促進團聚、避免分離 —— 中國流動人口子女發(fā)展報告 2024

世界兒童日 2024.11.20

回顧聯(lián)合國在《世界人權(quán)宣言》中宣布：兒童有權(quán)享受特別照料和協(xié)助，深信家庭作為社會的基本單元，作為家庭所有成員、特別是兒童的成長和幸福的自然環(huán)境，應(yīng)獲得必要的保護和協(xié)助，以充分負起它在社會上的責(zé)任，確認為了充分而和諧地發(fā)展其個性，應(yīng)讓兒童在家庭環(huán)境里，在幸福、親愛和諒解的氣氛中成長。

——摘自《兒童權(quán)利公約》序言

更新小計

2024.11.20

2024年7月，國務(wù)院印發(fā)《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》，正式提出“進一步深化戶籍制度改革，推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”。

2024年11月，廣州市發(fā)改委發(fā)布《廣州市戶籍遷入管理規(guī)定（修訂稿）》，提出“廣州將新增安居樂業(yè)入戶、取消積分制入戶年度名額限制、允許全日制大專學(xué)歷入戶廣州、新增投資納稅入戶等修訂內(nèi)容”，向社會公眾公開征求意見。廣州有望成為北京、上海、廣州、深圳4個一線城市中最先取消積分入戶名額限制的城市。

2024年9月，民政部等21部門聯(lián)合印發(fā)《加強流動兒童關(guān)愛保護行動方案》，國家層面首次出臺專門針對流動兒童關(guān)愛保護的政策文件，填補民生保障領(lǐng)域政策的空白。

2024年10月，北京三知正式向社會發(fā)出《》的行動倡議，呼吁更多一線行動者在現(xiàn)有服務(wù)的基礎(chǔ)上，關(guān)注上述政策趨勢，支持、陪伴流動人口家庭一起應(yīng)對在居住地落戶、子女入學(xué)及升學(xué)以及兒童照顧等方面的具體而微的困難，促進留守兒童與父母團聚、避免流動兒童與父母分離。

——　導(dǎo)讀　——

兒童是一個國家的未來和希望，2020年，中國受人口流動影響的兒童（流動人口子女）規(guī)模1.38億人，占中國兒童人口的近一半（46.4%），流動兒童規(guī)模7109萬人，留守兒童規(guī)模6693萬人。這些兒童的健康成長，既關(guān)乎其個人幸福、權(quán)利和發(fā)展機會，也關(guān)乎整個國家的未來。

難以在居住地平等享有受教育權(quán)利，一直是流動兒童面臨的最突出的挑戰(zhàn)，也是兒童留守產(chǎn)生的制度根源，留守經(jīng)歷帶給兒童的負面影響顯著且深遠。

過去，受限于落戶門檻高、流入地學(xué)位供給有限，我們很難從根源解決兒童留守的問題。而如今，除了北京、上海、廣州、深圳等個別超大城市，城市落戶條件均大幅下降，伴隨學(xué)位供給的增加，隨遷子女入學(xué)、升學(xué)的要求也在持續(xù)下降。流動人口家庭有了更多的機會讓孩子留在居住地上學(xué)、升學(xué)，甚至將留守在老家的孩子帶到身邊，親子團聚。

我們呼吁更多一線行動者在現(xiàn)有服務(wù)的基礎(chǔ)上，關(guān)注到這樣的政策趨勢，支持、陪伴流動人口家庭一起應(yīng)對在居住地落戶、子女入學(xué)升學(xué)以及兒童照顧等方面的具體而微的困難，促進留守兒童與父母團聚、避免流動兒童與父母分離。

未來幾年將成為推動流動人口子女在流入地入學(xué)升學(xué)的關(guān)鍵窗口期，需要更多公益組織更快地行動起來，一起從根本上推動解決兒童留守問題的可能，讓低收入流動人口子女及其家庭真正從政策改革中受益。

最后我們提出三點建議：

1. 修改《義務(wù)教育法》保障適齡兒童在經(jīng)常居住地學(xué)校就近入學(xué)。將第十二條，“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”，中的“戶籍所在地”改為“經(jīng)常居住地”，即本條法律改為“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在居住地學(xué)校就近入學(xué)”。

2. 全面推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，保證流動兒童在經(jīng)常居住地平等享有公共服務(wù)。盡快在北上廣深四個一線城市之外，全面取消落戶限制，全面實行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。針對北上廣深四個一線城市，繼續(xù)降低積分落戶門檻，取消積分入戶名額限制。

3. 國家、社會和公益組織需要將流動人口子女視為一個整體，不僅要開展面向流動兒童和留守兒童的關(guān)愛保護服務(wù)，也要在開展關(guān)愛、保護服務(wù)的基礎(chǔ)上，支持、陪伴流動人口家庭一起應(yīng)對在居住地落戶、子女入學(xué)升學(xué)以及兒童照顧等方面具體而微的困難，才能真正避免更多流動兒童與父母分離，促進留守兒童與父母團聚。

——　目錄　——

1 流動的中國，流動人口子女的發(fā)展面臨兩難的選擇

1.1 七普數(shù)據(jù)顯示，流動人口子女規(guī)模大幅增長，接近七成不能和父母在一起

1.2“流動”還是“留守”是流動人口家庭必須面對的兩難選擇

1.3 用“在一起”和“入公辦”指數(shù)來評估流動人口子女的發(fā)展情況

2 流動人口子女發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

2.1 流動人口子女的發(fā)展的挑戰(zhàn)，流動人口家庭如何應(yīng)對？

2.2 學(xué)前教育階段，農(nóng)民工隨遷兒童更難進入普惠性幼兒園就讀

2.3 義務(wù)教育階段，進城務(wù)工人員隨遷子女“在一起”和“入公辦”指數(shù)逐年提高

2.4 2021年，92.2萬名進城務(wù)工人員隨遷子女“返鄉(xiāng)”，其中大部分將會成為留守兒童

2.5 義務(wù)教育階段后，就地參加中高考依然困難重重

3 落戶和上學(xué)都在加速放開，低收入流動人口家庭如何能真正受益？

3.1 推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，落戶政策在加速放開

3.2 保障隨遷子女在流入地受教育權(quán)利，人口流入地學(xué)位供給在增加

3.3 低收入流動人口家庭如何能真正受益？

4 “促進家庭團聚、避免親子分離”，從根本上解決兒童留守問題的機會已經(jīng)來臨

5 做好流動人口子女的課后服務(wù)，減輕流動人口家庭的兒童照顧負擔(dān)

5.1 流動兒童的課后服務(wù)，讓兒童之家遍布每個城鄉(xiāng)社區(qū)

5.2 留守兒童的課后服務(wù)，讓兒童可以和父母“在一起！”

——　正文　——

1

流動的中國

流動人口子女的發(fā)展面臨兩難的選擇

1.1

七普數(shù)據(jù)顯示，流動人口子女規(guī)模大幅增長

接近七成不能和父母在一起。

改革開放以來，特別是20世紀90年代之后，中國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，大量人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，從中、小城市向大城市轉(zhuǎn)移，最近十多年更趨活躍，流動人口從2010年的2.21億人增至2020年的3.76億人，規(guī)模大幅增長69.7%，占總?cè)丝诘谋壤哌_26.6%。2021年，中國城鎮(zhèn)常住人口9.14億，常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%。全國人戶分離人口5.04億人，其中流動人口3.85億人，比2020年又增長了900萬人，比美國2020年的總?cè)丝冢?.31億人）還要多。

流動人口有些將未成年子女一起帶到流入地，有些則選擇讓子女“留守”在老家，還有一些大齡兒童獨自外出求學(xué)或務(wù)工，這些和家庭一起流動或留守的兒童也因此直接受到人口流動的影響。兒童的流動和留守狀態(tài)并不總是固定的，可能隨著家庭狀況、個人所處的年齡和受教育階段在流動與留守之間轉(zhuǎn)換。

2020年，全國流動兒童7109萬人，留守兒童6693萬人 ，受人口流動影響的兒童合計1.38億人，占中國兒童總?cè)丝诘?6.4%。也就是說，中國近一半兒童直接受到人口流動的影響。

2020年，受人口流動影響的兒童總數(shù)比2010年大幅增加了4730萬人，流動兒童人數(shù)是2010年的兩倍，流動兒童主要居住在城鎮(zhèn)地區(qū)，其中3459萬人居住在城區(qū)、2948萬人居住在鎮(zhèn)區(qū)。

留守兒童人數(shù)比2010年增加了1202萬人，其中城鎮(zhèn)留守兒童規(guī)模2516萬人，比2010年增加了995萬人，增長了65.4%；農(nóng)村留守兒童規(guī)模4177萬人，較2010年增量和增幅均較小，十年間增加了207萬人，增幅5.2%。

在全國農(nóng)村兒童整體規(guī)模比2010年大幅下降28.6%的背景下，農(nóng)村留守兒童人口規(guī)模不降反增，在農(nóng)村兒童中占比明顯增加，凸顯出農(nóng)村留守兒童問題隨著城鎮(zhèn)化的深化而加劇。

據(jù)估算（根據(jù)2020年全國人口普查微觀數(shù)據(jù)計算），2020年全國受人口流動影響兒童中9409萬人（占受人口流動影響兒童的68.2%）不能與父母雙方居住在一起。其中4494萬人父母雙方均不在家，包括留守兒童2710萬人，流動兒童1784萬人；4914萬人與父母一方居住，包括留守兒童3983萬人，流動兒童931萬人。

不能與父母雙方居住在一起的流動兒童中，主要由“流留兒童”和一些獨自外出求學(xué)或務(wù)工的大齡兒童組成。

“流留兒童”是指，有一些流動兒童本身也是留守兒童，例如在縣城和一些小城鎮(zhèn)中學(xué)習(xí)的兒童，他們是居住在城鎮(zhèn)中，但是他們的父母或者父母中的一方外地打工，所以他們實際上是流動的留守兒童、或者是統(tǒng)計為流動兒童的留守兒童。例如作為循環(huán)型遷移的流動人口中的一些人口在鄉(xiāng)村周邊的小城鎮(zhèn)或者縣城購置住房，以希望獲得城鎮(zhèn)中更好的公共服務(wù)，他們將子女留守在城鎮(zhèn)，而自己仍在流入地城鎮(zhèn)就業(yè)。在中西部一些貧困農(nóng)村，生態(tài)移民、扶貧搬遷也促進人口向小城鎮(zhèn)集中，但是由于城鎮(zhèn)中就業(yè)機會少，年輕勞動力往往選擇外出就業(yè)，未成年子女和祖父母在城鎮(zhèn)居住，他們中不少也構(gòu)成流動的留守兒童。

1.2

“流動”還是“留守”，是流動人口家庭必須面對的兩難選擇；除家庭因素外，很多時候受制于現(xiàn)實政策和公共服務(wù)支持

一直以來，受人口流動影響的兒童發(fā)展都是中國兒童人口發(fā)展的痛點和難點，流動和留守是同一群孩子的不同生命狀態(tài)，很多孩子在成長過程中會往復(fù)經(jīng)歷這兩種狀態(tài)。

對于許多流動人口家庭來說，把孩子帶在身邊成為流動兒童，在居住地城市會面臨各種入學(xué)、升學(xué)方面的困難；送回“老家”成為留守兒童，就不能親自養(yǎng)育和陪伴孩子的成長，對于每個流動人口家庭來說，“流動”還是“留守”是一個兩難的選擇。

2020年，中國流動兒童規(guī)模7109萬人，約占中國兒童人口的1/4（23.9%）。由于居住地與戶籍所在地分離，難以在居住地平等享有受教育、醫(yī)療和社會保障等公共服務(wù)。

“上學(xué)（入園）升學(xué)難、費用高”，一直是流動兒童面臨的最突出挑戰(zhàn)。雖然國家要求人口流入地政府將流動兒童納入公辦義務(wù)教育體系，但各地政策落地執(zhí)行仍與兒童的戶籍及其家庭的社會經(jīng)濟條件高度相關(guān)。許多低收入家庭的流動兒童，由于父母和家庭條件未能達到入讀公辦學(xué)校的要求，只能選擇民辦打工子女學(xué)校（民辦打工子女學(xué)校需要家長支付學(xué)費，學(xué)校自負盈虧；由于缺少財政補貼，大部分師資水平有限，但對于不能入讀公辦學(xué)校、家長又不想讓孩子留守的家庭來說，是讓孩子跟父母在一起的最后選擇，也可以作為公共服務(wù)仍然不能覆蓋時的緩沖地帶）。升學(xué)考試方面，由于沒有本地戶籍，流動兒童還會面臨中考、高考只能報考中職、高職(如北京、上海、天津等地)，或錄取比例遠低于本地戶籍兒童(如廣州、深圳等地）的情況。

即使克服了上學(xué)的挑戰(zhàn)，在城市務(wù)工的父母也很難兼顧家庭生計和子女照料。對于低收入流動人口家庭，一方面，迫于生計父母往往需要長時間工作，同時，城市現(xiàn)有的社區(qū)兒童服務(wù)大多僅針對戶籍人口，且身處異鄉(xiāng)的流動人口也缺乏傳統(tǒng)的家庭或社區(qū)支持系統(tǒng)，因此在學(xué)校課堂時間之外，很多家庭連對孩子基本的看護照料都難以保證。

如果難以應(yīng)對公共服務(wù)供給不足及家庭自身困難的挑戰(zhàn)，把孩子“留在老家/送回老家”便成了低收入流動人口家庭無奈的“理性”選擇。

2020年，我國留守兒童規(guī)模達到6693萬人。其中農(nóng)村留守兒童4177萬人，城鎮(zhèn)留守兒童2516萬人。從留守兒童的家庭照顧情況來看，2020年45.64%的農(nóng)村留守兒童父母雙方都外出，31.94%的城鎮(zhèn)留守兒童父母雙方都外出。這些孩子中，有的自幼便與父母分離，有的在父母務(wù)工的城市出生成長，由于無法留在居住地上學(xué)、升學(xué)，升學(xué)過程中又被迫回到陌生的老家。

親子分離的經(jīng)歷對于兒童成長發(fā)展的負面影響是顯著且長遠的。一方面，父母不在身邊很可能導(dǎo)致兒童無法獲得必要的照料、監(jiān)護以及成長過程中所需的家庭教育與引導(dǎo)。同時，由于缺乏父母陪伴以及足夠的親子溝通，留守兒童出現(xiàn)心理健康問題的概率更大，且不容易被監(jiān)護人關(guān)注到。

2016年11月至2017年1月，原國家衛(wèi)生計生委流動人口司與聯(lián)合國兒童基金會合作，在全國12個省（區(qū)、市）的27個縣（區(qū)）組織開展貧困地區(qū)農(nóng)村留守兒童健康服務(wù)需求評估調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與非留守兒童相比，低年齡組的留守兒童更多出現(xiàn)焦慮失眠、孤獨感等社交情緒，隨著年齡增長，留守兒童的行為問題、同伴合作交流等問題可能更加突出，有離家出走、自傷等想法的比例也更高。

兒童與父母長期分離，通常被視為一種童年負面經(jīng)歷，一項關(guān)于童年負面經(jīng)歷的研究使用了1958年出生于英國的3782名女性和3753名男性的追蹤數(shù)據(jù)，研究結(jié)果表明，童年負面經(jīng)歷作為一種慢性壓力，將會“潛入皮膚”，改變?nèi)祟惖陌l(fā)育過程，影響日后的健康。有過童年負面經(jīng)歷的群體可能會在整個人生中付出代價，例如，經(jīng)歷過負面經(jīng)歷的男性更可能受教育程度較低、吸煙、酗酒、經(jīng)濟狀況較差，女性更有可能受教育程度較低、吸煙、超重和經(jīng)濟條件較差。

人的心理、情感是復(fù)雜的，很多經(jīng)歷對長期的影響往往難以定量測量，一些定性研究，《》會讓我們有一些更直觀的感受。兒童與父母長期分離，父母的情感忽視和生活缺席加之進城務(wù)工的社會現(xiàn)實狀況交織，可能會形成留守兒童創(chuàng)傷的內(nèi)隱記憶（無意識的記憶）和消極的情感體驗，導(dǎo)致留守兒童出現(xiàn)焦慮、自卑、被邊緣化等情感枯竭狀態(tài)以及消極情感，這個記憶在兒童成長的過程中會不斷重現(xiàn)并影響終生。

流動人口子女的親子分離是城鎮(zhèn)化進程中勞動力轉(zhuǎn)移的結(jié)果，其制度根源在于流動人口子女隨遷面臨的障礙和制度壁壘尚未消除。多年來，政府針對農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛保護政策在不斷深入，并開始大力推進流動兒童關(guān)愛保護工作，公益同行也都在努力回應(yīng)流動、留守兒童及其家庭多方面的需求。然而，受限于落戶門檻高、流入地學(xué)位供給，一直以來，公益組織只能為兒童提供力所能及的陪伴與支持，難以改變兒童與父母分離的處境，從源頭上減少留守兒童的數(shù)量。

1.3

用“在一起”和“入公辦”指數(shù)

來評估流動人口子女的發(fā)展情況

流動人口子女（包括流動和留守）是一個整體，流動和留守是同一群孩子成長過程中不同的生命狀態(tài)，很多孩子在成長過程中會往復(fù)經(jīng)歷這兩種狀態(tài)。

《兒童權(quán)利公約》第九條約定“締約國應(yīng)確保不違背兒童父母的意愿使兒童與父母分離”。現(xiàn)實情況是，流動人口家庭由于公共服務(wù)供給不足，受困于遷移、流動過程中家庭自身的困難，規(guī)模龐大的兒童群體被迫與父母分離，多年來，北京三知我們一直在倡議“讓兒童和父母在一起！”，努力推動流動人口子女不再（因制度和政策、家庭困境等原因）被迫與父母分離。

我們也提出采用“在一起”指數(shù)，即流動人口子女與父母在一起居住、生活的比例，計算流動人口子女隨遷率，來評估流動人口子女與父母“在一起”居住生活的情況，并作為評估流動人口子女發(fā)展的重要指標(biāo)。

“在一起”指數(shù)公式為：

分子

流動兒童

分母

流動兒童+城鎮(zhèn)留守兒童+農(nóng)村留守兒童

注：流動兒童是指流動人口中的 0-17 周歲兒童。流動人口是指人戶分離人口中扣除市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口；人戶分離人口是指居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口。

2020年，中國流動人口子女“在一起”指數(shù)為51.51%，比2010年提高了12.04個百分點，但是仍然有近一半的流動人口子女不能與父母“在一起”。需要更多人和我們一起努力行動和呼吁，才能讓更多的流動兒童與父母不分離，讓更多的留守兒童與父母團聚。

15-17周歲兒童中，由于出外就讀高中（普高、職校）或打工，計入流動兒童，提高了“在一起”指數(shù)，這部分兒童實際與父母不一定居住在一起；在研究中，我們主要分析0-14周歲的流動人口子女“在一起”情況，2020年，中國0-14周歲流動人口子女“在一起”指數(shù)為46.89%。

用全國數(shù)據(jù)計算，每萬名流動人口相關(guān)0-14周歲流動人口子女?dāng)?shù)量為3018人，據(jù)此可以通過每個省、城市的流動人口規(guī)模估算每個省、城市的 0-14周歲流動人口子女規(guī)模，據(jù)此來計算出每個省份、城市0-14周歲流動人口子女“在一起”指數(shù)。我們結(jié)合目前已經(jīng)發(fā)布的各省、城市第七次人口普查數(shù)據(jù)，整理了部分重點關(guān)注的省份、城市的流動人口子女中留守、流動兒童規(guī)模和“在一起”指數(shù)，如下：

2001年，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出“要重視解決流動兒童少年接受義務(wù)教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利”的“兩為主”政策。

進城務(wù)工人員（農(nóng)村戶籍）隨遷子女在公辦學(xué)校就讀的比例一直作為評估流動兒童教育狀況的重要指標(biāo)，伴隨著各地隨遷子女入學(xué)政策的變化，義務(wù)教育階段進城務(wù)工人員隨遷子女規(guī)模從2010年的1167萬人，增長到2020年的1430萬人。但是，進城務(wù)工人員隨遷子女在公辦學(xué)校就讀比例一直在80%左右徘徊。

流動人口子女是一個整體，在成長的過程中會經(jīng)歷“流動”或者“留守 ”的狀態(tài)，進城務(wù)工人員隨遷子女在公辦學(xué)校就讀比例只能呈現(xiàn)農(nóng)村戶籍的流動兒童在公辦學(xué)校就讀情況，未能將流動人口子女中由于在流入地城市入學(xué)、升學(xué)遇到困難而導(dǎo)致的留守、回流和再遷的兒童納入統(tǒng)計，無法通過這一指標(biāo)對流動人口子女受教育狀況進行有效的評價。

2021年，進城務(wù)工人員隨遷子女在公辦學(xué)校就讀的比例比2020年提高了1.8個百分點，但是進城務(wù)工人員隨遷子女規(guī)模比2020年下降了57.33萬人（2021年，進城務(wù)工人員隨遷子女在公辦學(xué)校就讀人數(shù)比2020年減少了21.02萬人，在民辦學(xué)校就讀人數(shù)比2020年減少36.31萬人），與父母居住、生活在一起的流動人口子女人數(shù)在減少，流動人口子女總體的情況是在變差的。進城務(wù)工人員隨遷子女在公辦學(xué)校就讀比例的提高不是因為有更多的進城務(wù)工人員隨遷子女進入公辦學(xué)校就讀，而是因為更多的進城務(wù)工人員隨遷子女因為民辦學(xué)校招生限制、學(xué)校被關(guān)閉、升學(xué)遇到困難等原因，從民辦學(xué)校離開了，流動人口子女教育的整體情況在變差，但是進城務(wù)工人員隨遷子女在公辦學(xué)校就讀比例卻提高了，因此該指標(biāo)并不能真實的反應(yīng)流動人口子女在流入地城市平等享有受教育權(quán)利的情況。

2022年，進城務(wù)工人員隨遷子女在公辦學(xué)校就讀的比例繼續(xù)提升至82.7%，但是進城務(wù)工人員隨遷子女規(guī)模繼續(xù)下降，比2021年減少了7.73萬人，受疫情和全面二孩入學(xué)高峰影響，進城務(wù)工人員隨遷子女小學(xué)招生人數(shù)繼續(xù)下降，流動人口子女在父母經(jīng)常居住地接受教育的總體的情況難言改善。

以2020年情況為例，全國義務(wù)教育階段進城務(wù)工人員隨遷子女1429.74萬人，其中在公辦學(xué)校就讀的比例為80.0%。考慮到流動人口子女是一個整體，2020年，全國義務(wù)教育階段留守兒童1289.67萬人，會發(fā)現(xiàn)進城務(wù)工人員隨遷子女只占進城務(wù)工人員子女（隨遷子女+留守兒童）的52.58%，這一指標(biāo)可以描述進城務(wù)工人員子女與父母一起隨遷的比例，我們將其稱為進城務(wù)工人員子女“在一起”指數(shù)；進一步我們可以算出，義務(wù)教育階段進城務(wù)工人員子女在流入地公辦學(xué)校就讀的比例為42.1%（42.1%=52.58%*80.0%），這一指標(biāo)比“進城務(wù)工人員隨遷子女在流入地公辦學(xué)校就讀比例”更有效反映出流入地公辦學(xué)校在解決進城務(wù)工人員子女教育問題上所承擔(dān)的責(zé)任，我們將其稱為進城務(wù)工人員子女“入公辦”指數(shù)。

上述兩個指標(biāo)可以延伸到全部流動人口（農(nóng)村戶籍+城市戶籍）子女，我們采用同樣的方式，引入各教育階段流動人口子女“在一起”指數(shù)和各教育階段流動人口子女“入公辦”指數(shù)。其中隨遷子女包括前述的進城務(wù)工人員隨遷子女和“城鎮(zhèn)”等隨遷子女（還包括少量遷入地是鄉(xiāng)村的隨遷子女），留守兒童則包括了農(nóng)村留守兒童和“城鎮(zhèn)”等留守兒童，因為隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，流動遷移人口從中、小城市向大城市遷移的人口也在不斷增加，也有很多流動人口家庭，外出打工之后，會將孩子留在戶籍所在地的城鎮(zhèn)地區(qū)就讀，但是目前教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)中并沒有這部分留守兒童的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我們只能參考人口普查數(shù)據(jù)和教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)對其進行估算。在本報告中我們將主要采用“在一起”和“入公辦”兩組指數(shù)，對流動人口子女的發(fā)展情況進行評估。

2

流動人口子女發(fā)展的挑戰(zhàn)

2.1

流動人口子女的發(fā)展的挑戰(zhàn)

流動人口家庭如何應(yīng)對？

流動人口子女發(fā)展的挑戰(zhàn)可以分成兩類：一類是“獲得公共服務(wù)方面的困難”，本文主要關(guān)注教育和醫(yī)療方面的挑戰(zhàn)；另一類是“家庭自身方面的困難”，主要關(guān)注陪伴兒童時間、家長受教育水平和家庭經(jīng)濟收入方面的挑戰(zhàn)。

流動人口家庭方面，按照家長的工作情況、子女的隨遷和留守情況，分成白領(lǐng)流動人口隨遷子女、農(nóng)民工家庭隨遷子女和流動人口家庭留守兒童三個類別。流動人口家庭應(yīng)對能力的情況，分成可以應(yīng)對、努力應(yīng)對和難以應(yīng)對三種情況，分別用綠色、藍色和紅色標(biāo)注。

除了留守兒童在家庭陪伴方面會遇到難以應(yīng)對的挑戰(zhàn)之外，流動人口子女發(fā)展的挑戰(zhàn)主要集中在教育方面，下面進一步展分析流動人口子女教育問題的全景。

在目前的教育制度框架下，一般的兒童成長路徑是，從入讀普惠性幼兒園開始（2022年，學(xué)前教育普惠性幼兒園覆蓋率達到89.6%），幼兒園畢業(yè)后，在居住地附近入讀公辦小學(xué)，小學(xué)畢業(yè)后進入公辦初中，參加中考入讀高中，參加高考入讀大學(xué)，也就是下圖中的綠色路線。

對于流動兒童來說，因為戶口跟居住地相分離，原本普通的升學(xué)路徑變得分外艱難 ，從入園開始就會遇到挑戰(zhàn)，之后幼升小、小升初、中考、高考，每一小步，都是一道難關(guān)。如果闖關(guān)不過，又不想讓孩子與父母分離，成為留守兒童，大多數(shù)流動人口家庭只能選擇圖中的藍色路線，幼兒園入讀“低收費”民辦幼兒園，在小學(xué)、初中階段入讀民辦打工子女學(xué)校（低收費民辦學(xué)校），高中階段入讀職校或者開始打工，如果想要參加高考的話，一般只能選擇“返鄉(xiāng)”到戶籍地或“第三地”讀高中。在這條路上，一般要付出比綠色路線更多的金錢，得到的卻是一路“堪憂”的教育。

如果讓孩子一直留在老家，或者中途“返鄉(xiāng)”去到戶籍所在地，成為留守兒童，在成長過程中雖然不會遇到教育政策方面的挑戰(zhàn)，但是由于兒童在成長過程中，缺乏父母的陪伴和支持，在心理安全感、社會情感發(fā)展方面會容易受到忽視和傷害。在初中畢業(yè)之后，也會有較高的比例入讀職校或者開始打工。

盡管流動人口子女發(fā)展面臨著政策、社會環(huán)境等多方面的挑戰(zhàn)，如果流動人口家庭有一定的應(yīng)對能力，雖然為此家庭可能會付出不菲的代價，卻仍然有機會大幅減少對子女的不利影響。因此從問題解決的視角，既要看到當(dāng)下存在的挑戰(zhàn)，同時也需要關(guān)注如何提升流動人口家庭的應(yīng)對能力，從而盡可能地減少對于子女的負面影響。

2.2

學(xué)前教育階段，農(nóng)民工隨遷兒童更難進入普惠性幼兒園就讀

在流動人口子女接受學(xué)前教育的政策方面，2011年，財政部、教育部印發(fā)《關(guān)于加大財政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》，提出“鼓勵城市多渠道多形式辦園和妥善解決進城務(wù)工人員隨遷子女入園”，要求各地要“按照以流入地政府為主、以普惠性幼兒園為主的原則，妥善解決進城務(wù)工人員隨遷子女入園問題”，并提出“中央財政視地方工作情況給予獎補”。 2015年，財政部、教育部印發(fā)了《中央財政支持學(xué)前教育發(fā)展資金管理辦法》，進一步強調(diào)將支持農(nóng)民工隨遷子女在流入地接受學(xué)前教育作為中央財政支持學(xué)前教育發(fā)展的重要方面。 2021年，教育部等九部門印發(fā)《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動計劃》，提到“加強村級幼兒園建設(shè)，城市新增人口、流動人口集中地區(qū)新建改擴建一批幼兒園，完善城鄉(xiāng)學(xué)前教育布局和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，切實保障適齡幼兒入園。 ”

在保障流動人口子女接受學(xué)前教育方面，無論是中央還是地方政策都是原則性的，實際落地情況仍然主要依賴于區(qū)縣的具體執(zhí)行。相對于義務(wù)教育階段，學(xué)前教育未被納入基本公共服務(wù)范疇。流動人口子女在父母居住地進入公辦幼兒園就讀仍然非常困難，主要在不受戶籍限制的民辦幼兒園就讀。在教育部每年發(fā)布的教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，也并沒有包含流動人口子女接受學(xué)前教育相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，本文主要使用進城農(nóng)民工隨遷兒童接受教育的數(shù)據(jù)來盡可能呈現(xiàn)這部分的情況。關(guān)于學(xué)前教育階段留守兒童的情況，我們認為最核心的問題依然是如何促進留守兒童與父母在一起，而不是努力構(gòu)建出一套在兒童與父母分離情況下的學(xué)前教育解決方案。

2015年，早期教育階段 （0-2歲），中國流動兒童463萬人，城鎮(zhèn)留守兒童744萬人，農(nóng)村留守兒童784萬人，早期教育階段流動人口子女合計1991萬人，占中國幼兒總?cè)丝诘?9.96%。

2015年，學(xué)前教育階段 （3-5歲），中國流動兒童590萬人，城鎮(zhèn)留守兒童555萬人，農(nóng)村留守兒童792萬人，學(xué)前教育階段流動人口子女合計1937萬人，占中國學(xué)前教育階段兒童的40.08%。學(xué)前教育階段，流動人口子女的“在一起”指數(shù)為30.46%，只有不到1/3的學(xué)前教育階段流動人口子女可以跟父母“在一起”生活。

2020年，流動人口規(guī)模大幅上升到3.76億人，推測0-2歲流動人口子女規(guī)模超過2200萬人 （參考《2015年中國兒童人口狀況，事實與數(shù)據(jù)》，《第七次人口普查數(shù)據(jù)公報》等進行估算） ，占中國早期教育階段兒童比例超過50%，0-2歲流動兒童規(guī)模808萬人，占中國早期教育階段兒童人數(shù)的19.39%；3-5歲流動人口子女規(guī)模超過2500萬人 （同0-2歲的估算） ，占中國學(xué)前教育階段兒童比例超過45%，3-5歲流動兒童規(guī)模1147萬人，占中國學(xué)前教育階段兒童人數(shù)的21.73%。

國家統(tǒng)計局在每年發(fā)布的《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》中，有關(guān)于農(nóng)民工隨遷兒童接受學(xué)前教育的情況。2017年—2023年，農(nóng)民工隨遷兒童在普惠性幼兒園（公辦園+普惠性民辦園）就讀的比例持續(xù)增長，2023年達到72.9%，但是與全國在園幼兒在普惠性幼兒園就讀比例的差距從2017年的10.13個百分點，拉大到2023年的17.91個百分點。

2.3

義務(wù)教育階段進城務(wù)工人員隨遷子女

“在一起”和“入公辦”指數(shù)逐年提高

2020年，義務(wù)教育階段隨遷子女1999.88萬人，其中進城務(wù)工人員隨遷子女1429.74萬人，進城務(wù)工人員隨遷子女中，在公辦學(xué)校就讀的比例為80.0%。“城鎮(zhèn)”等隨遷子女（還包括少量遷入地是鄉(xiāng)村的隨遷子女）570.14萬人。

2020年，義務(wù)教育階段留守兒童約2966萬人，其中農(nóng)村留守兒童1289.67萬人。“城鎮(zhèn)”等留守兒童約1676萬人，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，流動遷移人口中從中、小城市向大城市遷移的人口也在不斷增加，也有很多流動人口家庭，外出打工之后，會將孩子留在戶籍所在地的城鎮(zhèn)地區(qū)就讀，但是目前教育部并未對這部分留守兒童進行統(tǒng)計，本文參考人口普查數(shù)據(jù)和教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)對其進行估算。

2022年，義務(wù)教育階段隨遷子女2000.24萬人，其中進城務(wù)工人員隨遷子女1364.68萬人，進城務(wù)工人員隨遷子女中，在公辦學(xué)校就讀的比例為82.7%。“城鎮(zhèn)”等隨遷子女（還包括少量遷入地是鄉(xiāng)村的隨遷子女）635.55萬人。2022年，義務(wù)教育階段留守兒童約3123萬人，其中農(nóng)村留守兒童1086.6萬人，“城鎮(zhèn)”等留守兒童約2036萬人。

2010年-2015年，義務(wù)教育階段進城務(wù)工人員子女規(guī)模不斷增長，占義務(wù)教育階段在校生比例不斷增加。2015年-2020年，義務(wù)教育階段在校生總量繼續(xù)增長，其中進城務(wù)工人員子女規(guī)模增長緩慢，進城務(wù)工人員子女占義務(wù)教育階段在校生人數(shù)比例不斷下降。2021年，義務(wù)教育階段進城務(wù)工人員隨遷子女規(guī)模1372.41萬人，比2020年減少了57.32萬人，占義務(wù)教育階段在校生人數(shù)比例下降到8.69%。

2015年之前，農(nóng)村留守兒童規(guī)模一直在2000萬以上，占義務(wù)教育階段在校生比例在15%左右波動。2015年之后，農(nóng)村留守兒童規(guī)模持續(xù)迅速下降，截至2021年比2015年下降了820萬人，但是仍有1199.2萬人，占義務(wù)教育階段在校生人數(shù)的7.59%。

關(guān)于教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)中農(nóng)村留守兒童情況的補充說明，《中國教育監(jiān)測與評價統(tǒng)計指標(biāo)體系 2015》中對農(nóng)村留守兒童的定義為：農(nóng)村留守兒童是指外出務(wù)工連續(xù)半年以上的農(nóng)民托留在戶籍所在地家鄉(xiāng)，由父、母單方或其他親屬監(jiān)護接受義務(wù)教育的適齡兒童少年。

2016年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》，將留守兒童定義為：留守兒童是指父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護能力、不滿十六周歲的未成年人。此后部分省份也對留守兒童相關(guān)定義進行了調(diào)整。

山東省在《2016年山東省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中關(guān)于留守兒童統(tǒng)計口徑調(diào)整信息為：2016年，留守兒童統(tǒng)計口徑由以往的“外出務(wù)工連續(xù)半年以上的農(nóng)民托留在戶籍所在地家鄉(xiāng)，由父、母單方或其他親屬監(jiān)護接受義務(wù)教育的適齡兒童少年”調(diào)整為“父母雙方外出務(wù)工連續(xù)半年以上，或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護能力，將其托留在戶籍所在地家鄉(xiāng)，由父母委托有監(jiān)護能力的親屬或其他成年人代為監(jiān)護接受義務(wù)教育的不滿十六周歲的未成年人”。調(diào)整后，山東省農(nóng)村留守兒童規(guī)模也從2015年的89.4萬人，下降到2016年的20.34萬人，2020年為10.2萬人。

河南省在《2018年河南省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中定義：農(nóng)村留守兒童，是指父母雙方外出務(wù)工連續(xù)半年以上，或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護能力，將其托留在戶籍所在地家鄉(xiāng)，由父母委托有監(jiān)護能力的親屬或其他成年人代為監(jiān)護接受義務(wù)教育的不滿十六周歲的未成年人。但是在統(tǒng)計結(jié)果方面，并沒有像山東一樣在某一年陡然下降，而是以每年20萬左右的規(guī)模，逐漸從2015年的278.92萬人，下降到2020年的187.79萬人。

盡管我們并沒有找到更多省份關(guān)于農(nóng)村留守兒童定義調(diào)整的公開信息，但是我們有理由相信，2015年-2021年間，農(nóng)村留守兒童規(guī)模的迅速下降，一方面受益于國家加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的成果，另一方面也受部分省份對農(nóng)村留守兒童定義調(diào)整的影響。

2010年-2022年，進城務(wù)工人員隨遷子女在公辦學(xué)校就讀比例一直在80%左右徘徊，但是義務(wù)教育階段進城務(wù)工人員“在一起”指數(shù)和“入公辦”指數(shù)卻在逐年提升，2010年-2015年主要是因為進城務(wù)工人員隨遷子女規(guī)模逐年增加，2015年-2022年則主要由于于農(nóng)村留守兒童規(guī)模的快速下降。

2021年3月，在國新辦新聞發(fā)布會“深入貫徹‘十四五’規(guī)劃 加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系發(fā)布會”上，教育部基礎(chǔ)教育司司長呂玉剛表示，妥善解決好進城務(wù)工人員隨遷子女的入學(xué)問題是實現(xiàn)教育公平的重要體現(xiàn)。教育部下一步將在保障進城務(wù)工人員隨遷子女就學(xué)方面進一步加大工作力度。重點推進特大城市和人口流入重點地區(qū)進一步完善入學(xué)政策，切實做到符合條件的隨遷子女能夠應(yīng)入盡入。

2021年11月，教育部公布了《對十三屆全國人大四次會議第8368號建議的答復(fù)》，對“關(guān)于讓外來務(wù)工者隨遷子女都能公平享受九年義務(wù)教育的建議”進行了答復(fù)。教育部在答復(fù)中稱，按照教育部要求，從2021年起，各地均不得要求家長提供計劃生育、超齡入學(xué)、戶籍地?zé)o人監(jiān)護等證明材料，精簡不必要的證明材料，鼓勵有條件的地方僅憑居住證入學(xué)。

回顧2015年10月，國務(wù)院頒布《居住證暫行條例》，第十二條規(guī)定“居住證持有人在居住地依法享受勞動就業(yè)，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金的權(quán)利。”縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為居住證持有人提供基本公共服務(wù)，首要就是“義務(wù)教育”。居住證暫行條例自2016年1月1日起施行，如今多年過去了，在很多的城市，依然無法做到讓隨遷子女僅憑“居住證”入學(xué)。

對此，我們希望能夠進一步溯源到《義務(wù)教育法》，建議盡快修改《義務(wù)教育法》第十二條，將“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”改為“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在居住所在地學(xué)校就近入學(xué)”。

2022年，進城務(wù)工人員隨遷子女規(guī)模最多的10個省份是廣東、江蘇、浙江、福建、山東、湖南、河南、四川、廣西和河北，占中國進城務(wù)工人員隨遷子女在校生總數(shù)的68.34%。廣東、江蘇和浙江以外省遷入為主，其余省份以本省外縣遷入為主。

2022年，農(nóng)村留守兒童規(guī)模最多的10個省份分別是湖南、河南、四川、安徽、廣東、湖北、云南、江西、貴州和廣西，占中國農(nóng)村留守兒童在校生總數(shù)的82.51%。

2024年11月，國家統(tǒng)計局發(fā)布《中國統(tǒng)計年鑒2024》，2023年，義務(wù)教育階段在校生中進城務(wù)工人員隨遷子女1353.99萬人，比2022年減少了10.7萬人，其中，在小學(xué)就讀952.65萬人，在初中就讀401.34萬人，2023年，義務(wù)教育階段農(nóng)村留守兒童982.15萬人，這是自2010年教育部開始發(fā)布農(nóng)村留守兒童數(shù)據(jù)以來，該數(shù)據(jù)首次下降到1000萬人以下，比2022年減少了104.45萬人，其中，在小學(xué)就讀607.87萬人，在初中就讀374.28萬人。

2.4

2021年，92.2萬名進城務(wù)工人員隨遷子女“返鄉(xiāng)”，其中大部分將會成為留守兒童

2021年，義務(wù)教育階段在校生中進城務(wù)工人員隨遷子女1372.41萬人，比2020年減少了57.32萬人。其中，在小學(xué)就讀984.11萬人，比2020年減少50.75萬人，在初中就讀388.30萬人，比2020年減少了6.58萬人。流動人口子女與父母分離的情況變得更多了。

將2020年與2021年，進城務(wù)工人員隨遷子女分年級的情況進行比較，會發(fā)現(xiàn)2020年對應(yīng)低一年級隨遷子女在校學(xué)生人數(shù)，2021年升入高一年級之后，對應(yīng)的在校學(xué)生人數(shù)全部低于2020年。無論是小學(xué)還是初中階段，隨著年級的升高，進城務(wù)工人員隨遷子女在校學(xué)生人數(shù)減少的比例越高。其中小學(xué)六年級升初一、小學(xué)五年級升六年級、初中二年級升三年級是減少比例最高的三個階段，2020年所有的年級進城務(wù)工人員隨遷子女在校學(xué)生人數(shù)，2021年升入高一年級之后在校學(xué)生人數(shù)一共減少了92.2萬人。僅僅是一年的時間，就有規(guī)模如此龐大的隨遷子女不得不“返鄉(xiāng)”而與父母分離 ，讓我們既感到震驚又分外難過。

2021年，在小升初階段，進城務(wù)工人員隨遷子女“返鄉(xiāng)”的比例是最高的 ，我們嘗試觀察不同年度進城務(wù)工人員隨遷子女升學(xué)的情況。

2014年，進城務(wù)工人員隨遷子女小學(xué)畢業(yè)生人數(shù)為108.1萬人，初中招生人數(shù)為118.1萬人，如果忽略雙向流動數(shù)據(jù)，意味著有約10萬名農(nóng)村留守兒童，在小升初的時候，可以來到父母居住的城市，跟父母生活“在一起”。

2016年，進城務(wù)工人員隨遷子女小學(xué)畢業(yè)生人數(shù)達到130.0萬人，比2014年增加21.9萬人，同期初中招生人數(shù)126.5萬人，忽略雙向流動數(shù)據(jù)，2016年，在小升初階段，約3.5萬名進城務(wù)工人員隨遷子女“返鄉(xiāng)”，變成農(nóng)村留守兒童或者“城鎮(zhèn)”等留守兒童。此后隨遷子女“返鄉(xiāng)”規(guī)模逐年增加，至2022年，在小升初階段隨遷子女“返鄉(xiāng)”規(guī)模為17.1萬人，平均每9名進城務(wù)工人員隨遷子女小學(xué)畢業(yè)生中就有一名要離開他們居住、生活的城市，僅僅為了一個升學(xué)的機會，不得不“返鄉(xiāng)”變成留守兒童。

我們按照以下三個條件：

條件一：第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示的，全部超大、特大城市；

條件二：直轄市、省會城市或計劃單列市；

條件三：2020年，GDP過萬億的城市；

注：城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市；城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；

篩選出的全國42個核心城市

第一類：7個超大城市，上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津；

第二類：14個特大城市，武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連；

第三類：21個省會、計劃單列市或GDP過萬億城市，蘇州、無錫、泉州、南通、寧波、合肥、福州、廈門、石家莊、太原、呼和浩特、長春、南昌、南寧、海口、貴陽、拉薩、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊；

比較這些城市2020年小學(xué)畢業(yè)生人數(shù)與初中招生人數(shù)的差值，可以推算是上述城市在小升初階段，隨遷子女“返鄉(xiāng)”（離家）的規(guī)模。排在最前面的6個城市分別是廣州、東莞、北京、深圳、蘇州和上海，2020年，在小升初階段，上述6個城市共有7.9萬名隨遷子女“返鄉(xiāng)”（離家），其中大部分成為留守兒童。

從根本上解決兒童留守的問題，需要讓更多的留守兒童可以來到城市跟父母生活“在一起”。但是，近年來越來越多的隨遷子女，雖然能夠在父母居住地所在城市進入小學(xué)讀書，但是隨著年級升高，由于初中學(xué)位供給和未來中考、高考的限制，很多孩子卻不得不離開現(xiàn)在居住、生活的城市，返回陌生的“老家”（所謂返鄉(xiāng)，實為離家）繼續(xù)就讀。

希望有更多人看到這些事實，我們不僅要努力解決義務(wù)教育階段隨遷子女的教育問題，也需要一起推動降低隨遷子女在居住地參加中考、高考的限制，提供更多的初高中學(xué)位，避免更多的流動兒童“返鄉(xiāng)（離家）”成為留守兒童。

2.5

義務(wù)教育階段后

就地參加中高考依然困難重重

關(guān)于流動人口子女義務(wù)教育階段后參加升學(xué)考試情況，留守兒童在戶籍地參加升學(xué)考試并不會遇到政策方面的困難，主要的挑戰(zhàn)仍然來自家庭的支持和陪伴，本文主要關(guān)注隨遷子女在流入地參加升學(xué)考試的情況。

2012年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于做好進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》，要求各省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)隨遷子女升學(xué)考試的方案原則上應(yīng)于2012年年底前出臺。截至2020年，除西藏外，全國30個省、自治區(qū)、直轄市（不含港澳臺）均相繼出臺了隨遷子女在流入地參加高考的相關(guān)文件，不同地區(qū)政策差異很大，既有像山東、河南、河北等幾乎完全開放的省份，也有像北京、天津等只開放報考中、高職，不能報考本科院校的地區(qū)。關(guān)于隨遷子女在居住地參加中考的相關(guān)文件更是要深入到市和區(qū)縣，本文將不會對各地的政策情況進行更多分析，而是聚焦于在目前的政策環(huán)境下，隨遷子女接受義務(wù)教育階段后教育的招生、在校生人數(shù)、在流入地參加高考人數(shù)的變化情況。

2013-2021年，普通高中隨遷子女招生人數(shù)從25.5萬人逐年增長到65.6萬人，初中畢業(yè)生中隨遷子女在居住地升入普通高中的比例也從2013年27.77%逐年增長到41.15%，但是依然大幅低于全國初中畢業(yè)生升入普通高中的比例，這還沒有不考慮到很多隨遷子女受政策限制，無法在流入地參加中考，只能提早“返鄉(xiāng)”繼續(xù)就讀，而無法在居住地作為隨遷子女畢業(yè)的情況。

進入普通高中之后，隨著年級的升高，外省遷入隨遷子女在校生人數(shù)變化很小，本身外縣遷入隨遷子女在校生人數(shù)甚至還會有所增加，本文不再對普通高中隨遷子女在校生人數(shù)進行比較。

2013年—2021年，普通高中隨遷子女在校生的性別比，與義務(wù)教育階段情況類似，隨遷子女在校生的性別比一直比全國普通高中在校生的性別比高10-20個百分點。2016年以后，隨遷子女在校生性別比逐年下降，至2021年，普通高中隨遷子女在校生性別比仍然高于全國平均12個百分點，這一結(jié)果更像是早期隨遷子女性別比的情況，在升學(xué)過程中的自然延續(xù)。

2013年，各省、自治區(qū)、直轄市“就地高考”政策陸續(xù)出臺，隨遷子女在居住地參加高考人數(shù)逐年增加，2013年只有0.44萬隨遷子女在居住地報名參加高考，2020年，25.6萬隨遷子女在居住地報名參加高考。截至2023年，累計已有207萬名隨遷子女在居住地參加了高考，其中2023年有39萬隨遷子女在居住地報名參加高考，占當(dāng)年高考報名人數(shù)的3.02%。

對2023年參加高考的39萬名隨遷子女的升學(xué)歷程進行回溯，他們應(yīng)該2017年進入初中、2020年升入高中。2017年，全國初中招生人數(shù)1547.22萬人，其中隨遷子女176.43萬人，占當(dāng)年初中招生人數(shù)11.40%。2020年，普通高中招生隨遷子女人數(shù)58.43萬人，只占2014年初中招生隨遷子女人數(shù)155.5萬人的33.12%，同期2020全國普通高中招生人數(shù)占2017年初中招生人數(shù)的比例為56.65%，隨遷子女在居住地升入高中的幾率只有全國平均水平58.5%。

2023年，隨遷子女高考報名人數(shù)39萬人，占同年高考報名人數(shù)的3.02%。流動人口規(guī)模占全國人口比例超過1/4，從以上數(shù)據(jù)中不難看出，目前隨遷子女在居住地報名參加高考的人數(shù)，還遠遠不能滿足需求，未來，需要更加有力措施，推動各地進一步開放隨遷子女在居住地參加升學(xué)考試。

3

落戶和上學(xué)都在加速放開

低收入流動人口家庭如何能真正受益？

3.1

推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，落戶政策在加速放開

2020年3月，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，這是中央政策首次提出“放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”。此后，在中央政策文件中，又多次提到"試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度"。

2022年6月，國家發(fā)改委印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》，在中央政策文件中，第五次提出“放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”。此后“以經(jīng)常居住地登記戶口制度”開始從中央政策推動轉(zhuǎn)向省、市級政策的出臺和具體落地。

2023年7月，《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于高質(zhì)量推進戶籍制度改革的通知》提出“實行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，試行居住證轉(zhuǎn)戶籍制度。…… 逐步實現(xiàn)在城鎮(zhèn)地區(qū)（除杭州市城區(qū)外）居住達到一定年限的居住證持有人，可以憑居住證在居住地申請登記常住戶口。”

2023年9月，《中共江蘇省委江蘇省人民政府印發(fā)關(guān)于促進經(jīng)濟持續(xù)回升向好的若干政策措施》，提出“全省（南京、蘇州除外）全面取消落戶限制政策，推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，確保外地與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。”

2024年7月，國務(wù)院印發(fā)《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》，正式提出“進一步深化戶籍制度改革，推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”。

按照“十四五”規(guī)劃《綱要》的計劃，中央政府的目標(biāo)是：力爭到2025年底，除極少數(shù)超大、特大城市外，在全國范圍內(nèi)建立以經(jīng)常居住地登記戶口制度，推動實現(xiàn)人口居住在哪里、戶口登記就在哪里。

從地方實踐看，除北京、上海之外，特大、超大城市也在加速放開落戶。2023年7月，浙江、江蘇率先在杭州、南京、蘇州中心城區(qū)之外“全面取消落戶限制，推行以居住地登記戶口制度”。東莞也已經(jīng)于2024年6月開始“施行經(jīng)常居住地登記戶口制度”，持有居住證連續(xù)滿1年，即可申請落戶。

對于流動人口家庭來說，目前除了北上廣深等個別超大城市之外，在居住地落戶將不再是能不能的問題，而是要不要的問題。

3.2

保障隨遷子女在流入地受教育權(quán)利

人口流入地學(xué)位供給在增加

2021年3月，教育部開始在“在保障進城務(wù)工人員隨遷子女就學(xué)方面進一步加大工作力度”。

2023年初，根據(jù)《浙江省教育廳辦公室關(guān)于下達2023年保障義務(wù)教育階段隨遷子女入學(xué)相關(guān)任務(wù)的通知》（浙教辦基〔2023〕5號）精神，“符合條件的義務(wù)教育段隨遷子女在家長常住地100%保障入學(xué)，其中公辦學(xué)校就讀比例達到85%”被列入2023年省政府十大民生實事項目，隨后浙江省多個區(qū)、縣發(fā)布了關(guān)于隨遷子女入學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)“零門檻”的通告。

2023年底，在金華（義烏、永康）、麗水（縉云）、杭州、嘉興等地走訪、調(diào)研，對流動人口家庭、本地戶籍居民、以招收隨遷子女為主的學(xué)校、流動人口聚居社區(qū)內(nèi)的社工進行訪談后，了解到：

目前浙江各地都在簡化、降低隨遷子女入學(xué)、升學(xué)的要求；努力增加學(xué)位供給以保障隨遷子女入學(xué)、升學(xué)的需求；在隨遷子女參加中考、高考的要求方面通常也只要求連續(xù)三年學(xué)籍和居住簽注。但是這些政策變化很多流動人口家庭卻并不知曉，仍然會覺得在居住地上學(xué)、升學(xué)是一件很困難的事情，每當(dāng)孩子面臨入學(xué)、升學(xué)節(jié)點的時候，仍然會擔(dān)心能否順利在居住地就近入學(xué)和升學(xué)，很多孩子仍然在老家留守的流動人口家庭，也未曾想過可以報名上學(xué)，把留守在老家的孩子帶到身邊和父母一起居住、生活。

3.3

低收入流動人口家庭如何能真正受益？

目前，在北、上、廣、深等個別超大城市之外，人口流入地落戶條件在降低、學(xué)位供給在增加，流動人口家庭有了更多的機會在居住地落戶，把留守在老家的子女帶到身邊，在父母工作、居住地就近入學(xué)、升學(xué)。即使在北、上、廣、深等城市，在遠郊區(qū)縣也已將開始出現(xiàn)，落戶條件放寬、入學(xué)人口下降、流動兒童入學(xué)要求降低的趨勢。促進留守兒童與父母團聚，避免流動兒童與父母分離，從根本上解決兒童留守問題的機會已經(jīng)來臨。

但從政策變化到家庭真正受益，依然有很多現(xiàn)實困難。例如，省、市級最新的放開落戶政策文件已經(jīng)發(fā)布，但是區(qū)縣、街道還缺乏落地、執(zhí)行細則，實際辦理時仍然受阻；有些地方政府已經(jīng)頒布了有利于隨遷子女入學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)的政策，但是由于政策傳播范圍有限，很多流動人口家庭仍然不知道政策更新因而錯過報名，或者知道政策更新但很難準(zhǔn)確理解政策、用好政策。這恰恰是公益組織的可為空間。

同時，我們也觀察到，隨著本地戶籍兒童入學(xué)人口的下降，若短期內(nèi)沒有新增入學(xué)需求（很多流動人口家庭因為信息的滯后沒有及時報名，地方政府也無從了解流動人口子女潛在的入學(xué)需求），人口流入地的地方政府也將縮減學(xué)位、撤并學(xué)校。一旦人口流入地學(xué)位縮減，未來再要推動地方政府增加學(xué)位將會非常困難。因此，未來幾年，將成為推動流動人口子女在流入地入學(xué)升學(xué)的關(guān)鍵窗口期。

當(dāng)前趨勢下，我們需要更多公益組織、更快地行動起來，支持、陪伴流動人口家庭更好地了解政策趨勢，做出對子女長期發(fā)展更有利的選擇。從而加速政策落地的進程，讓低收入流動人口家庭真正從政策改革中受益。

4

“促進家庭團聚、避免親子分離”

從根本上解決兒童留守問題的機會已經(jīng)來臨

過去20年，許多行動者堅守一線為低收入流動人口及其子女提供支持，例如，助力家庭紓解流動生活中的困境，為兒童和家庭提供多元普惠的各類服務(wù)以彌補公共服務(wù)或家庭陪伴的不足，或者幫助流動人口家庭重建基于社區(qū)的、新的熟人社會和支持系統(tǒng)。與流動人口子女家庭及社區(qū)已經(jīng)建立起來的鏈接、信任、以及對其需求的充分洞察，都是更進一步行動的前提和基礎(chǔ)。

在北、上、廣、深等個別超大城市之外的人口流入地城市，我們呼吁一線行動者在現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上開展進一步行動，促進留守兒童與父母團聚、避免流動兒童與父母分離。可能的行動包括但不限于：

● 與流動人口家庭一起關(guān)注所在地區(qū)關(guān)于落戶、隨遷子女入學(xué)、升學(xué)相關(guān)的政策信息，并通過有效的傳播讓更多流動人口家庭了解政策信息和動向。不僅需要關(guān)注兒童已經(jīng)隨遷的流動人口家庭，也要關(guān)注兒童仍然留守在老家的流動人口家庭。

● 發(fā)揮公益組織的優(yōu)勢，支持家庭結(jié)合自身情況采取行動（包括申請落戶、辦理居住證、在居住地為孩子報名上學(xué)等），并組織流動兒童家庭之間的互助交流，推動家庭共同應(yīng)對在辦理家庭落戶、子女入學(xué)過程中遇到的具體而微的困難

● 必要的時候，利用合理的渠道向政府咨詢、溝通和表達流動人口家庭在子女入學(xué)方面的需求

對于北、上、廣、深等個別超大城市，我們呼吁繼續(xù)深化戶籍制度改革，繼續(xù)放寬、放開落戶限制；積極接納流動兒童在居住地平等享有公共服務(wù)，特別要推動教育公共服務(wù)實現(xiàn)常住人口全覆蓋，保障隨遷子女平等享有受教育的權(quán)利，義務(wù)教育階段，僅憑居住證就能在居住地入學(xué)、升學(xué)；義務(wù)教育階段后，滿足一定的連續(xù)學(xué)籍要求，就能夠在居住參加中考、高考，并平等地被錄取。

對于行動者來說，在繼續(xù)開展流動兒童服務(wù)同時，也需要緊密關(guān)注落戶、入學(xué)情況的變化，尋找可能的行動空間，支持、陪伴流動人口家庭積極對外表達TA們的需求，講述當(dāng)下的困難，提升家庭應(yīng)對能力。

我們迫切需要通過社會環(huán)境的支持和國家政策的改善，讓流動人口子女走出流動缺少公共服務(wù)、留守缺少父母陪伴這樣的兩難處境，讓流動人口子女能夠與父母居住和生活在一起，在居住地平等享有公共服務(wù)，健康地成長，成為更好的自己。

最后我們提出三點建議：

1. 修改《義務(wù)教育法》保障適齡兒童在居住地學(xué)校就近入學(xué)。將第十二條，“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”，中的“戶籍所在地”改為“居住地”，即本條法律改為“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在居住地學(xué)校就近入學(xué)”。

2. 全面推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，保證流動兒童在居住地平等享有公共服務(wù)。盡快在北上廣深四個一線城市之外，全面取消落戶限制，全面實行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。針對北上廣深四個一線城市，繼續(xù)降低積分落戶門檻，取消積分入戶名額限制。

3. 國家、社會和公益組織需要將流動人口子女視為一個整體，不僅要開展面向流動兒童和留守兒童的關(guān)愛保護服務(wù)，也要在開展關(guān)愛、保護服務(wù)的基礎(chǔ)上，支持、陪伴流動人口家庭一起應(yīng)對在居住地落戶、子女入學(xué)及升學(xué)以及兒童照顧等方面具體而微的困難，避免流動兒童與父母分離，促進留守兒童與父母團聚。

5

做好流動人口子女的課后服務(wù)

減輕流動人口家庭的兒童照顧負擔(dān)

5.1

流動兒童的課后服務(wù)，讓兒童之家遍布每個城鄉(xiāng)社區(qū)

在流動人口聚居的社區(qū)，主要服務(wù)對象一般會包括社區(qū)里的本地戶籍兒童和流動兒童，雖然我們會關(guān)注不同類型兒童需求的差異，但是從社會融入的視角考慮，日常開展服務(wù)過程中不會對兒童進行更多篩選。考慮到流動人口子女是一個整體，那么社區(qū)里流動人口家庭中的留守兒童也需要作為潛在的被服務(wù)對象被關(guān)注，這樣才能夠更多的了解兒童留守背后的原因，促進更多的流動人口子女跟父母在一起居住、生活。

為流動兒童（隨著戶籍制度改革的不斷深化，在超大、特大城市也在不斷放寬、取消落戶限制，因此潛在的服務(wù)對象也可以擴展為，城市新市民子女和城市中低收入家庭兒童）提供公益性的課后服務(wù)主要有以下幾個方面的價值：

（1）滿足兒童安全的需求，在社區(qū)內(nèi)為中、低收入家庭兒童提供安全的場所與成人看護

之所以把“提供安全場所”放在第一項，首先是因為這項功能幾乎是無門檻的——任何類型的課后服務(wù)，只要空間處于開放狀態(tài)、且有成年人管理或提供服務(wù)，客觀上就在提供安全看護的服務(wù)，其次人身安全是兒童最為基礎(chǔ)的需求，安全看護，是低齡流動兒童所在家庭的剛需。

現(xiàn)實中，為流動兒童，尤其是12歲及以下低齡兒童提供成人看護（安全托管）或安全的活動場所，是公益課后服務(wù)一項極為重要的功能。對于很多的流動人口家庭來說，即使入學(xué)問題可以解決，但是由于無法解決課后的安全看護問題，也不得不選擇讓孩子成為留守兒童。

對于學(xué)前大齡或?qū)W齡低年級流動兒童，他們的父母大多是雙職工，且工作時間長（甚至?xí)ぷ鞯酵砩?1-12點才下班）、周末加班多（在工業(yè)園區(qū)工作生活的家庭則更為突出）。不同于普通城市家庭，流動家庭大多沒有祖輩幫忙看護，經(jīng)濟條件也不足以請育兒嫂。大多數(shù)學(xué)齡孩子在放學(xué)后-父母下班前這段時間（以及周末、寒暑假），都是獨自在家，或由鄰居、老鄉(xiāng)臨時照應(yīng)。為低收入家庭兒童提供安全托管服務(wù)，不僅是服務(wù)于兒童，更是對家庭的支持，有利于讓家長更放心的投入工作生計，提高家庭收入。此外，針對青少年的課后服務(wù)在客觀上也能幫助孩子抵御外部環(huán)境中負面或高危行為的影響，降低青少年行為不當(dāng)或青少年犯罪幾率。

（2）彌補家庭財富差距導(dǎo)致的課后服務(wù)資源與機會分配的失衡

大多數(shù)流動兒童在城市里入讀的學(xué)校，無論是公辦還是民辦，在學(xué)校管理、教學(xué)質(zhì)量方面通常是較薄弱的學(xué)校，流動人口家庭受限于家長的受教育水平，在學(xué)業(yè)方面為兒童提供的支持也相對有限，公益性課后服務(wù)的提供，是彌補學(xué)校、家庭教育投入不足的重要途徑。美國課后教育領(lǐng)域的研究經(jīng)驗表明，針對邊緣兒童的課后教育服務(wù)可以在彌補學(xué)校教育質(zhì)量、提高學(xué)生成績方面扮演重要角色。尤其是在暑假期間，由于家庭陪伴與額外學(xué)習(xí)機會的長時間缺失，邊緣兒童往往會經(jīng)歷“暑期倒退”（與其它同齡人的學(xué)習(xí)表現(xiàn)差距加大），課后教育在暑假就能起到更為顯著的學(xué)習(xí)支持作用。

另一個重要功能是提供閱讀指導(dǎo)、音樂、體育、美術(shù)、游戲等興趣活動或社會實踐活動機會，以彌補流動人口家庭在經(jīng)濟方面比較難以承擔(dān)商業(yè)服務(wù)的價格，在時間和能力意愿方面也比較難像城市中產(chǎn)階級家庭一樣經(jīng)常陪孩子一起外出活動帶來的機會缺失。如果能力、條件允許，還可提供內(nèi)容上更加豐富、對標(biāo)商業(yè)機構(gòu)的各種興趣班和社會實踐活動，公益課后服務(wù)也可以采用更低成本的服務(wù)策略、慈善資源補貼等方式，讓服務(wù)更加平價，為低收入群體所接受。

（3）通過陪伴、社群培育、社區(qū)參與等方式，提升兒童社會情感能力

通過在服務(wù)中獲得陪伴關(guān)系、以及社區(qū)參與機會，兒童得以在課后服務(wù)中增強社交能力、樹立自我認知、在自己的社區(qū)和社群中找到歸屬感，并在傳統(tǒng)課堂學(xué)習(xí)之外提升自信。不同于教育功能，這類功能往往與公益組織的教育專業(yè)能力或直接的資金投入沒有直接關(guān)系，更多關(guān)乎服務(wù)實施的方式、服務(wù)者與兒童的關(guān)系、兒童參與服務(wù)的過程體驗等更“無形”的因素。這些對兒童潛移默化的影響，雖然不指向具體的技藝提升，但對兒童的長期身心發(fā)展以及未來更好的融入城市都十分重要。然而，這些延展功能在評估公益課后服務(wù)的價值時，往往被低估甚至忽略。

（4）以課后服務(wù)為切入點深入社區(qū)，在公共資源匱乏的流動人口社區(qū)，推動社區(qū)資源動員和社群自我服務(wù)

從服務(wù)入手、深入社區(qū)并逐漸把社區(qū)兒童之家發(fā)展成社區(qū)公共空間——這是許多流動兒童社區(qū)課后服務(wù)組織的發(fā)展路徑。城中村或其它流動人口相對聚集的城市社區(qū)，往往是城市公共資源的洼地，培育社群甚至社區(qū)自組織，推動動員社區(qū)資源和社群的自我服務(wù)，是在現(xiàn)有資源環(huán)境下改善流動兒童及流動人口處境的重要手段。

同時，這些社區(qū)組織也能充分發(fā)揮毛細血管的作用，增強社區(qū)韌性、提高對外部環(huán)境沖擊的抵御能力。例如，在2020年新型冠狀肺炎疫情期間，很多一線組織和社區(qū)志愿者社群在社區(qū)抗疫、居民互助服務(wù)等方面，起到了關(guān)鍵作用。

2020年末，城市流動兒童預(yù)計超過4000萬人，其中義務(wù)教育階段隨遷子女規(guī)模2000萬人，面對如此龐大規(guī)模的流動兒童群體，重點不在于個別行動者業(yè)務(wù)的規(guī)模化，而在于行業(yè)整體聯(lián)合發(fā)力，識別最基礎(chǔ)、最緊迫的共性需求，探索如何在有限的資源下以更加高效、經(jīng)濟的方式回應(yīng)需求，并將成功經(jīng)驗及時總結(jié)輸出。從而提高公益課后服務(wù)的有效供給，回應(yīng)流動人口子女在課后服務(wù)方面大規(guī)模的現(xiàn)實需求。期待有一天，社區(qū)兒童之家可以像快餐店、便利店一樣遍布每個城鄉(xiāng)社區(qū)。更多信息，參見《》。

5.2

留守兒童的課后服務(wù)

讓兒童可以和父母 “在一起！”

在人口流出的社區(qū)的看，主要服務(wù)對象一般會包括社區(qū)里跟父母在一起的兒童和留守兒童，前述關(guān)于流動兒童課后服務(wù)的價值，對于留守兒童群體來說，也完全適用。（1）滿足兒童安全的需求，在社區(qū)內(nèi)中、低收入家庭兒童提供安全的場所與成人看護；（2）彌補家庭財富差距導(dǎo)致的課后服務(wù)資源與機會分配的失衡；（3）通過陪伴、社群培育、社區(qū)參與等方式，提升兒童社會情感能力；（4）以課后服務(wù)為切入點深入社區(qū)，在公共資源匱乏的社區(qū)，推動社區(qū)資源動員和社群自我服務(wù)。

但是，對于留守兒童群體來說，最大的挑戰(zhàn)來自于跟父母分離導(dǎo)致的家庭支持和陪伴的缺失，在社區(qū)為其提供課后服務(wù)只能盡力來彌補和緩解這種這方面的缺失，卻無法從根源上解決兒童留守的問題。

2020年，中國留守兒童規(guī)模依然高達6693萬人，對于規(guī)模如此龐大的兒童群體來說，除了通過國家政策和社會環(huán)境的支持，讓他們能夠與父母“在一起”居住和生活，在居住地城市享有公平、優(yōu)質(zhì)、適宜的教育，安全、健康的成長之外，別無它法。

我們迫切需要通過社會環(huán)境的支持和國家政策的改善，讓流動人口子女走出流動缺少公共服務(wù)、留守缺少父母陪伴這樣的兩難處境，讓流動人口子女能夠與父母居住和生活在一起，在居住地平等享有公共服務(wù)，健康地成長，成為更好的自己。

本文作者 | 魏佳羽

陳思陽、何笑鷗 對本文亦有較多貢獻

編輯/校對/排版 | 廖細雄

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