德國新總理一上任，就亮出對華“三板斧”

? 姜鋒 | 上海外國語大學研究員 上海區域國別研究院理事長

【導讀】5月14日，德國新任總理默茨發表首份政府聲明，稱中國是應對全球挑戰及經濟領域“重要合作伙伴”，并提出“戰略性去風險”，希望減少單方面依賴，并敦促中國在烏克蘭問題上發揮作用。那么，“戰略性去風險”究竟指的是什么？

本文指出，默茨政府在延續朔爾茨對華“三重定位”（伙伴、競爭者、制度對手）的同時，更突出“制度性對立”這一維定位，意識形態色彩明顯增強。這側面映射出默茨深受“民主與非民主”二元對立邏輯影響，將經濟合作與政治對立并行，繼而可能導致德國乃至歐洲對華認知的“安全化”趨勢。

默茨的并行思維或損害中德經貿合作，可能推動經貿政策從“謀互惠”到“去風險”演變。盡管德國仍視中國為重要經濟伙伴，但新政府更強調減少對華依賴，設立專家委員會評估經濟風險。此類“既合作又防范”的舉措可能削弱雙邊經濟互補性，導致經貿摩擦加劇。

另值得注意的是，默茨政府希望建立“獨立的中國知識”體系，減少對華認知的“外部影響”，同時強調與歐盟及美國協調對華政策，隨著影響因素增多，默茨政府呈現出隨時有與美國打配合的意愿和可能，“以最大可能地鞏固與美國的關系”。

本文認為，德國新一屆政府的對華政策仍將在“經濟現實主義”和“意識形態理想主義”的矛盾中運行，雖然其政策框架尚未完全定型，但意識形態因素的上升可能使中德關系面臨更多波折，中國需針對性調整策略，強化合作敘事，減少誤判。

本文為作者授權發布稿件，僅代表作者觀點，供諸君參考。

德國默茨政府對華政策的延續與變化

2025年5月5日，德國由基督教民主聯盟和基督教社會聯盟組成聯盟黨與社民黨簽署聯合執政協議，確定了德國新政府的執政綱領。5月6日，聯盟黨總理候選人默茨當選總理，由三黨組成的新政府閣員宣誓就職，默茨總理領導的德國新一屆政府正式開啟工作。5月14日默茨在聯邦議會發表新政府首個施政演講，宣布其內政外交工作的重點，其中也涉及對華政策。縱觀這個講話以及德國上屆與本屆政府聯合執政協議和新政府相關閣員涉華言論，可以比較清晰地看到德國新一屆政府對華政策的主要特點和趨勢：

一、對華戰略定位意識形態色彩增強，涉政立場可能趨硬

默茨總理在施政聲明中強調，中國既是德國和歐洲在應對全球性挑戰和經濟領域的重要合作伙伴，也是“戰略風險”，更越來越多地展現出“制度性對立”（systemische Rivalit?t）元素，因此要“戰略去風險”。默茨明顯延續了德上屆政府對華政策“三重定位”的原則。有所不同的是，德上屆政府對華政策整體上在 “伙伴關系、競爭和制度對立三個維度”上保持平衡，意識形態色彩的“制度對手”是其中一部分，合作與競爭則是主要內容。本屆政府對華戰略定位明顯地從三維并重向一維突出演變，執政協議中明確提出：“我們必須認識到，中國的行動已凸顯制度對立元素”。值得注意的是，聯盟黨此前在競選綱領中還從“制度競爭”角度定位對華戰略，但在最終的政府執政協議把這一表述變成了“制度對立”，顯然強調了“對立”。從“三重定位”到“一重定位”，從“競爭”到“對立”，透露出德國新政府各黨派對華戰略的意識形態“對立意識”增強，意味著其未來在個別涉及政治事務的議題上對華立場趨硬，本屆德國政府涉華戰略認知和互信的進程會出現更多波折。

默茨總理本人也多次渲染中國是“制度對手”，傾向“中國制度威脅”和“反民主軸心”敘事。此前在聯邦議會發言中，默茨認為中國等國要“在全球各個地區發揮了破壞穩定的作用，壓縮了民主國家的行動空間”。默茨施政演講中雖沒有提及“軸心”敘事，但強調“制度性對立”和大國政治是國際秩序深刻變化的核心因素。這透露出默茨對世界格局的認知深受“民主與非民主”二元對立邏輯的影響，其對華戰略認知和定向也將受制于此。

二、對華經貿政策在“謀互惠”偏向“去風險”，雙邊經貿摩擦可能增多

默茨總理明確提到，中國是德國經濟領域的重要合作伙伴，這表明，德國新政府仍然延續歷屆政府的傳統，把經貿合作置于德對華政策的重點領域。變化之處在于，上屆政府聯合執政協議提出，“希望在與中國日益加劇的競爭中建立公平原則”，致力于實現“互惠”，而新的一屆德國政府主打經濟牌，延續重視中國經貿關系的傳統，在“互惠”中更強調德國利益，特別是要強化“去風險”。本屆政府的執政協議指出，希望“敦促中國遵守已經達成一致的規則，并充分確保互惠”，意思是上屆政府已經與中方達成的規則，中方要履行承諾。為此，新政府將設立一個“專家委員會”，其任務是，在年度報告中“分析和明確經濟關系的風險、依賴性與脆弱性”，提出“降低風險的措施”。由此可見，兩屆政府的對華經貿合作政策大體一致，均強調“機遇”與“風險”的平衡，但新政府偏重“風險敘事”，要把對華的“去風險”戰略“落到實處”。這預示著，德國政府在經貿問題上更關注細節，對具體經貿問題干預更多，一般經貿議題被“政府化”和“政治化”的概率加大，雙方因經貿問題引發的政府層面的摩擦將增加。

默茨本人及聯盟黨的競選綱領也凸顯“機遇”與“風險”并重的敘事。聯盟黨競選綱領提出希望與中國“在經濟上保持緊密聯系”，同時要通過多種方式“減少核心經濟的依賴性”，“正確地進行去風險”，視“去風險”為更重要的原則與目標。默茨年初在科爾伯基金會外交政策演講中稱“在中國投資是一個涉及巨大風險的決定”，呼吁德國企業謹慎投資、降低風險。德執政聯盟各黨對華經貿政策基調各有側重，基民盟和綠黨更強調“去風險”；社民黨主張保持互惠和去風險之間的平衡；基社盟則更強調對華經貿關系的互惠因素，該黨主席、巴伐利亞州州長索德爾新政府的核心權力人物，他主張應加強國際經濟合作，少些道德說教。可以預見，各黨派主張將深度影響德政府的對華經貿政策。

三、對華政策既要自主務實，建立“獨立的中國知識”體系，又強調與盟友協調，影響因素增多。

上屆政府的聯合執政協議首次提出要建立德國的“中國戰略”，目標是“顯著提升（德國的）亞洲能力與中國能力”，為此需要一項各方參與“涵蓋范圍廣泛的中國戰略”。上屆政府經過曲折協商出臺的《中國戰略》被認為是各方妥協的產物，確定了基于“合作者、競爭者和對手”三重定位的對華戰略原則。本屆政府執政協定則重在“落實”，明顯有“去風險”的意圖，確定了多項具體措施，如，經濟方面設立“專家委員會”，落實“去風險”戰略；安全與防務方面，將“擴大對虛假信息活動的研究”，針對包括中國在內的國家和地區“加強區域研究并建立一個支持安全與防務研究的資助框架”，構建“獨立的中國知識”網絡，此處所謂“獨立”主要是指德國的“中國知識”“不受中國影響”；涉華政策制定方面，將根據“去風險”的原則繼續“修訂中國戰略”，細化具體措施。本屆政府的執政協議與聯盟黨競選綱領均提到“以自信應對中國”，凸顯出德國面對中國快速發展、中德力量關系發生結構性變化，尚不知如何有效應對的戰略焦慮和無奈，透出自信缺位的心態，這可能影響德國新政府與中國的政治溝通。盡管如此，新政府執政協議顯示，在涉及中國核心利益方面與上屆政府一樣，強調“一個中國政策”，指出對臺灣現狀的改變要基于“和平”方式且“經雙方同意”，但本屆政府執政協議減少了“國際法”、“人權”等關鍵詞，代之以“符合德國和歐洲利益”，還刪去了支持臺灣“實質參與”國際組織等表述，也透出新政府在臺灣等涉及中國核心利益議題上可能采取更現實主義做法的傾向。

除了上述轉變，本屆政府強調要在與盟友與合作伙伴的協調下制訂對華政策。上屆政府也有類似表述，即，對華政策將與“大西洋合作伙伴保持密切協調，也尋求與理念相近的國家合作”，突出要在“歐盟對華框架內”確定德國的“中國戰略”。與此相同，本屆政府也強調，“一個在歐盟內部以及與其他合作伙伴之間協調一致的對華政策至關重要”。值得注意的是，聯盟黨的競選綱領與上屆政府一樣強調對華政策要“與美國保持緊密協調”，類似表述沒有出現在新政府執政協議中，這顯然是因美歐關系近期矛盾所致，透出德國新政府不再確信其對華戰略是否還能與美國保持一致。盡管如此，新政府的“美國情結”可能仍會影響其對華認知和戰略定位。25年2月13日，默茨在親美的“大西洋橋協會”官網專稿中寫道：“在應對中國方面，密切協調和共同行動可以為（歐美）雙方提供附加價值”，意思是，共同的或配合美國的對華戰略是有助于鞏固德國和歐洲與美國的價值同盟。新任外長也多次強調德美關系的戰略意義。可以預見，美國因素仍將對德國的涉華政策有重要影響，德國隨時有與美國打配合的意愿和可能，“以最大可能地鞏固與美國的關系”。默茨總理在施政演講中透露，就職以來（不到兩周）他已經和特朗普總理通話兩次，很感激美國伙伴的支持。

德國新政府的任期剛剛開始，各項政策和措施尚未進入實施階段，盡管如此，從新政府執政協議、主要黨派文件和主要成員言論中可以清晰看出：德國新一屆政府的對華政策仍將在“經濟現實主義”和“意識形態理想主義”的矛盾中運行，核心內容是謀實惠和“去風險”，力求在經濟務實合作中獲得實際利益，助力實現新政府振興德國經濟的目標。與此同時，德對華“去風險”的意識形態因素增強，其政府干預涉華具體經貿事務將增多，雙邊經貿合作可能進一步“政治化”“復雜化”“專業化”和“細節化”。另一方面，隨著基民盟主政，并掌控外交，其針對中國的“制度威脅”“戰略風險”敘事趨勢增強，將進一步影響德國乃至歐洲主流敘事空間，滲透力加大，可能會進一步負面塑造涉華國家形象。

中國宜有針對性地更新對德戰略，做出相應的跨部門“綜合性”“專業化”“細節化”的安排，加強“合作敘事”“共贏敘事”和成功案例傳播，超越“制度對立”話語障礙，聚焦共同挑戰、共同責任和共同利益，建立有效管理雙方分歧和矛盾的機制，“幫助”德國在學理上克服國際秩序“民主與非民主”二元對立認知矛盾，在對華戰略克服“去風險”與“求合作”的糾結，主動與德國各方共同引導中德關系平衡健康發展，使其成為兩國各自外交整體布局中的積極因素，在促進雙邊關系發展的同時，共同應對世界格局日益動蕩、氣候變化和人工智等關鍵領域“全球失治”給人類造成的威脅，與新一屆德國政府一起系統打造“共同責任關系”。作為世界經濟第二和第三大國，中德有責任合作，用共同的力量為全球穩定和人類可持續發展承擔責任，做出貢獻，這也符合兩國的根本利益。