王新寧、潘昭宇、劉花：粵港澳大灣區城際鐵路自主運營經驗及啟示

引言

近日，“中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加快建設統一開放的交通運輸市場的意見”印發實施，提出鼓勵和引導社會資本依法依規參與鐵路建設運營，促進鐵路運輸業務經營主體多元化和適度競爭，支持符合條件的企業自主運營城際鐵路和市域（郊）鐵路。近年來，粵港澳大灣區城際鐵路自主運營率先在全國取得創新突破。本文從落實主體、分區分步、完善配套、服務導向四個方面系統分析了粵港澳大灣區推進城際鐵路自主運營的經驗，并立足我國不同地區城際鐵路發展的差異性，總結出堅持屬地導向、創新運營模式、完善配套標準、健全體制機制四大啟示，以期為其他地區提供重要借鑒與參考。

作者：王新寧、潘昭宇、劉花

粵港澳大灣區城際鐵路自主運營四大經驗

（一）落實主體、明確城際鐵路自主建設運營職責

一是將城際鐵路建設運營職責由廣東省調整到都市圈城市。為充分調動廣州、深圳兩個中心城市的積極性，結合粵港澳大灣區“極點帶動、軸帶支撐”空間形態和城際鐵路主要服務廣州、深圳兩大都市圈特點，廣東省將城際鐵路牽頭單位由原省鐵投集團調整為廣州、深圳兩市。二是由地鐵集團負責城際鐵路建設運營具體工作。廣州、深圳地鐵集團建設運營城市軌道里程達653公里和576公里，客運強度達1.37和1.33萬人次/公里日、在全國排第一、二位。為充分發揮兩大地鐵集團在投融資、公交化運營、跨地市互聯互通等方面優勢，廣東省將城際鐵路建設運營交由廣州、深圳地鐵集團承擔。其中，廣州地鐵集團成立全資子公司廣東城際鐵路運營有限公司，2020年10月正式獲得鐵路運輸許可證，成為國內第一家運營城際鐵路的地方企業。深圳地鐵集團也成立深莞惠城際鐵路運營有限公司，目前正在申請城際鐵路運營資質。

（二）分區分步、有序推進城際鐵路自主運營

一是按所處區位、分區域推進自主運營。廣東省城際鐵路主要分布在廣州、深圳兩大都市圈，兩大都市圈面積占粵港澳大灣區的65%，運營和批復建設城際鐵路均超過粵港澳大灣區的90%。兩大都市圈內城際鐵路由廣州、深圳兩市牽頭，兩大都市圈內城市參與，分別推進廣州、深圳都市圈城際鐵路的設計、投資、建設、運營、管理等工作。二是按開通時間、分步驟推進自主運營。廣州地鐵集團取得城際鐵路運營許可證后，按照已運營線路有序過渡、新開通線路全面承接的原則分步驟推進自主運營，其中，2020年11月運營新開通的廣清城際、廣州東環城際鐵路，2024年1月從國鐵集團廣州鐵路局接管運營莞惠、佛肇城際鐵路，開創國內鐵路運營行業兩個主體“不停運”移交的先河[1]。

（三）完善配套、建立自主運營監管及技術標準體系

一是建立自主運營城際鐵路監管體系。明確廣東省交通運輸廳為自主運營城際鐵路行業主管部門，負責協調、管理省內城際鐵路建設、運營等相關事務。明確城際鐵路開通前各項行政審批主體和監管部門，包括衛生防疫、治安、消防驗收等監督管理部門。二是制定相關技術標準規范。按照硬件設施滿足互聯互通、票務系統適應公交化運營、信號制式科學合理統籌等要求，組織制定城際鐵路建設、運營相關技術標準，出臺建管、質監、安監、造價、變更、竣工驗收等政策文件。

（四）服務導向、提升城際鐵路服務水平和旅客出行體驗

一是實施公交化靈活運輸組織。廣州地鐵集團從國鐵廣州局集團接管運營佛肇、莞惠城際后，實施“站站停+大站停”停站方式，開行列車對數增加一倍以上，延伸服務時長1.5小時以上，平均行車間隔分別壓縮到23分鐘、25分鐘。二是推動票務系統路地共融。廣東省自主運營線路采用“12306+省方自主公交化(AFC)”雙票務系統，實現“驗檢合一”的便利購檢票服務，旅客可通過羊城通、嶺南通、廣州地鐵乘車碼等多種支付方式進站乘車，實現隨到隨走。三是實施安檢互認。廣州地鐵集團與國鐵廣州局集團打通“國鐵-城際”的安檢政策和監管體系，2024年4月起，佛山西站、花都等4個與國鐵換乘的車站已實現安檢互認[2]。此外，廣州地鐵集團推出手機免費加油站、自助行李寄存、便民雨傘、圖書館、失物招領“粵城達”、城際花都站圖書館、愛心直通車等12項暖心增值服務。

推進城市群城際鐵路高質量發展的啟示

（一）堅持屬地導向

一是發揮城市積極性。城際鐵路建設運營作為地方事權，要明確省、市職責，結合城際鐵路發展階段、城市群空間形態特點，省級層面做好頂層設計，充分發揮城市群地市的積極性，尤其是發揮好城市群中心城市、省會城市等積極性。二是發揮地方城市軌道企業優勢。依托城市群內中心城市軌道運營企業，引進具備城際鐵路J7駕駛證的鐵路司機，加強調度、值班、車輛檢修等關鍵崗位人才培養，有序推進城際鐵路自主建設運營。

（二）創新運營模式

一是推進運營管理創新。統籌區域內多家運營主體，打破行政和行業壁壘，做好調度指揮、過軌運輸、應急管理，同步推進車輛、檢修、司機資源共享，實現區域內軌道交通一體化運營管理。二是提升運營服務水平。結合城際鐵路功能定位和出行特征，優化城際鐵路購票、進出站等環節和流程，有序推行站臺區候車、不固定車次、不對號入座等措施，最大程度便利群眾出行。充分運用新技術，推進城際鐵路與城市軌道交通等支付兼容、安檢互認、信息共享。

（三）完善配套標準

一是制定軌道交通互聯互通技術標準。以標準兼容和車輛統型等為重點，結合城際鐵路、市域（郊）鐵路等技術規范，從“互聯、互通、互運、互維”等角度，制修訂軌道交通互聯互通技術規范，推進裝備技術、工程建設和運輸服務等互聯互通標準出臺。二是制定自主運營相關標準規范。結合城市群工程建設和運營實際，出臺城際鐵路信號、通信、驗收等鐵路建設驗收運營相關標準細則，城際鐵路車輛、信號相應技術認證及與城市軌道崗位互容、資質互認等相關規定，有效指導和規范城際鐵路自主運營。

（四）健全體制機制

一是建立路地協調機制。加強地方與國鐵集團溝通銜接，建立鐵路接軌、自主運營及行圖安排等規范化溝通銜接渠道，建立公開透明、公平合理的清算機制，推進地方自主運營城際鐵路與干線鐵路實現跨線運營。二是健全綜合開發機制。借鑒城市軌道綜合開發經驗，在城際鐵路規劃、項目可行性研究階段，同步編制以公共交通為導向的土地利用綜合開發規劃，合理確定綜合開發規模和實施方案，創新收益分配機制，優化土地供應，規范分層確權登記，推進站點分層規劃、分層開發。

結論與建議

隨著我國新型城鎮化不斷向縱深方向發展，部分地區城際鐵路已逐步成網，“軌道上的城市群”已經逐步成為現實，城際鐵路自主運營被越來越多的地區提上日程，但與城際鐵路高質量發展要求相比差距仍較大。本文總結的粵港澳大灣區城際鐵路自主運營經驗及啟示,可為其他地區推進城際鐵路自主運營提供重要參考。

（作者單位：中國城市和小城鎮改革發展中心國土交通規劃部）

來源：《中國經貿導刊》2024年10月上

微信編輯：今朝

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