中開展的所有與國家公園保護目標相符的資金投入都納入“國家公園資金”考量范圍。這樣不僅帶動了更多社會資金參與的可能性，也擴大了來自財政和其他公共部門的資金渠道。

這個范圍界定在各國家公園的《總體規劃》中和目前正在制訂的《國家公園法》等頂層法律規章和規劃文件里都已體現。尤其是2022年9月，國務院辦公廳轉發財政部、國家林草局（國家公園局）《關于推進國家公園建設若干財政政策的意見》（以下簡稱《意見》），指出要“統籌多元資金渠道，建立健全政府、企業、社會組織和公眾共同參與的長效機制，積極創新多元化資金籌措機制”。

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如何理解資金來源的多元和創新？

多元的資金渠道除了傳統認知上資金來源的參與主體拓展到政府部門以外的企業、社會組織和公眾之外，也包括了在現有政府財政體系內拓寬符合國家公園建設目標的資金渠道。而創新的含義主要體現在資金籌措方向的創新，除了直接的預算申請和撥付的行政程序，還涉及公私混合型資金、基于市場的資金和引入社會資本這三個方向。我們將以上的理解進行梳理后，總結為以下框架（圖1）：

圖1：國家公園多元創新資金框架梳理 | 北京綠研公益發展中心整理繪制

可能用于國家公園建設的資金根據來源分為公共、社會和市場三個渠道。公共部門的資金從國內來說就是財政撥款，這些款項既包括了中央和地方兩級的一般公共預算、中央內預算投資，也拓寬了傳統只針對于自然保護地的專項預算，同時，一些涉及鄉村振興、農業、林下經濟發展和生態修復的財政資金也可積極爭取納入國家公園的具體建設。此外，由于一些中國的國家公園在物種、文化和生態保護價值上也具有世界意義，可以積極尋求國際發展類資金，來自援助類、雙多邊開發類金融機構的資金與這些工作也適配。

社會渠道，主要以國內外的社會組織、個人和企業捐贈為代表的慈善性質贈款為主，也是調動公眾和全社會生態保護意識提升的有力體現。相比公共和市場渠道，這部分資金的籌集和使用成本較低，用途也相對靈活，可以成為現有國家公園資金體系中的有效補充，解決了很多公共資金花錢難、和一些配套實施資金的缺口問題。

市場渠道，也是最大程度吸引社會資本參與的端口，主要包括圍繞國家公園的經營性活動，如門票、特許經營等生態價值轉化的渠道。此外，以綠色金融為手段促進國家公園范圍內投融資活躍度的工作也在積極推進中。國家公園擁有最龐大和獨特的自然資產，通過各種金融手段，尤其是多渠道混合融資的方式可以保證相對低的融資成本和風險，發揮各種性質資金的最大優勢。

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建議有效資金規劃分四步走

國家公園的資金規劃不僅僅是指開源，也包括在最大程度上擴大其有效性。這種有效除了發揮各類來源資金的優勢之外，也需要更好的回應國家公園建設的需求。為此，項目組結合一般性財政規劃步驟、國際保護地資金規劃一般方法和調研國內外主要實踐后，提出了國家公園資金規劃應該分“四步走”：盤點統籌、整合、調動和再分配（如圖2所示）。這與《意見》中對于國家公園財政工作整體原則相一致：堅持多措并舉，加強政策協同；明晰支出責任，統籌多元資金；實行“一類一策”，分類有序推進；注重預算績效，強化監督管理。

圖2：國家公園和自然保護地資金規劃和使用四步走| 北京綠研公益發展中心整理繪制

第一步：盤點統籌

各國家公園可以從“摸清家底”開始，也就是除管理局直接管理的資金外，盤點發生在國家公園范圍內的有效保護資金整個盤子的情況。了解這些資金的來源、當前用途和使用限制，并對照當前的中央預算內投資和專項財政資金，厘清并爭取森林、草原、濕地、物種保護等生態修復和農業農村發展相關資金。

第二步：整合

根據各國家公園當前建設中的重點，整理出需求的迫切和優先順序。再根據其用途與適合性質的資金進行匹配。對于吸引社會資本的參與來說，還需要在這步明確區域內生態價值和資產的情況。

第三步：調動

當國家公園內可以盤活的資產，其權益主體不是國家公園管理部門時（例如國家公園范圍內的集體林地），需要在整合與識別這些價值的基礎上，調動各權益主體方的參與。此外，整合出具體的資金需求，也就需要從融資的角度去調動相關的政府部門、慈善機構和個人、企業和金融機構進行融資。對于企業，需要落實落細相關稅收優惠和綠色采購等政策，調動其積極性。

第四步：再分配

當整體資金盤確定、需求識別明確和用途限制清晰后，通過一定的再分配可提高資金使用效率。

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國家公園多元創新資金模式 - 國際經驗

經過長期發展，政府與社會資本的合作模式在國內外都獲得了廣泛的應用。從國際經驗來看，國家公園的建設與管理大多并非由政府獨攬，而是由多主體、多渠道資金共同參與國家公園的建設、運營和管理。我們以世界上比較成熟也與中國在國家公園建設特色上有相似之處的美國、澳大利亞和巴西為例，展開說明其資金來源和如何“開源”。

美國 - 特許經營

美國是全球最早建立國家公園的國家。1872年，經過國會批準，美國建立了黃石國家公園，從此開始了國家公園獨特的管理模式。

1965年，美國頒布了《特許經營法案》，將國家公園的資金收入分為三個部分：政府撥款，社會捐贈和特許經營。美國國家公園的商業運營以特許經營為主，允許私營公司向公園游客提供商品和服務，包括提供從食品和住宿到交通等娛樂休閑活動的服務。值得一提的是，社會資本參與的特許經營是部分國家公園運營的主要收入來源之一。據統計，截止到2018年底，美國105個國家公園共簽署特許經營合同450份，每年約創造10億美元經濟收入。1988年，美國更新了《特許經營法案》，出臺了《特許權管理改進法案》。相較于舊法案，新法案更加細化了美國國家公園的投資經營模式：取消對特許經營商在合同到期更新時的優先權設定，確保更多優質企業和居民有機會參與特許經營；調整了政府與企業之間特許經營費的分成和歸口，保留了80%歸國家公園管理單位自留，剩余部分歸社會資本[1]。到2023年目前已增長至575份特許經營合同，其中60份合同產生了總收入的85%。同時，特許經營者根據合同價值向聯邦政府支付特許經營費，該費用平均占所有合同的5%。

大提頓國家公園（Grand Teton National Park），美國懷俄明州。? Charlie Sandbo/TNC Photo Contest 2019

美國國家公園的成功證明了引入社會資金的重要性。除了特許經營，美國國家公園的另一收入來源是捐贈，主要包括直接捐贈和社會化籌資等，比如通過美國的國家公園基金會和主要國家公園各自成立的“公園之友”(Friend of Park)等慈善渠道。其中項目化籌資在國家公園捐贈收入中占據重要位置，特定的物種和設施修復項目也更容易為國家公園吸收捐款。

錫安國家公園（Zion National Park），美國猶他州。? Nick Hall

澳大利亞 - 信托基金

澳大利亞國家公園采取中央集中管理和地方自治結合的綜合經營管理模式。依據澳大利亞法律體系，聯邦與州分別立法確定下屬國家公園的管理機構和管理政策[2]。比如聯邦所屬的國家公園根據《公共治理、績效和責任法令》確保資金的收取與使用符合規范；而西澳大利亞州的國家公園，由州政府下屬的公園與野生動物部管理，依據《1984年保護和土地管理法》和《2004年保護區（國家公園和保護公園）法》等州立法對領地內國家公園的資金融通與使用進行管理。各州法律不同，融資體制也相對獨立，但都分別規定了財政投入在國家公園資金來源中的主導地位，并嚴格限定國家公園在準入費用、特許經營、商品售賣等方面的費用收取標準，規范了費用收取的流程。

納瑪吉國家公園的星空（Namadgi National Park），澳大利亞堪培拉南部。? Ari Rex /TNC Photo Contest 2019

早期澳大利亞國家公園的管理更加注重其生態效應，社會資本的參與度不高。2009年，澳大利亞政府發布了《國家公園商業條例》，至此明確了國家公園的經營目標：既要為澳大利亞人民提供利益、教育和娛樂服務，又要增加公眾的休憩參與機會。在管理上也拓寬了其社會和資本屬性，提升了特許經營帶來的社會資本的參與度。這些收益按照合同分成以后剩余部分付給政府，一般作為國家公園運行的資金。與美國相比，澳大利亞的特許經營資本利用率較低，使得國家公園體系成了澳大利亞發展生態旅游、自然旅游、文化旅游和遺產旅游的重要載體。與美國相似，國家公園所獲的捐款等其他收入也在澳大利亞國家公園收入中占有一定的比例。

希爾斯伯勒角國家公園（Cape Hillsborough National Park）澳大利亞昆士蘭州。? Joanna Hurford/TNC Photo Contest 2021

在澳大利亞的國家公園建設中，各州和國家公園成立的信托基金是其中的重要資金管理模式。以維多利亞州公園和保護區信托基金（Parks and Reserves Trust Account，PRTA）為例，其主要用于墨爾本地區國家公園的建設，是目前擁有信托收入的州立國家公園中每年收入金額最高的。該信托的收入和州政府的預算幾乎達到1:1的比例，至2016年以來每年都有近1億澳元的貢獻。在2021-2023年，更是到達了2億澳元的年度收入。該信托資金來源主要是以稅收的形式增加資金，包括兩個部分，一個部分是對墨爾本居民進行的“公園”稅收，主要針對墨爾本大都市區的商業、工業以及居民地產。另一個部分是城市水務公司對住宅和商業地產的供水、污水處理和排水服務的收費，其水費單上專項稅收作為信托基金來源的一部分。

該信托基金的資金管理在稅收的形式存入賬戶中之后，由維多利亞州的能源、環境和氣候行動部的部長決定每年該資金的使用，對批注的項目進行撥款。這種將固定稅收的模式使得公園資金的來源穩定、金額數量巨大，為國家公園的可持續管理和建設提供了可靠的資金幫助。但值得注意的是，與聯邦政府2023年投入的3.5億澳元用于未來4年的公園建設相比，盡管PRTA每年的資金收入穩定且數額較大，但是維多利亞州的公園建設仍然存在巨大的資金缺口，信托基金不能作為唯一的資金來源。

巴西 - 混合融資

巴西作為南美洲人口最多，面積最大的國家，擁有著獨特的地理和氣候條件，生態保護一直是國家發展的重要內容[3]。巴西國家公園的立法、管理和資金體制都是目前世界中較為全面的體系之一。傳統上，巴西國家公園的運營經費主要有政府資金、公園自創收入、慈善捐資和環境補償金4個來源[4]。截止目前，對于巴西的大部分國家公園來說政府資金投入仍然是其運行的主要資金來源。公園自創收入主要是來自國家公園征收的各種營業性收入和費用，如門票、特許經營費和各種服務費，約占公園自創收入的60%；其他則來自環境執照及其衍生的承付款。近年來，這些資金并不僅僅按照其來源獨立運行，而是根據資金的性質、用途和融資成本在巴西國家公園范圍內開展了不少多源混合融資的實踐。

伊瓜蘇國家公園（Igua?u National Park），巴西。? Scott Warren

在迪拜舉行的第28屆聯合國氣候變化大會（COP28）氣候峰會上，巴西環境部長瑪麗娜·席爾瓦（Marina Silva）和財政部長費爾南多·哈達德（Fernando Haddad）公布了“永遠的熱帶森林”（Tropical Forests Forever）計劃，旨在籌集2500億美元用于保護和恢復熱帶森林。這些資金將從政府和私營部門籌集，進入一個獨立管理的基金。這種模式在巴西并不鮮見，巴西生物多樣性基金（ Brazilian Biodiversity Fund，FUNBIO）就是其中的著名代表。該基金旨在促進環境保護工作，重點關注于亞馬孫地區，并正在努力將其覆蓋范圍擴大到巴西其他受保護的生物群落。巴西生物多樣性基金管理下最成功的項目之一亞馬孫自然保護地項目（ARPA）的資金來源于全球環境基金、世界自然基金會、德國聯邦政府（通過德國復興信貸銀行）、亞馬孫基金（通過巴西國家發展銀行）等機構，由巴西生物多樣性基金會管理，2003-2007年巴西利用該項目的資金在亞馬孫地區新建了13處保護地。

金剛鸚鵡穿過巴西艾瑪斯國家公園（Emas National Park）。? christian spencer/TNC Photo Contest 2023

此外，《巴西保護地體系法》還定義了“環境補償金”：無論是國有企業還是私有企業，只要其負責的工程或生產經營活動會對環境造成嚴重影響，都應支持嚴格保護類保護地的維護和管理。自立法以來，環境補償金已經成為巴西國家公園資金的重要來源。以2005年為例，僅聯邦政府征收的環境補償金就為聯邦級、州級和市級各類保護地帶來約3億美元資金，其中2.3億美元用于國家公園及其他聯邦保護地的相關工作[4, 5]。

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總結和建議

完善的資金機制是支持國家公園運營管理的基礎，是實現國家公園保護和公益性的重要條件。目前我國國家公園投融資機制仍處于探索建設階段，面臨資金需求較大，相關法律規范缺失，財政投入不穩定且未能實現統一管理與使用等問題，因多元化融資渠道未健全，導致民間資本與公益資金進入較為困難。結合其他國家對國家公園的成功建設經驗，我們認為，建立多元融資機制首先需要建立健全相關法律法規體系，完善的法律法規體系是國家公園長效融資機制形成的基礎條件，除上文提到的美國、澳大利亞和巴西外，法國、加拿大等國均在國家或州一級編制法案對于國家公園融資進行統一安排，并結合專項法案，對國家公園財政投入的來源、經營活動的開展等進行了詳細規定。

總而言之，國家公園的建設任重而道遠。多元融資機制的構建是國家公園順利進行的保障，未來我們需要不斷的完善相關立法，提高財政投入，加強國家調控，提高資金使用效率，以期建立完善的國家公園融資機制，助力我國高質量國家公園建設。

文獻列表

[1] SLOCUM S L. Operationalising both sustainability and neo-liberalism in protected areas: implications from the USA's National Park Service's evolving experiences and challenges [J]. JOURNAL OF SUSTAINABLE TOURISM, 2017, 25(12): 1848-64.

[2] 張天宇,烏恩.澳大利亞國家公園管理及啟示[J].林業經濟,2019,41(08):20-24+29.

[3] 孔逸卓,夏春鋒.巴西國家公園管理體系及經驗借鑒[J].世界林業研究,2023,36(05):113-118.

[4] 張文蘭.國家公園體制的國際經驗[J].湖北科技學院學報,2016,36(10):124-127+130.

[5] 賀隆元.巴西國家公園體制研究[J].林業建設,2017,(04):11-15.