對話世衛駐華代表：只有國家層面立法控煙，才能保護全體國民

本文經授權轉載自南方都市報

作者 | 宋承翰

中國的控煙，今年走到一個值得紀念的時間節點。其一是世衛組織《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）生效20周年，其二是《北京市控制吸煙條例》正式實施十周年。有賴于這些標志性文件的出臺和落實，卷煙流行和二手煙暴露得到進一步遏制。然而，這距離《健康中國2030》提出的“到2022年覆蓋20%人口”的控煙目標仍有一定距離。控煙界一直警告，按照現在的下降速度，降低吸煙率的目標仍難實現。

5·31世界無煙日前夕，世界衛生組織駐華代表馬丁·泰勒接受了包括南都在內的多家媒體共同采訪。他關注到國內公眾在社交媒體上表現出的熱情，對控煙的討論愈發熱烈，也有更多人積極投訴公共場合的吸煙行為。

“這是一個積極的現象，人們對正確行為的期待在不斷變化。”他說，“二十多年前我第一次來中國時，很多人都告訴我改變中國的吸煙文化是不可能的，但是20年過去，事實證明這種情況不僅可以改變，大多數人也都希望獲得更加潔凈的空氣和環境。”

今年，世界衛生組織確定的世界無煙日的主題是：“戳穿誘惑：揭露煙草和尼古丁制品行業的策略”；國家衛健委確定的國內主題是：“拒絕煙草誘惑，對第一支煙說不”。這次采訪也幾乎都在圍繞常識性問題，馬丁·泰勒回憶幾十年前，煙草業是如何隱瞞吸煙危害、夸大煙草業的效益。而今天的卷煙和電子煙巨頭仍在使用這種宣傳策略。馬丁·泰勒談到，有些觀點一直在鼓吹控煙立法會影響經濟，以此反對控煙推進，但如果以更全面的視角看待問題，控煙將為經濟發展帶來長期利好。

更關鍵的是，政府是應該鼓勵公眾消費充滿健康危害和不良經濟效益的煙草？還是鼓勵公眾把錢投資于教育、更好的住房、更優質的服務和更多的體育運動？

“沒有全面無煙立法的城市，

還沒意識到市民對控煙的歡迎度有多高”

記者：中國尚未出臺國家層面的控煙立法。你這幾年都在中國工作，你覺得全國立法難在哪？缺少全國立法，對中國當下的控煙工作有哪些影響？

馬丁·泰勒：這是我經常思考和探討的一個問題。我想先回答第二個問題。如果沒有國家層面的控煙立法，會使得很大一部分中國人口沒辦法受到立法保護，難以享受到真正的無煙環境。最直觀的是健康威脅，吸煙者沒有動力戒掉可誘發多種疾病的煙草使用，非吸煙者也被迫受到二手煙危害，這將導致健康支出的大幅上漲，且不利于其他產業。根據國家衛健委衛生發展研究中心的測算，2018年我國煙草相關疾病經濟負擔總量為15214億元，相當于同期GDP的1.7%。

關于第一個問題，全國控煙立法推進困難，我認為背后有很多干擾的聲音。首先是煙草業，一直在鼓吹控煙立法會影響經濟，以此反對控煙工作。但如果以更全面的視角看待問題，控煙將為經濟發展帶來長期利好。

2015年，北京出臺控煙立法，當年餐飲業營業收入上漲3.3%，扭轉了連續兩年的下降趨勢。很多國家和城市的例子都證明，控煙讓其他行業增加的營收額，足以彌補煙草行業的降幅。對于煙農，我們也可以出臺政策鼓勵轉型，種植水果蔬菜，在當前國際經貿環境下，更本土的食品供應鏈也有利于國家安全。

記者：中國也有多個省份和城市出臺了控煙規定，既然地方立法可以逐步完善，為什么要執著于全國全面無煙立法？

馬丁·泰勒：我想先強調一點，中國和很多國家的經驗都證實，無煙立法必須實現100%室內公共場所禁煙，只有這樣禁煙才是有效的。存在例外或者漏洞就不能起到保護效果，比如同時設置吸煙區和非吸煙區，不能真正阻止煙霧流動。此前的教訓告訴我們，缺少國家政策支持，就會給煙草業借口游說地方政府，出臺不全面的控煙政策，也會稀釋公眾對良好公共場所規范的期待。從這些角度考慮，全國層面的全面無煙立法才是更可取的。

記者：只有包括上海在內的少數城市要求室內公共場所全面禁煙，推動這個工作難點在哪？如何應對執法阻力？

馬丁·泰勒：上海的控煙措施非常強力，據我所知，中國有20多個城市都實現了全面無煙立法（即室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具全面禁煙），覆蓋了約16%的中國人口。全面無煙立法的特點是法律規定明晰，沒有漏洞。很多城市的經驗都表明，控煙措施會受到各種干擾，導致立法效果不斷稀釋，難以落實。這種情況下，立法明確室內公共場所全面禁煙，執法會更簡單，相比于有漏洞的立法，也更容易落實。

上海的經驗還表明，市民非常歡迎全面無煙立法，希望沒有這樣政策的城市也可以考慮到這點，他們可能沒有意識到市民對此的歡迎程度有多高。

政策抉擇：

鼓勵公眾花錢買煙還是投資教育？

記者：現在全球的經濟預期都不太理想，也有聲音擔心推行控煙會影響經濟發展。如何回應？

馬丁·泰勒：我覺得特別重要的一點是，煙草支出減少后，這筆錢不會憑空消失，公眾會用于消費其他產品或服務，包括優質食物、假期旅游、家庭教育等等。在中國急需拉動內需的當下，這些消費支出對國家經濟非常重要。事實上，中國也有研究表明，煙草支出增加會擠占家庭的教育支出。

這是一個戰略性問題，我們希望在哪些方面鼓勵公眾消費？是消費充滿危害和不良經濟效益的煙草行業？還是希望他們把錢投資于教育、更好的住房、更優質的服務和更多的體育運動？如果政府刺激消費轉移到煙草等有害產品之外的領域，短期和長期都會帶來比煙草行業好得多的經濟影響。這對推動人口高質量發展而言是長期且值得的投入。

記者：煙草稅如何調整更恰當？

馬丁·泰勒：我們能看到，全球很多國家在面臨經濟困難時，都會考慮提升煙草稅。我們也知道，提高煙草稅對國家稅收有正面作用。2015年中國提高煙草稅時，我們已經看到了一系列積極作用，煙草消費下降的同時增加了煙草稅收入。從這個角度看，提高煙草稅也是應對不好的全球經濟環境的一個解決方案。現在距離中國上一次調整煙草稅已經過去了十年，提稅效果已經不明顯了。與此同時，很多國家都建立了指數化提高煙草稅和煙草產品價格的模式，確保提高煙草稅的積極效果不會被通貨膨脹或居民收入水平提高等因素沖淡或抵消。

記者：你認為中國還需要補足哪些研究證據，以推進和支持控煙政策？

馬丁·泰勒：第一點是控煙工作的經濟收益。這方面已經有一些研究，比如剛才提到，煙草消費增加，會擠占家庭的其他支出，其中教育支出下降最為顯著。但我們還需要更多的研究證據。第二點，我們可以開展更廣泛的調查，了解公眾更歡迎什么類型的煙草控制措施，更希望看到什么樣的無煙環境。第三點是關注吸煙對人口發展的影響，不僅僅是大家比較熟知的健康風險，還有對認知水平和生育能力的影響。包括中國在內的很多國家都在面臨人口老齡化和人口規模下降，而如果放任吸煙對認知和生產力的不良影響，也將影響人口發展。這方面的研究還不夠深入全面。

用話術隱藏危害，

電子煙正在復刻卷煙的宣傳策略

記者：今年是《公約》生效20周年。回顧歷史，上世紀歐洲和美國的學者剛開始認識到煙草危害時，煙草業的影響力很大。20年前開始制定《公約》時，推進改革的阻力是很大的。你覺得現在國際煙草巨頭，對政策和社會的影響力有什么變化嗎？新興的電子煙行業，是怎么發揮影響力的？

馬丁·泰勒：毫無疑問，大型煙草企業的商業規模和影響力仍然很大，我們也看到一些趨勢，隨著高收入國家加強控煙工作，煙草巨頭傾向于將影響力轉移到中低收入國家。電子煙行業呈現了煙草行業此前的一些特質。多年以前，煙草巨頭明知吸煙有害健康，卻以巧妙的話術隱藏了這點，反而宣傳煙草是潮流的生活方式的一部分。

在今天的電子煙行業身上。我們也能看到類似的宣傳策略，甚至想以正面的視角美化其危害。我想強調，不同形式的電子煙都含有有毒的化學物質，絕大部分產品還同時含有尼古丁，這種成癮成分會對大腦產生長期危害。我們也觀察到，很多人也會先接觸電子煙，再逐漸轉向使用傳統卷煙。世衛組織認為，如果不能徹底禁止，對不同形式的電子煙都應參照《公約》，采取嚴格管制措施。中國已經禁止銷售除煙草口味外的調味電子煙，這一政策相比其他國家已經走在前列了。

回顧煙草業過去60～80年的歷史，我們應該吸取之前的教訓，阻止他們利用這些具有誤導性的宣傳策略。

記者：吸煙和不吸煙的人都會問一個問題：既然現在很清楚煙草危害，為什么國家不干脆禁止這個行業，而只要求控制它？

馬丁·泰勒：考慮到全球仍然嚴峻的煙草流行及其復雜性，簡單的一禁了之并非萬靈藥。這也是為什么20年前《公約》為各國提供的是一套以證據為基礎的減少煙草需求和供給的框架，以大幅減少煙草消費及二手煙暴露。

對于煙草業的一些行為，我們可以采取更為全面的禁止，比如世衛組織內部就禁止跟煙草業有關聯或接受資助。這也是《公約》5.3條內容的體現。

一些國家也在已經取得的控煙成效基礎上，開始探索煙草終局（tobacco endgame）的可能。比如英國、新西蘭、馬來西亞，已經在考慮并探索相關政策，全面禁止向某一年之后出生的人銷售煙草制品。當我們持續努力不斷降低吸煙率的情況下，未來也有可能進一步調整我們的社會規范，向煙草終局的方向發展。我認為，這一方向是顯然且合理的趨勢。

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