湖南慈利：國企澧水公司與民企圖發建材續簽協議引發的爭議和思考

2025年7月，湖南慈利縣江埡鎮的夏日格外悶熱。在江埡水庫旁的一處砂石料廠內，銹跡斑斑的破碎機靜靜矗立，幾名留守工人望著緊閉的廠區大門發呆 —— 這里曾是慈利縣圖發建材有限公司（下稱 “圖發建材”）的生產基地，如今卻因一場持續四年的土地租賃糾紛陷入停滯。
這場糾紛的雙方，一方是國企湖南澧水流域水利水電開發有限責任公司（下稱“澧水公司”），另一方是當地民營企業圖發建材。爭議的核心，是一份2010年簽訂、2021年到期的土地租賃合同，但其背后牽扯的優先續租權爭議、千萬元土地使用稅轉嫁、采礦許可證注銷、國有資產閑置等問題，已演變成一場關乎營商環境與國企責任的公共事件。

（慈利縣圖發建材有限公司投資近五千萬建成的采砂場。）
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從合作到對峙：一份租賃合同的十年變遷
時間回到2010年1月，澧水公司與江埡鎮臨江村村民王輝軍、江埡圖發石料廠（圖發建材的前身）分別簽訂《江埡水庫料石場租賃協議書》。根據合同，澧水公司將江埡水庫建成后遺留的800畝閑置料石場（分東北、西南兩區，各約400畝）出租，租期10年至2021年12月30日，年租金各1萬元，合同明確“期滿后同等條件下承租方享有優先續租權”。
彼時的料石場，是水庫建設遺留的廢料堆積地。圖發石料廠負責人涂華回憶：“當時這里遍地是建筑垃圾，連像樣的路都沒有。”根據圖發建材提供的資料，2013年12月，經澧水公司書面同意，王輝軍將東北區土地轉租給涂華。此后十年間，圖發建材累計投入4000余萬元，清理廢料、修復植被、建設生產線，相繼成立混凝土攪拌廠、瀝青攪拌廠等，將閑置地塊改造成年產值超2000萬元的建材基地。同時公司在創建綠色礦山時投入1000多萬，建好了辦公樓，做好了綠化、道路硬化，對生產區、線進行了封閉。
澧水公司起初對此持支持態度。2012年4月，其第七屆董事會第四次會議明確將江埡電站閑置土地委托全資子公司澤通公司經營管理。2020年5月，澤通公司曾向慈利縣自然資源局發函，提出“與圖發建材合作開發，將料石場列入專項規劃”，涂華與澤通公司李總、凌總的聊天記錄也顯示，雙方2020年仍在協商續租或合作事宜，凌總曾詢問 “續租的話，租賃價格你的底線是多少？”。
轉折發生在2021年。當年6月，距離合同到期還有半年，澧水公司突然向涂華、王輝軍發出《到期終止函》，明確 “不再對外出租”。這與圖發建材2018年提交的《變更租賃期限報告》、2021年6月的《續租報告》形成直接沖突 ——涂華在報告中強調，企業剛耗資400萬元取得2018-2023年采礦許可證，且因疫情影響正處恢復期，“如中斷租賃將萬劫不復”。

（圖發建材建好了辦公樓，做好了綠化、道路硬化，對生產區、線進行了封閉。）
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國企違約豪橫：一地二租，續約租金猛漲75倍，矛盾不斷
圖發建材涂華認為，問題的根本在于談不攏的租金，在續租問題上，圖發建材最初一直保持積極態度，希望能優先續約，但最終矛盾出現在租金金額上，澧水公司堅持要將原2萬元/年的租金驟升至150萬元/年，或者以租金作為干股。涂華稱，公司愿意按照國家土地流轉政策增加租金，但30萬與150萬，差距太大，已經遠遠超越公司承受能力，談判陷入僵局。
同時澧水公司存在“一地兩租”等明顯的違約行為。據了解，圖發建材租用的此地塊，澧水公司又于2014年租給同性質企業慈利縣溇江建材有限公司，法人劉孟志，股東魯觀東、任澤滿，租期8年，每年租金5000元。澧水公司先與一方簽訂了土地租賃合同，在合同有效期內又將同一塊地出租給另一方，這種行為違反了與第一個承租人簽訂的合同約定，構成違約。根據《民法典》規定，當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定的，應當承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責任。第一個承租人有權要求出租人承擔違約責任，賠償由此造成的損失。
澧水公司違約在先，卻堅持涉嫌的惡意訴訟，涂華認為其舉有悖常理。

（澧水公司“一地兩租”，明顯違約。圖發建材租用的此地塊，澧水公司又于2014年租給同性質企業慈利縣溇江建材有限公司。）
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爭議升級：從土地收回到許可證注銷
澧水公司的終止租賃決定，很快引發連鎖反應。
2021年12月合同到期后，澧水公司連續發出3份終止函、3份律師函、2份歸還土地函，要求圖發建材撤離。更關鍵的是，其開始向行政部門施壓：2022年8月，澧水公司向慈利縣自然資源局發函，以“租賃到期”為由請求撤銷圖發建材的采礦許可證，稱其“采礦權范圍在澧水公司土地使用權證內，且超期開采”。
對此，圖發建材提出兩點質疑：一是采礦許可證有效期至2023年3月，澧水公司在2018年對此未提出異議；二是澤通公司2020年曾申請將料石場列入專項規劃，如今卻以 “規劃調整”為由要求注銷許可證，存在矛盾。如果按租期提前撤銷采礦許可證，這將圖發建材2018年投入的400萬元采礦權成本尚未收回，便失去了生產資質。
2023年3月，慈利縣自然資源局向圖發建材發出《限期注銷采礦許可證通知》。
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訴訟風暴：2000萬土地使用稅的轉嫁爭議
2025年3月，澧水公司的舉動將矛盾推向高潮——其以圖發建材 “拒不騰退土地”為由，向慈利縣人民法院提起訴訟，核心訴求是要求圖發建材支付2014-2024年間墊付的土地使用稅1568萬余元，并賠償后續稅費及占用費，合計超2457萬元。
這場訴訟的爭議點，是土地使用稅的繳納主體。根據《城鎮土地使用稅暫行條例》，土地使用稅由“擁有土地使用權的單位或個人繳納”。澧水公司繳稅憑證顯示，上述1568萬元稅費的納稅人明確為澧水公司。
“他們自己繳了稅，現在反過來讓我們承擔，這完全違背稅法。”涂華出示的租賃合同顯示，合同中從未約定土地使用稅由承租方承擔。更讓其不滿的是，法院應澧水公司申請，查封了圖發建材8輛運輸車輛、涂華與妻子唐璇共有的房產及車輛，凍結了公司及個人賬戶每個賬戶額度200萬元，導致企業徹底停擺，瀕臨破產。
澧水公司在起訴狀中主張，“被告作為實際使用人，依權利義務一致原則應承擔稅費”。但其提交的證據中，并無雙方關于稅費承擔的補充約定。
按照規定：“土地使用稅的納稅人是土地權屬人，這是基本規定。如果出租方與承租方有約定，可按約定執行，但必須有書面協議。”
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國資閑置與民企困境：政策導向下的現實悖論
這場糾紛的背后，是兩組耐人尋味的數據。
圖發建材的稅費統計表顯示，2017-2025年間，其累計繳納稅費1121萬余元，年均安置50人以上的人就業。而澧水公司的土地現狀照片顯示，其在江埡區域有多處土地閑置，其中皂市水庫礦區已閑置超十年。
“他們收回土地后并沒有開發計劃，就是不讓我們做。”涂華認為，澧水公司的真實目的是扼殺民營企業。這一說法得到部分印證：澧水公司2021年12月總經理辦公會紀要明確“不再續簽租賃協議”，2022年函件稱“無合作意向”，卻未提及土地回收后的用途。
更值得關注的是政策導向的沖突。2025年5月實施的《中華人民共和國民營經濟促進法》明確，“國家堅持依法鼓勵、支持、引導民營經濟發展”。而澧水公司作為國企，其行為與該政策相悖。
一位民營經濟研究者指出：“國企利用資源優勢和訴訟手段擠壓民企空間，不僅損害營商環境，也造成國有資產低效利用——圖發建材每年貢獻200萬稅費，而土地閑置后這筆收益歸零。”
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未解的疑問與呼吁
截至2025年7月，這場糾紛仍無定論。當地村民對此憂心忡忡。有村民表示：“圖發建材倒了，我們50多個村民沒了工作，周邊砂石價格也漲了不少。”
這場由租賃合同引發的糾紛，已超越企業間的利益之爭。它提出了三個亟待解答的問題：國企如何平衡資產保護與民企發展？土地使用稅的轉嫁爭議是否存在法律邊界？閑置國有資產的盤活與民企經營權的保障，該如何在政策框架下找到平衡點？
江埡水庫旁的那片料石場，仍在夏日的陽光下沉默，等待著一個關乎公平與發展的答案。（全文完）