秦前紅：新時代派駐監督制度的實踐反思及體系完善 | 政法論叢202503

【作者】秦前紅（武漢大學法學院教授、博士生導師）

【來源】北大法寶法學期刊庫《政法論叢》2025年第3期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：派駐監督作為黨和國家監督體系的有機組成部分，在推進全面從嚴治黨、規范公權力運行中具有重要意義。其多維價值定位體現在推進監察全面覆蓋、強化外部監督力量、緊盯“關鍵少數”，以及構建常態預防機制等方面。在長期實踐中，派駐監督形成了直接領導體制、統一管理模式、全面派駐布局及聚焦主責主業等成功經驗。同時，當前派駐監督也面臨諸多現實挑戰，制度設計與運行實踐的偏差、人員配置與實際需求的矛盾、監督成效隨層級遞減的困境以及多元協同監督合力不足等問題逐漸凸顯，制約著派駐監督效能的充分發揮。對此，亟需細化派駐監督規則、強化專業隊伍建設、創新派駐監督模式、健全內外銜接機制，從而破解派駐監督效能瓶頸。

關鍵詞：派駐監督；黨和國家監督體系；全面從嚴治黨；監察體制改革；監察全覆蓋

目次

一、派駐監督制度的多維價值定位

二、我國派駐監督的成功經驗總結

三、當前派駐監督實踐的現實審視

四、派駐監督制度的體系化完善路徑

結語

一

派駐監督制度的多維價值定位

派駐監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分，其價值定位根植于多維治理邏輯：在制度建構層面，以“駐”的優勢實現監督力量下沉，推進監察全覆蓋，以“派”的權威強化外部監督力量，破除同體監督壁壘；在實踐效能層面，聚焦“關鍵少數”以壓實管黨治黨責任，提升權力制約的針對性和實效性；在治理范式層面，構建常態預防機制以筑牢腐敗治理防線，形成全鏈條監督閉環。通過優化監督資源配置、提升監督效能，派駐監督為鞏固黨的執政地位提供了基礎性保障，具有不可替代的戰略意義。

（一）推進監察全面覆蓋，深化監察體制改革

“概念是社會科學研究的基石，共識系統性的概念建構與運用是知識生產的前提基礎。”揭示派駐監督之于監察全覆蓋的價值定位，必先對監察全覆蓋的概念進行準確梳理和界定。《中華人民共和國監察法》（以下簡稱“《監察法》”）第1條開宗明義地指出“實現國家監察全面覆蓋”。其中，“國家”是其空間定位，也凸顯監察工作的獨立性和權威性；“監察”是其職責定位，圍繞監督、調查、處置三項職責展開；“全覆蓋”是其功能定位，意味著監察監督無禁區、零容忍、全方位、無死角。理論界對于監察全覆蓋的認識由淺入深，由表及里，不再局限于監察對象或監察職責范圍的全覆蓋，而是圍繞監督公權力或者監察權運行構建監察全覆蓋體系。監察全覆蓋是要通過監察改革打造全新的權力監督機制，并在監察對象、監察主體與監察機制的有序運行中實現良好的監察效果。可以將監察全覆蓋理解為在深化監察體制改革的背景下，致力于消除權力監督的真空地帶，構建嚴密的法治監督體系的一項政策方略，一條法律原則，也是一整套實施機制的總稱。

監察全覆蓋需要相應的組織保障，因此監察組織也具有全覆蓋的必要性。與行政級別相對應的四級監察委員會搭建了監察組織全覆蓋的基本骨架，只是實現了監察監督的“有形覆蓋”，還需要監察派駐（派出）彌合監察監督的真空地帶，推進國家監察體系向基層拓展延伸，實現監察監督的“有效覆蓋”。派駐監督可以強化近距離、全天候、常態化的日常監督，能夠彌補傳統監察體制的不足，實現監督機制的互補，提升國家監察工作的效能。派駐監督全覆蓋能夠最大程度上發揮監察制度的優勢，織密監督網絡，樹起監督的威懾性，將監察工作深入到各個角落和潛在問題領域，及時發現違法違紀、腐敗等行為，是推進監察全覆蓋貫徹落實的重要環節。只有堅持監察制度的全覆蓋、無死角，才能確保干部隊伍始終保持廉潔自律、高效為民的作風，有效遏制腐敗現象的滋生蔓延，凈化政治生態。派駐監督作為打通監察全覆蓋“最后一公里”的重要制度抓手，完善派駐監督制度有助于構建全覆蓋的監察制度體系，深化國家監察體制改革，為國家的長治久安與繁榮發展奠定堅實基礎。

隨著派駐機構改革的持續深化，監察全覆蓋在廣度和深度上不斷拓展。2024年修改《監察法》對派駐機構的設置進行了系統優化，便是旨在解決監察全覆蓋的瓶頸問題。在橫向維度，新《監察法》將“中國人民政治協商會議委員會機關”和“事業單位”增補為派駐派出對象；將2018年《監察法》規定的“所管轄的行政區域”調整為“特定區域”，更加精準地涵蓋監察委員會依法向地區、盟、開發區等不設置人大的區域，以及不設立監察委員會的街道、鄉鎮等特定區域派駐派出監察機構或者監察專員的情形。這一重要修改，不僅彰顯國家法律在權威性、嚴謹性和指向性上的顯著躍升，更是對監察體制改革持續深化過程中派駐監督實踐成果的跟進與鞏固，深刻凸顯了派駐監督在推進監察全覆蓋戰略中的核心價值。在縱向維度，新《監察法》增設監察再派出制度，賦予國家監委駐垂管單位、中管企業、國務院國資委、教育部等中央一級單位的派駐機構以再派出的權力，從而推動監察權的“觸角”進一步下沉，更好地實現對監察對象的“看得見、管得著”。通過從橫向和縱向兩個維度雙向發力，進一步構建了“橫向到邊、縱向到底、分工協作”的監察全覆蓋體系，增強了監察監督的有效性，持續推進了國家治理體系和治理能力的現代化。

（二）強化外部監督力量，提升懲貪治腐效能

權力必須受到監督，不然就存在腐敗的風險。公權力機關具有高度的權威性，越是獨立的機構，其受到的制約就越少，內部監督就越無力。“上級監督遠、同級監督軟、下級監督難”以及“燈下黑”等現象，正是公權力運行缺乏有效監督和制約的真實寫照。只有將權力關進制度的籠子里，讓權力暴露在陽光下，公權力才能夠在正確的方向和軌道上行使。因此，需要借助外部監督對監督對象進行制約，促使權力規范運行，達成權力之間的相互制約與平衡，防止權力滋生腐敗。為破除這一難題，以習近平同志為核心的黨中央在研究反腐倡廉新情況、新變化的基礎上，創新黨的紀律監督機制和工作機制，推進紀委派駐機構統一管理，凸顯“派”的權威和“駐”的優勢，強化黨內監督。通過構建嚴密的外部監督體系，推進全面從嚴治黨，確保公權力被正確、廉潔地行使。

習近平總書記強調，“所有派駐機構都要聚焦黨風廉政建設和反腐敗主業，強化監督執紀問責，瞪大眼睛，發現問題”。派駐監督作為監察制度的重要構成部分，其關鍵職責在于反腐倡廉。派駐監督是在黨的集中領導下，自上而下組織的監督，其與駐在單位之間是監督與被監督的關系，而非同級機關之間的監督。通過派駐機構的“再監督”模式，脫離內部監督的藩籬，以外部的視角對駐在單位的日常工作情況和權力運行過程進行監督和制約。李希同志在二十屆中央紀委四次全會工作報告中提出要“加強嵌入式監督”，派駐機構作為一股嵌入被監督者內部的外源性監督力量，能夠有效“撕開口子”“揭開蓋子”“挖出根子”。派駐監督嚴肅對待日常監督中發現的問題，依照黨紀國法進行問責，督促駐在單位嚴肅追究各責任主體的責任，依靠外部監督和上級派駐的權威警示和懲治貪腐行為。通過深入發掘腐敗治理的痛點，聚焦權力監督的重點，破解制度運行的難點，掃除監督覆蓋的盲點，疏通執紀問責的堵點，全面構建起無禁區、全覆蓋、零容忍的派駐監督體系。

具體而言，派駐監督在改革之后，派駐機構實行垂直管理，其資源配置不再依賴駐在機關，可以更獨立地履行監察義務，提高了派駐機構的獨立性和行動力。派駐監督的各種模式、監督方式、問題反映渠道等不斷制度化，并建立了問題移送、線索轉交等機制，能夠更好地針對貪腐問題進行調查和反映。“再鋒利的刀刃，也砍不了自己的刀把”，派駐監督這種異體監督的制度設計，可以避免監督者與被監督者的同化，一方面不斷擦亮派駐監督的“探頭”作用，另一方面使派駐機構敢于斗爭、高效有力，通過和紀律監督、監察監督、巡視監督之間貫通協調，形成監督合力。特別是對于金融、國有企業、能源、消防、煙草、醫藥、高校、體育、開發區等權力集中、資金密集、資源富集領域，派駐監督通過實現體制性嵌入實現穿透式監督，革新了監督范式，促進系統施治。這種“常駐不走”的監督模式，使得派駐監督具有近距離、全天候、常態化的監督優勢，長期的派駐使得其對駐在機關內部情況更為了解，可以有效化解“上級監督遠”的問題，打擊隱蔽的、新型的貪腐行為。《紀檢監察機關派駐機構工作規則》(以下簡稱“《派駐機構工作規則》”)第7條規定，派駐機構主要負責人實行交流任職、定期輪崗，是對“燈下黑”現象的防范，通過這一方式，降低派駐機構負責人和駐在機構利益往來的可能性，督促派駐負責人潔身自好、廉潔自律。通過不斷加強派駐監督的權威，對腐敗分子造成威懾，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的氛圍，為打贏反腐斗爭攻堅戰奠定基礎。

（三）緊盯“關鍵少數”履職，壓實靶向監督責任

我國政治實踐中存在大量采取“首長負責制”原則進行決策的情況，主要負責人在整個機關運行過程中發揮著舉足輕重的作用，“關鍵少數”影響著整個部門的工作開展。責任越重大、崗位越重要，越要加強監督，“關鍵少數”自然是派駐監督的重點人群。《派駐機構工作規則》第24條規定的四類重點監督對象就包括了駐在單位的領導班子和主要負責人等。全面從嚴治黨、全面依法治國有沒有取得實實在在的成效，關鍵就在于有沒有抓住“關鍵少數”這個“牛鼻子”。

長期以來，機關內設監督機構由于內設力量薄弱、監督手段單一、層級不高、監督范圍狹窄、政治監督不夠等原因導致監督力度不夠，對部門的領導干部難以實現制約。特別是在“首長負責制”下，對于“關鍵少數”的內部監督更加勢弱，出現了對于單位的“領導干部”不敢監督、不敢擔當、不能堅持原則嚴格執紀、顧慮較重沒有斗爭精神等情況。且內部監督人員之間容易形成人情往來和利益鏈條，尤其是針對“關鍵少數”，內部監督往往要聽命于領導班子的安排，難以實現真正的監督。“一把手”的權力高度集中且缺乏有效監督，使得權力運行模式呈現出決策權、人事權和財務權的“三重壟斷結構”，容易導致權力濫用、腐敗高發，在實踐中最終異化為“決策一言堂，用人一句話，花錢一支筆”，“一把手監督”難題由此形成。內部監督的權威性和監督動力不夠，迫切需要依靠外在力量補強監督剛性。

派駐監督本質上是一種政治監督，即通過對駐在機構的全面監督落實全面從嚴治黨。我國的干部隊伍中，絕大多數都是中共黨員，需要不斷強化遵守政治紀律和政治規矩的意識。通過抓好“關鍵少數”來帶動絕大多數，以“頭雁效應”激發“群雁”活力，充分發揮監督體系的系統優勢，實現由點及面的治理效果，最終建立良好政治生態。加強對“一把手”和領導班子的監督，就必須依靠外部監督對其形成制約，依靠派駐監督強化對駐在機構“關鍵少數”的日常監督，通過權力中樞的廉潔共振，實現治理體系從壓力傳導到動能內生的躍遷。

習近平總書記在十九屆中央紀委二次全會上指出，要“對‘關鍵少數’特別是高級干部提出更高更嚴的標準，進行更嚴的管理和監督”。派駐監督作為自上而下的監督形式，可以充分發揮其優勢，緊盯“關鍵少數”，擺脫內部監督的困境。派駐監督因為其權威性和獨立性，與派駐機構的領導班子展開平等對話，督促和提醒領導班子成員謹守政治底線，提高領導班子帶動主動進行黨風廉政建設的政治自覺、思想自覺和行動自覺。通過強化監督責任主體的落實，綜合運用各種手段，筑牢“關鍵少數”的思想防線，規范權力行使，確保黨中央的決策部署得到貫徹落實。各級紀委要敢于問責，在全面從嚴治黨的大局中發揮好自身的作用，積極行使監督權。派駐機構承擔起相應的黨內監督職責，對于失職失責的情況要及時查處報告，保障部門的風氣和作風，避免塌方式腐敗。隨著派駐監督體制改革的深入推進，監督方式不斷優化，面對“關鍵少數”的監督將更加專業有效，能夠切實督促“領導干部”秉公行使權力。

（四）構建常態預防機制，前移腐敗治理關口

一方面，派駐監督作為常態化監督機制，其長期駐點的特點重在實時監督，有別于傳統的運動式監督。運動式監督雖然能在短期內起到震懾效果，但長期來看，隨著運動式監督的重復上演，其治理成效可能會隨著監督者與被監督者的持續互動而由強漸弱。具言之，在膨脹任務與有限資源的持續張力之下，被監督者的“試探性違規”與監督者的“選擇性容忍”會逐漸就“合規的邊界”達成默契，進而導致運動式監督效果失靈。派駐監督通過常態化的貼身監督建立不間斷的監督場域，形成365天持續釋放的壓力，能夠有效防止出現“雨過濕地皮，緊一陣、松一陣”的情況，避免陷入問題反彈的循環。

派駐監督在橫向上呈現點多面廣的覆蓋特征，在縱向上存在線長層級多的穿透挑戰，這要求派駐機構必須構建精準適配的監督工具體系，通過結構化、靶向化的方法路徑，方能避免監督力量失焦、治理效能耗散。根據《派駐機構工作規則》第32條的規定，“派駐機構開展日常監督應當深入實際、深入群眾”，其監督方式具體包括：參加會議、談心談話、聽取匯報、查閱資料、溝通情況、分析研判、廉政把關、實地調查，以及其他開展日常監督的方式。派駐機構需充分結合被監督地區、部門的實際情況和職能職責，做實日常監督，緊盯在權力運行、內控機制等方面的風險點，堅持風腐同查同治，以“釘釘子”精神構筑常態化、長效化、精準化的監督體系。

另一方面，傳統監督偏重事后糾偏，派駐監督可以實現事前、事中干預，有利于把握監督主動性，前移腐敗治理關口。權力運行天然具有封閉性，腐敗行為更具有隱秘性特征，且被監督者往往會規避監督，這使得監督者的信息獲取總是滯后且片面的，信息不對稱成為制約監督效能發揮的深層原因。派駐機關具有“駐”的優勢，通過“在一個樓里辦公、一口鍋里吃飯”的方式拉近了監督者與被監督者的時空距離，讓監督“前哨”“探頭”更加靈敏、迅速。與其他監督方式相比，派駐監督離信息更近的區位優勢和對信息更熟的認知優勢，打破了監督者的信息繭房，使得監督者能夠更了解監督對象的情況，熟悉監督對象的業務，有利于及時發現存在的苗頭性和傾向性問題，抓早抓小，防微杜漸。

“冰凍三尺非一日之寒”，腐敗治理要把功夫下在日常，善于“治未病”。《聯合國反腐敗公約》第6條提出各締約國應當根據本國法律制度的基本原則設立預防性反腐敗機構，派駐機構及派駐監督便是頗具中國特色的解決方案。我國歷來重視預防腐敗的重要性，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央創造性地提出監督執紀“四種形態”，并將其寫入黨章中。“‘四種形態’貫穿著全面從嚴治黨的基本理念和具體要求，蘊含著多數與少數、量變與質變、嚴管與厚愛、懲治與挽救等深刻的辯證法，為管黨治黨提供了標尺。”十九屆中央紀委三次全會上，習近平總書記首次完整提出一體推進“三不腐”的重要要求。“三不腐”相互依存與促進，深刻揭示了標本兼治、系統施治的反腐敗基本規律。派駐監督與一體推進“三不腐”形成內在呼應：派駐監督通過嵌入式監督的方式，重塑了派駐對象的權力運行邏輯，通過早發現早糾正和日常教育警示，可以讓“紅紅臉、出出汗”成為常態，實現從懲治極少數到管住大多數的轉變，將“懲、治、防”緊密地結合了起來。派駐監督彌補了其他監督方式在預防腐敗機制方面的不足，構建了事前、事中、事后全覆蓋的監督鏈條，實現了腐敗治理從被動懲治到主動免疫的范式轉型。

二

我國派駐監督的成功經驗總結

我國對派駐監督制度的探索從未停歇，歷經數次重大變革，逐步構建起一套具有中國特色的派駐監督制度體系。作為黨和國家監督體系的有機組成，我國派駐監督的特殊性既體現在與國家治理體系的深度融合，更表現為始終與國家監察體制改革同頻共振的演進邏輯。深入總結其發展歷程中積淀的成功經驗，不僅是對派駐監督制度歷史合理性的學術闡釋，更是從實踐智慧中提煉制度優勢，為新時代深化派駐監督體制機制改革提供行動參照的必要路徑。

（一）構建派駐監督直接領導體制

我國的派駐監督制度歷經制度變遷與范式轉換，逐漸發展成型，呈現出“雙重突破”的演進特征。新中國成立后，黨的中央和地方監察委員會成立，監察部可以在國務院所屬財經部門設立國家監察局，國家監察局可以按照需要下設派駐機構，形成了派駐監督的雛形。黨的十一屆三中全會之后，我國的紀檢監察機構開始恢復重建。1991年中央紀委規定中央紀委派駐部門受中央紀委和所在部門黨組的雙重領導模式。這一階段，派駐監督呈現出顯著的路徑依賴的特征，即監督權仍依附于駐在單位的權力結構。2001年黨的十五屆六中全會啟動了派駐機構垂直管理的改革，紀律檢查機關對派出機構實行統一管理，派駐機構由中央紀委監察部直接領導，這標志著制度突破的開始，通過領導體制的重構初步實現了派駐監督的“物理分離”。

黨的十八大以來的深化改革則完成了派駐監督的范式革命。2013年，黨的十八屆三中全會提出要對派駐機構進行統一名稱、統一管理，“兩統一”改革繼續強化了派駐監督的組織權威。2018年監察體制改革將行政監察上升為國家監察，國家監委與中央紀委合署辦公，派駐監督實現了“形神兼備”的制度重塑。特別是2022年《派駐機構工作規則》的頒布，以黨內法規形式確立派駐機構由派出機關直接領導、統一管理，由派出機關負責，受派出機關監督的原則。通過解構派駐機關領導體制的演進軌跡可以看到，派駐監督的組織獨立性在不斷被增強，更有利于將制度潛能轉化為現實權威。

傳統的“雙重領導”體制要求派駐機構既要對派出單位負責，又要受駐在單位的管轄。這種管理模式雖然便利了派出機關和派駐機構上下級之間、派駐機構和駐在單位之間的協調溝通，但是不同的領導部門之間可能會出現政策相互矛盾、難以落實的情況，不利于提高監督的質量和效率。派駐機構受到駐在單位的領導，派駐機構的權威將會受到影響，難以徹底擺脫內部的利益糾葛，導致派駐監督功能受限。將派駐監督改為“直接領導”之后，明確了派駐監督是自上而下的組織監督形式，派出機關和派駐機構之間是領導和被領導的關系，派駐機構和駐在單位之間是監督與被監督的關系。派駐機構直接聽命于上級領導部門，與駐在單位的牽絆減少，降低受到被監督者的影響，能夠心無旁騖地執行其工作任務，對駐在單位進行全面的、長期的監督和制約。通過將監督者從駐在單位科層體系中剝離，有效解決了“同體監督”失效的難題。統計表明，改革后某省2023年全省派駐機構線索處置、立案、處分數分別同比上升33%、61.8%、48.7%，省級派駐機構“零辦案”現象全部消除，市縣兩級派駐機構自辦案件覆蓋率分別達到87.3%、86.1%，充分印證了制度剛性增強帶來的治理效能提升。

（二）實現派駐機構統一管理模式

黨的十八大以來，黨中央針對派駐監督實踐中長期存在的“人、事、財”管理難題，展開系統性改革探索。2014年出臺的《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》，首次以黨內規范性文件形式確立派駐機構由中央紀委直接領導、統一管理的體制架構。這一體制創新加強了對派駐機關的業務管理，強化了對派駐機構人員履職情況的監督和對派駐機關干部的考察，完善了對派駐機構工作人員的后勤保障，從制度層面破解了派駐監督無力的困境。2022年《派駐機構工作規則》再次固化了這一改革成果，規定派駐機構實行派出機關直接領導的統一管理體制。這一改革措施增強了中央紀委和派駐機構的聯系，中央紀委能夠更及時了解到派駐機構和駐在單位的情況，派駐機構也能夠更迅速反映相關信息，獲得中央紀委的指導，派駐監督的統一管理確保了派駐機構的高效運作，增強了派駐機構的權威性。

派駐機構作為監督體系中的一環，其設立旨在加強對特定機構的常態化監督，有效預防和懲治腐敗現象。派駐監督的核心在于其獨立性和專業性，嵌入但不融入，能夠以超脫于被監督者之外的視角，進行客觀、公正的監督活動，從而及時發現并糾正問題。如果由駐在單位負責管理派駐機構，派駐機構將喪失其獨立性，最終失去其應有的功能。按照組織社會學“資源依賴理論”的觀點，組織為了維持生存和實現發展，必須從其所處的外部環境中獲取各種必需的資源，這些資源涵蓋了資金、技術、人才等多個方面。組織對環境具有依賴性，組織唯有通過戰略管理來降低這種依賴，才能增強自身的自主性和競爭力。駐在單位作為被監督對象，若同時擁有對派駐機構的資源管理權，駐在單位將在無形中影響派駐機構的監督判斷和行動自由，導致派駐機構在實際操作中難以保持應有的距離和客觀性，最終使得監督功能大打折扣，甚至形同虛設。因此，確保派駐機構的超然性和自主性，是發揮其監督功能的前提和基礎。只有對派駐機構的資源配置進行整合與協調，保證其權力行使和機構運作的獨立性，才能更好地發揮其監督功能。

統一管理體制改革之后，派駐監督在業務管理上實現了事權獨立化，加強了對派出機構問題線索處置等工作的督促檢查和指導協調，提升了派駐機構人員的專業素養和監督能力；在干部管理上實現了人事權上移，確立了中央紀委對派駐干部的提名考察權，強化了對派駐機構干部的選拔、考察、任免等，切斷駐在單位人事干預路徑；在后勤保障上實現了財權單列，由派出機關統一管理派駐干部的組織關系和工資計劃，增加了對派駐機構的經費投入，提升了派駐機構的辦公條件等。中央紀委從多個方面入手，全面加強派駐機構的建設和管理，使派駐機構的監督效能得到系統性提升，為新時代紀檢監察工作高質量發展提供了堅實的體制保障。

（三）推動派駐監督布局全面派駐

要不斷反腐倡廉，適應全面從嚴治黨的新形勢、新變化，勢必要求黨內監督不留空白，派駐監督的覆蓋范圍不斷擴大。習近平總書記指出，要“以強烈的歷史責任感、深沉的使命憂患感、頑強的意志品質推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，堅持無禁區、全覆蓋、零容忍，嚴肅查處腐敗分子”。這為持續推進派駐監督全覆蓋改革提供了根本指引。黨和國家高度重視派駐監督的功能，始終將派駐監督全覆蓋作為深化紀檢監察體制改革的核心任務，通過頂層設計推動監督體系的結構性優化，不斷提升派駐監督的覆蓋范圍和效果。經過數年發展，派駐監督已由最初的幾個部門一直擴大到地方各級黨委、政府所有工作部門。2015年1月，中央紀委開始向中組部、中宣部、中央辦公廳等中央一級黨和國家機關設立了7家派駐機構，對50多個部門和單位實施定點監督。2015年11月，中共中央辦公廳印發《關于全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構的方案》，中央紀委共設置47家派駐機構，其中綜合派駐27家、單獨派駐20家，實現對139家中央一級黨和國家機關進行派駐監督，我國首次實現了派駐監督“橫向到邊”的組織覆蓋。2017年，黨的十九大將黨章中有關派駐監督的相關表述修改為“全面派駐”，從黨章黨規層面對派駐監督全覆蓋做出了原則性規定。2018年，國家監察體制改革進一步將監察監督對象拓展至所有行使公權力的公職人員，構建起“縱向到底”的監察全覆蓋體系，黨規國法實現了派駐監督全域覆蓋的貫通銜接。至此，一個橫向到邊，縱向到底、分工協作的監察全覆蓋體系已經大體建成。

在黨的建設新的偉大工程中，黨內監督是黨的建設中至關重要的一環。為了確保黨的先進性和純潔性，必須對所有權力進行嚴格的監督和制約，派駐監督全覆蓋是黨內監督不留空白的有力抓手。派駐監督的全覆蓋特征兼具廣度和深度，體現為監督對象與監督過程的雙重延伸。一方面，從對象上來看，派駐監督打破了傳統監督的部門壁壘，將行政機關、司法機關、事業單位等各類公權力主體統一納入監督范疇，實現“凡有公權力處必有監督”的立體化布局。另一方面，從過程上來看，派駐監督建立了“嵌入式”動態監督機制，通過事前廉政風險防控、事中實時跟蹤問效、事后閉環整改評估的全鏈條監督模式，將監督觸角延伸至權力運行的各環節。這種覆蓋范圍的拓展并非簡單的空間擴張，而是通過“常駐不走的巡視組”定位，構建起與治理體系同頻共振的監督生態，凡公權力輻射的經濟、民生、司法等領域，均形成“監督跟著權力走”的動態響應機制，使監督的廣度與深度隨治理實踐發展而持續深化。

作為黨和國家監督體系的戰略性制度創新，派駐監督全覆蓋的成功經驗不僅在于組織架構的“物理擴展”，更在于通過監督資源的優化配置實現治理效能的“化學變化”。它以“無禁區、全覆蓋、零容忍”的執紀要求為指引，將制度優勢轉化為監督實效，在新時代全面從嚴治黨中具有不可替代的定位意義。

（四）聚焦派駐監督的“主責主業”

任何的組織都有其核心“業務”，厘清派駐機構的主要職責，有助于更好地推進派駐監督的發展。黨的十八大以前，中央紀委和監察部門認定派駐機構承擔“監督”和“協調”的雙重職能，即協助駐在單位領導班子反腐倡廉的同時，對駐在單位的成員進行監督。這種“既當運動員又當裁判員”的角色設定，在實踐中易導致監督主體的角色模糊。黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨戰略的推進，派駐機構逐漸開始聚焦“主責主業”。十八屆中央紀委三次全會通過紀檢監察機關要“三轉”的改革部署，即轉職能、轉方式、轉作風。這意味著紀檢監察機關要明確定位，理清責任，突出職責主業，把不該管的工作交還主責部門，做到不越位、不缺位、不錯位。習近平總書記也強調，“中央紀委和各級紀律檢查機關聚焦中心任務，強化監督執紀問責”，“推進巡視和派駐監督全覆蓋，堅決遏制腐敗蔓延勢頭”。2022年《派駐機構工作規則》指出，派駐監督以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅定不移推進黨風廉政建設和反腐敗工作，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的環境，還規定了派駐機構的工作職責是依法履行監督執紀問責和監督調查處置職責，標志著派駐監督職責體系的系統化定型，即主責在于反腐敗斗爭和執紀問責。

黨的十八大之前對派駐監督的定位不準的問題導致派駐監督容易被忽略，其重要性未能得到充分的認識。認知上的偏差導致了派駐機構在實際運作中出現了工作越位、監督缺位和職責錯位的現象。實踐中甚至出現了外設監督機構被當作為內設監督單位，由派駐機構代行日常工作的情況，陷入“監督變牽頭，牽頭變主抓，主抓變負責”的怪圈之中，這不僅破壞了監督體系的制度設計初衷，更在一定程度上抑制了整體監督效能，導致監督資源錯配與浪費。當派駐機構被卷入到被監督單位的日常工作中時，派駐機構的監督力量被削弱，監督職能被忽視，導致其不能履行真正的工作職責，致使監督執紀不到位，甚至出現監督盲區。同時，派駐機構作為上級機關對被監督單位實施監督的重要載體，其職責是確保被監督單位依法依規履行職責，一旦監督者與被監督者的界限趨于模糊，派駐監督的權威優勢也被實質消解。聚焦派駐機構的核心職能，有助于化繁為簡，使派駐機構能夠更為集中、高效地履行其職責，專心負責監督工作，減少不必要的干擾和負擔，能夠集中精力、快速響應，推動派駐機構更好地發揮監督作用，構建風清氣正的政治生態。

監督是紀檢監察機關的基本職責、第一職責。派駐監督要立足職責本位，聚焦“監督的再監督”，堅持“參與不干預，到位不越位”。這中間要理順兩個關系：其一是理順派駐機構與駐在單位監督與被監督的關系，正確認識派駐機構監督責任與駐在單位黨組（黨委）主體責任需要協調配合、同頻共振、同向發力，黨組（黨委）對駐在單位全面從嚴治黨和黨風廉政建設負總責，全面領導并抓好各項工作，并自覺接受派駐機構的監督。派駐機構應當對駐在單位內部監督機構進行業務指導和監督檢查，支持其開展執紀審查工作，并督促各級職能部門各司其職，形成齊抓共管的工作格局。其二是理順派駐機構與派出機關的關系，派駐機構是派出機關的組成部分，與派出機關監督檢查部門聯系，受派出機關相關部門指導和協調開展工作。但是，派駐機構不能被異化為派出機關單純的辦案工具，派出機關需嚴格遵循監督力量配置的法定邊界，不得隨意抽調派駐機構人員從事非監督主業工作，防止因頻繁調用導致“駐在優勢”被虛置，監督力量被碎片化分割。唯有做好制度區隔，讓派駐監督回歸監督本源，才能避免派的權威發揮不充分，駐的優勢轉化不徹底。

三

當前派駐監督實踐的現實審視

派駐監督作為深化紀檢監察體制改革的重要抓手，在全面從嚴治黨戰略中持續深化，其制度體系和實踐機制日臻完善。然而，由于其制度設計層面先天存在的體制性羈絆和機制性梗阻，以及既有制度規則不健全、銜接不暢、監督力量配置不均衡等原因，導致派駐監督在實踐中并未充分發揮其應有的功能，監督效能尚未完全釋放。因此，有必要對派駐監督存在的問題進行系統性檢視，剖析其深層矛盾與困境，不僅是發現制度運行中的痛點難點、破解監督效能瓶頸的必由路徑，更是推動派駐監督從有形覆蓋向有效覆蓋轉化的邏輯起點。

（一）制度設計與運行實踐的偏差

派駐監督的制度設計與運行實踐之間存在的偏差主要體現在兩個方面。其一，目前派駐監督的制度構建中整體方向把握和宏觀政策指導較多，細化規則較少，制度運行存在不確定性，制約了派駐機構監督效能的充分釋放。《派駐機構工作規則》雖然對派駐監督的工作原則、組織設置、領導體制、工作職責等內容進行了系統規定，但部分條款規定仍較為抽象，部分領域還存在空白需要填補，亟需更為精細的制度供給和措施推動派駐監督的深化發展。在監督標準方面，關于派駐監督的具體操作流程，監督的力度如何把握，量化指標如何設置，監督的效果如何評估等都缺乏細致明確的規定。這使得派駐機構在當前實際工作中常陷入“無章可循”的困境，具體工作的開展依賴于派駐機構自身，制度運行充滿不確定性。在監督權責方面，雖然派駐機構有權對駐在單位的領導班子成員進行監督，但是在實際監督過程中，出于對責任風險和后果承擔的考量，對“一把手”的監督尚停留在表面監督階段，實質性監督措施難以有效落實。在考核機制方面，部分派駐機構對于地方的考評方式較為單一，難以獲取科學、全面、合理的考評結果。同時，考評結果與干部的選拔選用之間是否存在相應的聯系也含糊不清，間接影響了派駐機構的權威和工作人員的積極性。

其二，派駐監督手段單一、資源配置機制不完善等因素阻礙了派駐監督充分發揮其價值，難以實現全面深入的監督。當前，派駐監督患有“文件依賴癥”，即派駐機構的監督手段主要依賴于書面資料審查，如會議記錄、調研報告、工作臺賬等常規性文件。監督手段的相對單一和局限性導致了信息捕獲困境，這些書面資料雖然能夠在一定程度上反映被監督單位的工作情況和存在的問題，但往往難以獲得核心業務信息，無法觸及問題的本質和深層次原因。此種模式下，派駐機構一方面要監督駐在單位，另一方面要從駐在單位中獲得對其不利的信息，對于權威不夠的派駐機構來說，這一矛盾使得其往往陷入“不敢監督、不愿監督、不會監督”的困局，容易導致監督的深度和力度不夠，難以充分發揮派駐監督應有的效能，甚至可能在一定程度上反噬其權威性和公信力。此外，由于派駐監督范圍的持續擴張，其內部各種資源配置不均衡的問題也愈發突出。在歸口派駐模式下，派駐機構面臨的人員配置和工作量之間嚴重不匹配的問題日益明顯。由于派駐機構需要同時監督多個駐在單位，而人員數量有限，因此往往會出現人員負荷大大超過合理工作量的情況。這種監督超載的狀態不僅會影響派駐人員的工作效率和身心健康，更難以保證他們有足夠的時間和精力去深入細致地開展監督工作，從而實現實質化的高質量監督。同時，派駐監督還存在上級注意力資源分配不均衡的情況，由于派駐機構數量的增多，上級派駐機關的工作量也不斷加重，難以實現對所有派駐機構給予同等的關注。資源配置不合理可能拉低監督的質效，導致派駐機構在實際運行中難以達到制度目的。

（二）人員配置與實際需求的張力

派駐機構的人員作為派駐監督工作的直接踐行者，其數量規模、專業能力以及隊伍建設成效，都深刻影響著監督效能的實際發揮。在當前的監督實踐中，人員配置與實際需求間存在顯著張力，集中體現為以下幾個關鍵方面：

其一，派駐機構人員配置與派駐監督全覆蓋之間存在矛盾。國家監察體制改革的全面推進，極大拓展了派駐監督的范圍。不論是政府機構、國有企業還是事業單位，只要涉及行使公權力的人員都要受到監督。這使得派駐機構的工作量呈幾何倍數增長，然而，其人員配置卻未能與之同步優化。特別是綜合派駐機構，需同時對多個單位或部門實施監督，工作強度和復雜度相較于單獨派駐機構更大，對派駐人員的能力素質也提出了更為嚴苛的要求。但是現實情況卻是，派駐機構的人員和數量有限，難以承受如此繁重的工作負荷，導致人員長期處于高強度運轉狀態，難以保證監督工作的質量和效率。基層派駐機構的資源匱乏問題同樣突出，其所能調配的人力、物力和財力資源更為有限，面對復雜的監督任務往往力不從心。在一些經濟欠發達的縣級地區，派駐機構常常僅有寥寥數人，卻要承擔多個重要部門的監督職責，且缺乏必要的專業調查設備與技術支持，面對隱蔽性強、手段復雜的腐敗問題，往往難以展開深入、有效的調查。這種人員資源配置與監督任務的失衡，不僅削弱了監督的深度與廣度，還可能為新的腐敗行為滋生提供空間。

其二，派駐機構人員專業能力與監督領域專業性之間產生脫節。在金融、科技、環保等特定領域，派駐監督工作面臨著較高專業門檻的挑戰。這些行業往往充斥著大量的專業術語與復雜的操作流程，而且腐敗風險較高。如果派駐人員沒有相應的知識背景，將難以深入了解和把握被監督對象的業務運作邏輯，無法精準識別潛在的腐敗風險點，進而難以有效履行反腐監督職能。隨著派駐監督全覆蓋的深入推進，各領域對派駐監督的專業性需求日益凸顯。然而，當前派駐人員多來源于公務員群體，其知識結構往往側重于綜合管理，在特定領域的專業知識和技術能力方面存在明顯短板。在面對專業性強、情況復雜的腐敗問題時，由于缺乏專業素養與技術手段，派駐人員在反腐敗斗爭中難以占據主動，監督工作容易淺嘗輒止，無法觸及問題核心，嚴重制約了監督效果的提升。

其三，派駐人員考核升遷機制與人員職業發展的困境。科學合理的考核與升遷機制，是激發派駐人員工作積極性、保障其職業發展的關鍵所在。但在實踐中，針對派駐人員的考核體系尚不完善，考核指標缺乏統一標準，考核內容不夠全面精準，考核程序也存在不規范之處，導致難以真實反映派駐人員的工作實績。考核結果的應用也不明確，對派駐人員升遷的影響含糊不清，升遷的渠道缺乏透明度，使得派駐人員對自身職業發展前景感到迷茫，工作熱情和長期投入意愿受到嚴重打擊。這種考核與升遷機制的缺陷，不僅影響了個體工作積極性，還對整個派駐隊伍的穩定性與專業性建設造成負面影響，阻礙了派駐監督工作的持續深入開展。

其四，派駐人員的培訓體系也存在不足。在派駐監督工作日益復雜、專業性要求不斷提高的背景下，定期且系統的培訓是提升派駐人員業務能力的重要途徑。然而，當前許多派駐機構缺乏完善的培訓規劃，培訓內容與實際工作需求脫節，培訓方式單一，無法滿足派駐人員對新知識、新技能的學習需求。這使得派駐人員在面對不斷變化的監督形勢與復雜的腐敗手段時，難以更新知識結構、提升業務能力，進一步加劇了人員配置與實際需求之間的矛盾。

（三）成效發揮與層級遞減的困局

派駐機構可以看作“常駐不走的巡視組”，是隨時運轉的監督“探頭”，其功效發揮同樣依循“以上促下，上借下力，下借上勢”的協同治理邏輯。“以上促下”，即憑借派出機關的高位權威與統籌謀劃，為派駐機構開展監督工作錨定方向、提供政策支撐，督促駐在單位將上級決策部署精準落地，從宏觀層面把控監督節奏與重點，推動系統性問題整改。“上借下力”體現在派出機關依托派駐機構貼近一線、熟悉業務的優勢，精準收集基層實情與問題線索，以基層的“小切口”透視整體治理的“大問題”，實現監督資源的上下聯動與高效整合。“下借上勢”則表現為派駐機構借助派出機關的權威性與影響力，在監督執紀問責時增強威懾力，破除地方保護主義與內部利益藩籬，在開展監督工作時獲得更多支持與配合，確保監督工作能夠深入推進，無阻礙地直達問題核心。通過這種協同治理邏輯的有效運作，派駐機構才能充分發揮其獨特優勢，將監督效能最大化，真正成為全面從嚴治黨在基層落地生根的堅實保障，推動黨和國家監督體系在實踐中不斷完善與發展，助力營造風清氣正的政治生態與廉潔高效的工作環境。

然而，派駐監督的“壓力傳導鏈條”本質上仍依賴上級對下級的監督模式，其成效隨著層級遞減的趨勢較為顯著。中央紀委向其他國家機關開展的派駐監督的效力最強，派駐機構能夠獲得充分的重視與支持。省、市級的監督效力有所減弱，這是由于地方政府的自主權和靈活性相對較大，派駐機構在開展工作時可能會面臨更多的困難和挑戰。市級以下的派駐監督的效力更低，一方面是因為層級越往下，派駐機構的行政級別越低，對于駐在單位的威懾力也會更弱；另一方面，基層受到人情因素影響更明顯，部門間關系錯綜復雜、利益糾葛盤根錯節，派駐機構在履職過程中可能會遭受各種形式的干擾和阻礙，致使監督實效大打折扣。這種效力遞減的現象，還與信息傳遞過程中的失真密切相關。在層級體系中，信息從中央層層下傳至基層，派駐機構獲取的信息精準度與時效性不斷損耗，致使其在監督時難以依據最新、最準確的情況做出及時反應。派駐監督想要自上而下產生的影響力在層級結構之間被破壞，難以充分發揮派駐監督應有的成效。

此外，派駐監督的模式還導致紀檢監察機構和人員分布較為分散，使得原本的集中機構拆分為數個獨立機構，由原來的集中監察變成了分散監督。越往基層，這種分散效應越明顯，難以形成規模效應和集約效應，進而降低了監督效果。首先，從機構設置的角度來看，派駐監督模式往往意味著原本集中統一的紀檢監察機構被分割成多個相對獨立的派駐機構。這些派駐機構雖然各自負責特定單位的監督工作，但彼此間缺乏高效的信息共享與協同合作機制，導致監督資源難以實現最優配置。每個派駐機構都需獨立開展線索收集、案件查辦、教育預防等工作，這不僅增加了運行成本，還可能因資源有限而難以深入、細致地開展監督活動。其次，這種各自為政的局面，使得監督工作易陷入“只見樹木不見森林”的困境，既難以發現系統性腐敗問題，也無法對違紀違法行為形成持續有力的震懾。再次，隨著派駐層級向下延伸，基層派駐人員數量明顯減少，分散效應愈發突出。在基層單位，由于監督對象眾多且情況復雜，加之派駐人員數量有限，往往難以實現對所有關鍵環節的全面覆蓋和有效監督，派駐監督容易陷入“天高皇帝遠”的困境，即“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難”，致使一些違紀違法行為無法及時被發現和糾正。最后，基層派駐人員可能面臨單個派駐部門的派駐人員專業能力欠缺、受地方利益糾葛影響等問題。對紀檢監察這樣一項專業性極強的工作，監察人員不僅需要具備豐富的法律、財務、審計等知識，還需擁有敏銳的洞察力和判斷力，否則監督工作將難以有效開展。在派駐監督資源配置“倒金字塔”結構的底端，由于派駐機構人員受制于多重主客觀因素，派駐監督往往只能停留在表面，難以觸及問題的本質，甚至可能因信息不對稱而被蒙蔽或誤導，對駐在單位的監督難以深入推進，導致監督目的無法達成，進一步削弱了監督的權威性和有效性。

（四）多元協同與合力形成的短板

派駐機構作為黨和國家監督體系中的關鍵一環，與日常監督、專項監督、巡視監督共同構成了四位一體的監督網絡，致力于實現對公共權力運行的全方位、深層次監督。欲充分發揮這一監督體系的整體效能，就必須不斷完善各監督方式之間的聯動銜接機制，促使其相互貫通、有機結合，進而凝聚監督合力。然而，在實踐過程中，派駐機構與地方紀委監委之間，派駐機構與駐在單位內部紀檢機構之間，派駐監督和其他監督方式之間等，存在一定程度的沖突與不協調。

其一，派駐機構與地方紀檢監察機關之間可能存在權限沖突等問題。派駐機構作為上級紀委監委派往機關單位或者特定區域實施監督的重要力量，與地方紀委監委構成了我國監察體系的重要組成部分。兩者雖在目標上高度一致，均為維護黨紀國法，促進黨風廉政建設，但是由于權限設置和工作側重點的差異，實踐中難免會出現權限重合與潛在沖突的情況。《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱“《監察法實施條例》”）第13條作出了“組地”銜接配合的原則性規定：被授予監察調查權限的監察機構、監察專員“可以按規定與地方監察委員會聯合調查嚴重職務違法、職務犯罪，或者移交地方監察委員會調查”；未被授予監察調查權限的監察機構、監察專員，應當將職務犯罪線索的及時向派出機關報告，“由派出機關調查或者依法移交有關地方監察委員會調查”。然而，這里所稱的“規定”還有待進一步細化落實，從而提高“組地”配合的可操作性和協同水平。特別是隨著未來再派出實踐全面鋪開以后，（再）派駐機構與地方紀委監委之間的銜接需求更為迫切，銜接復雜度更高，銜接沖突也會更為突出。派駐機構代表上級紀委監委實施監督，具有較高的權威性，而地方監察部門因熟悉本地情況，能夠快速響應并評估線索價值。雙方優勢不同，卻缺乏明確的線索受理與處置分工規則。同時，地方監察委員會作為地方政府機關的組成部分，如何排除地方化干擾，確保監察工作公正高效開展，也是一大問題。在制度設計上如何強化派駐機構的獨立性和權威性，確保其在行使職權時不受地方不當干預，如何建立嚴格的問責機制，對干預、阻撓監察工作的行為進行嚴肅處理，形成有效震懾，均有待進一步完善。

其二，派駐機構與駐在單位內部監督機構之間的關系處置也是銜接難點。派駐機構作為上級紀檢監察機關的組成部分，代表派出機關對下級黨組織和領導干部履行政治監督職責。駐在單位內設紀檢機構作為黨的基層委員會中從事黨內監督的專責機關，在單位黨組（黨委）領導下開展黨風廉政建設和組織協調反腐敗工作。根據《派駐機構工作規則》的職責設定，派駐機構與駐在單位內設紀檢機構及直屬單位紀檢機構存在三重關系：業務指導、監督檢查、工作統籌。然而在實際工作中，二者的關系往往更為錯綜復雜，致使這三重關系難以有效落實。以中管高校為例，學校紀委由學校黨員代表大會選舉產生，是學校黨內監督的專責機關，其與國家監委駐高校監察專員辦公室合署辦公，對外統稱“紀檢監察機構”，一體履行紀律檢查和國家監察兩項職責。學校“紀檢監察機構”的工作開展要接受上級領導和監督，需要按規定向中央紀委國家監委、所在省（市）紀委監委、駐教育部紀檢監察組等方面加強請示匯報。這種“多頭管理”的狀況，可能導致派駐機構及被監督對象感到無所適從，進而削弱了監督整體效能。此外，學校“紀檢監察機構”不僅要完成上級紀檢監察機構交付的任務，還要承擔學校黨委交辦的其他工作。在派駐機構與內設紀檢機構合署辦公的情況下，由于日常工作聯系緊密，人員交流頻繁，派駐機構極易受到駐在單位固有工作模式與文化氛圍的影響。如何巧妙規避派駐機構被駐在單位同化，在工作協同中堅守自身獨立性，彰顯派駐監督的權威性，成為亟待破解的關鍵課題。除卻“同化”隱患，在其他派駐領域，派駐監督還面臨協同機制不暢的挑戰。派駐機構與駐在單位內部監督機構在信息共享、監督計劃統籌、線索處置等方面缺乏有效的協同機制，導致了重復監督或監督盲區，使得監督合力效果不彰。

其三，派駐監督和巡視監督之間的協同性還有待提升，二者在信息交流溝通、工作對接等方面，尚未形成一套成熟有效的工作機制，導致二者難以高效發揮出監督合力。首先，信息交流溝通不暢是制約派駐監督與巡視監督協同性的重要因素。派駐機構專注于對特定單位或部門的日常監督，掌握大量一手信息和情況。而巡視監督則是以更高視角與站位，對黨組織和黨員領導干部進行全面、深入的監督。二者在信息需求上兼具重疊性與互補性，但由于缺乏有效的信息共享平臺或定期溝通機制，往往導致派駐機構掌握的信息不能及時傳遞給巡視組，巡視組發現的問題也難以迅速反饋給派駐機構進行后續跟蹤處理。這種信息不對稱不僅降低了監督效率，也可能造成監督盲區或重復勞動。其次，工作對接上的脫節也影響了監督合力的形成。派駐監督側重于日常監督，注重問題的早發現、早報告、早處置；而巡視監督則更強調發現問題、形成震懾。兩者在工作流程、重點任務上本應相互銜接、互為支撐，但在實際操作中，由于缺乏統一的工作協調機制和明確的責任劃分，常常出現工作步調不一致、監督措施不協同的情況。比如，巡視組在進駐前未能充分利用派駐機構的前期工作成果，導致巡視工作從零開始，浪費了大量時間和資源；或者派駐機構在巡視反饋后，未能有效跟進整改落實情況，使得巡視成果未能得到充分利用。不同的監督方式之間尚未構建出一套行之有效的貫通銜接機制，嚴重影響了監督合力的形成。

四

派駐監督制度的體系化完善路徑

盡管派駐監督在實踐推進過程中遭遇諸多困境，但其作為實現監察全覆蓋、強化地方監督力量、深入推進反腐敗斗爭的關鍵制度安排，戰略意義不容小覷。面對當前實踐中凸顯的痛點與難點問題，亟需進行系統性剖析與回應，提出針對性解決方案，以進一步完善派駐監督制度體系，充分釋放其監督效能，使其在全面從嚴治黨與國家治理現代化進程中發揮更為顯著的支撐作用。

（一）細化派駐監督規則，完善派駐監督制度

推進黨內監督，一方面要不斷完善各項監督制度，防止出現制度漏洞，另一方面要嚴格執行各項制度，避免出現制度落空的情況。面對派駐監督制度建設上存在的欠缺，還需要更多精細化的規則與措施加以保障，來破解制度空轉、監督虛化等實踐困境。針對當前派駐監督存在的制度模糊地帶與執行彈性空間，需以問題導向推動規則細化，以系統思維完善制度供給，構建“標準明確、權責清晰、手段創新、考核科學”的立體化制度支撐體系。

首先，構建分層分類的監督標準體系，破解監督尺度模糊難題。監督標準的科學化、精準化是派駐機構規范履職的前提。當前實踐中，“監督力度如何把握”“問題線索如何定性”等難題，本質上是監督標準體系缺位導致的執行困境。派駐監督標準體系應既要保證規范性和原則性，也要兼顧靈活性與特殊性，因此需探索建立“基礎標準”與“專項標準”相結合的二維體系。在基礎標準層面，應依據《派駐機構工作規則》制定更為詳盡的派駐監督操作指引，明確談話函詢、初步核實、立案審查等監督措施的適用條件、程序規范與文書模板，并量化指標體系，提出剛性要求，解決“監督什么”和“怎么監督”的程序問題。在專項標準層面，應結合金融、環保、國企、高校等不同領域特點“量體裁衣”，制定有針對性的行業實施細則。例如在高校派駐監督領域，應確立設備采購、科研經費使用、招生管理等風險清單和負面清單，精準設定監督工作規程。通過體系化構建，推動派駐監督模式從經驗判斷向標準度量的全面轉型。

其次，建立權責對稱的責任配置機制，破解監督缺位的責任困境。權責清晰是派駐監督制度的核心邏輯。當前部分派駐機構存在“不敢監督、不愿監督”問題，根源在于權責邊界模糊與責任追究虛化。派駐機構既要被授予足夠的監督權限，以有效履行監督職責，同時也要明確其應承擔的責任，要建立健全責任追究機制，對監督不力、失職瀆職等行為進行嚴肅處理。因此，應推動從中央到地方層層落實派駐監督權力清單化、責任具體化，既要明確派駐機構及人員的各項具體職責，以提高派駐監督的可操作性，還需明確派駐監督中失職瀆職行為的責任追究情形，營造出嚴的氛圍、形成嚴格監督的基調。

再次，要不斷優化監督手段，破解監督效能提升困境。除了豐富發展傳統監督手段，還需以數字化改革為契機，積極通過大數據、云計算等現代信息技術創新監督手段，提高監督的智能化、精準化水平，實現對監督對象的全方位、全過程監督。搭建智慧化集成平臺，打通派駐監督與財政、審計、稅務等部門的數據接口，消除部門間的數據隔閡與信息壁壘。利用智能化算法模型，實時監測數據動態，實現自動化預警。推行“互聯網+監督”模式，探索“碼上監督”新路徑，群眾可通過二維碼實時反饋問題，高效收集“四風”問題、違規違紀、侵害群眾利益等各類線索，拓寬監督渠道，激發群眾參與監督的積極性。

復次，建立科學合理的考核評價體系，破解監督動力激發難題。考核機制的科學性直接影響派駐機構履職效能，將監督成效作為評價派駐機構工作的重要依據，以此激勵派駐機構及其工作人員積極作為，不斷提升監督能力和水平，切實履行好派駐監督職責。一是要量化考核指標，統籌考慮線索發現率、立案數、制度建議采納率等具體項目，設置合理分數權重，對派駐監督工作成效進行全面且精準的評估。二是要建立綜合評價體系，為全面、客觀地評估派駐干部工作成效，避免單純依賴數據評判的局限性，應多元設置考核主體，涵蓋派出機關、當地紀委監委、駐在單位、服務對象、派駐干部自評等。充分吸收多方意見建議，建立派駐監督正向反饋調節機制。三是要強化考評結果運用，將派駐監督工作表現與干部使用、薪酬待遇、評先評優等緊密掛鉤。營造良性競爭氛圍，激發派駐干部的工作熱情和積極性，使派駐監督隊伍始終保持先進性和活力。

最后，值此《監察法》修改的重要契機，特別是增設再派出制度的背景下，有必要從國家法律層面對派駐監督進行全面、系統的規定。一方面，要做好《監察法實施條例》的配套修改工作，對原則性安排進行補充完善，及時將再派出的制度設計轉化為改革成效。另一方面，要適時制定規范派駐工作的專門性監察法規，對監察派駐與派出、監察機構與專員，以及再派出制度予以細致調整與規定。同時，在新《監察法》正式施行前，還要做好再派出范圍的梳理與調研，統籌考量相關單位實際，靈活選用單獨派駐或綜合派駐、設立監察機構或監察專員等形式，確保改革舉措精準落地。通過持續細化監察派駐制度規范，不斷提升派駐監督工作的規范化、法治化、正規化水平。

（二）強化派駐隊伍建設，提升機構履職效能

一支對黨忠誠、素質過硬的人才隊伍，是派駐監督持續釋放效能、煥發制度活力的核心保障。在監督對象日益多元、腐敗形態愈發復雜的新時代背景下，唯有以系統思維構建“選育管用”全鏈條培養機制，方能鍛造出政治過硬、本領高強、作風優良的監督鐵軍，從人力資源供給側有效破解人員配置與監督需求間的結構性矛盾。

其一，要加強派駐干部隊伍建設，鍛造高素質專業化的干部隊伍。干部作為部門的主心骨，其言行舉止直接影響著派駐機構的整體風氣，只有領導干部以身作則、率先垂范，才能形成上行下效的良好局面。因此，必須嚴格把控派駐干部入口關，從源頭上保障干部隊伍素質。同時，針對不同崗位的廉政風險，建立健全監督約束機制，有效防范“燈下黑”現象，持續加強派駐機構的作風建設和政治紀律建設，形成一支有本領、有紀律的干部隊伍。此外，通過開展系統科學的專業培訓，不斷提升派駐干部的理論水平和業務能力，全方位強化領導干部的綜合素養，增強其政治敏銳性和鑒別力，強化自我監督與自我約束意識，著力培養一支堅定理想信念、牢記初心使命、認真謹慎履職、自覺接受監督、忠誠擔當的派駐監督干部隊伍。

其二，引進專業能力強、品德高尚的高素質人才，是確保派駐監督保持活力的關鍵。隨著派駐機構實現“全覆蓋”，監督范圍拓展至各行各業、各層級機關，但是當前不同層級的派駐機構在人員力量匹配、專業素質以及資源調配等方面存在顯著差異。為此，需積極拓寬人才引進渠道，大力引進高素質專業人才，提升派駐機構工作人員的專業化水平。在人才招聘環節，可設置具備實踐經驗、跨學科背景的報考條件，并綜合運用面試、筆試、案例實操等多種測評方式，還可以探索通過行業推薦、專家舉薦、定向招錄等途徑吸納優秀人才。通過多維度、多渠道的綜合考量，將專業能力突出、道德品質優良的人才充實到派駐監督隊伍中。此外，派駐隊伍建設離不開紀檢監察人才儲備體系的有力支撐，包括派駐機構在內的“地—校—企”多方，應圍繞紀檢監察學科建設與人才培養強化合作，為派駐監督事業的發展源源不斷地輸送專業人才。

其三，派駐機構隊伍建設要不斷完善選拔制度、人事考核制度、交流晉升渠道、后勤保障制度。在選拔制度上要堅持公開透明的原則，秉持德才兼備的標準，既注重考察應聘者的專業能力，也高度重視其道德品質和工作態度。通過多元化的選拔方式，全面、客觀地評估應聘者的綜合素質。人事考核方面，要制定科學合理的工作指標和考核標準，既要做到全面、客觀評價工作人員的表現，又要充分發揮考核的激勵作用，激發工作積極性、提升工作效能，并將考核結果與薪資情況、獎罰措施緊密掛鉤，構建一套有效的獎懲機制。此外，還需建立健全暢通的交流晉升渠道，根據工作人員的日常表現和能力貢獻，提供相應的晉升機會，激發其職業發展動力，保持隊伍的生機與活力。派駐機構應建立明確的職業發展路徑，為派駐人員提供多樣化的培訓和學習機會，幫助其提升專業技能和監督能力。后勤保障方面也要不斷完善，建設良好的辦公環境，設置合理的薪酬福利體系、健全的保險制度等，確保派駐機構工作人員安心工作、無后顧之憂，切實提高隊伍的凝聚力和工作積極性。

（三）創新派駐監督模式，推進分層分類改革

隨著體制機制改革的持續深化，派駐監督領域衍生出綜合派駐、歸口派駐等派駐新模式。然而，面對日益復雜的監督形勢，腐敗與濫權行為更趨隱秘，還需要不斷創新派駐監督模式，以充分釋放派駐監督效能。通過立足不同地域、行業、層級特點，實施分層分類差異化的監督策略，構建契合地方實際的派駐監督制度，成為提升監督質效的關鍵路徑。

當前實踐中已經發展出了單獨派駐、綜合派駐、專項派駐等多樣化派駐模式，但是面對復雜變化的監督環境，應當重新審視派駐監督模式的科學內涵，積極探索監督形式創新。例如，實踐中出現了對于派駐監督是否一定要堅持常態化的爭議，從而引發出常態派駐和特殊派駐等派駐監督新形式的探討。究竟適用何種派駐監督模式，應當根據具體的工作場景，選取最適合各地實際工作需求的模式。實踐中，可以通過試點的方式，對部分地區先行先試，從而探索新的派駐模式。還可以將不同的派駐模式相結合，例如將單獨派駐和綜合派駐相結合，兼具精準性和集約性，既注重對駐在單位的深度監督，又實現人力資源的高效配置，最終形成因地制宜的特色派駐模式。此外，派駐監督的過程中不能只注重制度規范，還應當關注制度是否符合現實需要，突破觀念的桎梏，在法律法規的允許范圍內，積極創新探索不同的派駐監督形式，形成縱橫交錯、立體交叉的監督網絡，充分發揮自身組織優勢，推進高質量派駐監督制度實踐。

具體而言，需要根據駐在單位的需要，結合派駐部門的職能特性、地域集散情況、專業屬性、駐在單位人員結構狀況等，科學規劃派駐工作。對于監督對象較少、財政資金規模較小且相對集中的領域，可以優先采取綜合派駐模式，合理劃分監督范圍，既能實現派駐全覆蓋，又避免監察資源的浪費。若是財政撥款較多、項目密集、權力高度集中、專業情況復雜的部門，則宜采取單獨派駐方式，確保監督力量聚焦，避免監督人員因為地區分散而產生分散效應，減少因地域跨度大導致的監督成本增加和監督效率下降問題。此外，對于一些特定時期或特定項目，是否需要形成一種新的特殊派駐，也存在一定的制度探索空間。可以嘗試將常態化派駐與特別派駐相結合的方式，在保持監督的連續性和穩定性的同時，又能根據實際需要靈活調整監督策略，實現監督效能最大化的目的。選擇派駐模式應秉持靈活務實原則，在確保監督效果的前提下，優化資源配置，杜絕重復投入，提升監督工作的整體質量。

值得注意的是，不同類型的被監督對象決定了派駐監督需遵循差異化的行為邏輯與權責邊界。有學者從類型化的角度出發，將派駐機構主要分為了四類：一是向同級黨和國家機關派駐的機構；二是向法律法規授權組織和委托組織派駐的機構；三是向特定行政區域派駐的機構；四是向國有企業派駐的機構。不同的派駐機構需要尊重其駐在單位的動態特征，差異化配置監督職權。概言之，派駐機構應精準定位自身角色，尊重駐在單位內部的價值理念和文化傳統，正視地方事務的特殊性和純粹性，遵循不同行業的發展規律和政策導向，通過增強監督的針對性和匹配性，有效提高監督實效。

（四）健全內外銜接機制，凝聚派駐監督合力

派駐監督制度并不是孤立存在的一環，其功能實現依托于監督體系整體效能的發揮，因此需要加強全方位、多層次聯動機制的構建，共同形成一道密不可分的監督防線。唯有強化派駐機構與派出機關、派駐機構與被監督機關之間的縱向貫通，推進協調銜接，同時深化派駐監督與其他監督方式的橫向協同，才能織密監督網絡，形成環環相扣、協同發力的監督格局。

一方面，要高度重視派駐機構的“上下”“內外”銜接機制，強化縱向監督合力。通過構建“室組地”聯動機制，將上級紀委監委監督檢查室“派”的權威和派駐機構“駐”的優勢結合起來，形成有效的疊加效應，增強派駐監督的成效。要理清“室組地”三方的地位和各自的責任，構建分工明確、權責清晰、協同配合的聯動機制。具體而言，首先，要打破傳統監督體系中的縱向層級壁壘，推動監督資源的優化配置、高效利用及跨層級流動。上級紀委監委監督檢查室憑借其專業性強、權威性高的特點，能夠為派駐機構提供政策指導、業務培訓、案件會商支持和力量補充。在辦理重大復雜案件時，通過人員抽調、技術支援等方式，為派駐機構補充攻堅力量。而派駐機構則依托長期駐扎一線、貼近監督對象的時空優勢，能夠更及時發現線索，并將權力運行異常情況、苗頭性問題反饋至監督檢查室，為上級精準決策提供依據。兩者相輔相成，共同構建起一張嚴密的監督網格。其次，要建立“室組地”三方的職責清單，界定各方的職能邊界，確保各自在聯動機制中既能各司其職、各負其責，又能相互支持、密切配合。其中，監督檢查室應聚焦宏觀指導、政策研究和重大問題的協調解決，以及跨區域案件統籌等；派駐機構則需負責駐在單位日常監督、線索處置和初步核實、廉政風險防控等工作；地方紀委監委則負責提供必要的屬地協助、后勤保障、基層監督資源調配等，最終形成上下聯動、左右協同的工作格局。最后，要在信息、線索、人員方面為“室組地”聯動機制提供充分的制度保障。其一，構建科學的聯動機制，要建立健全信息共享機制，確保監督信息與數據互通有無，實現監督資源的有效整合。其二，不斷完善線索移交和案件查辦協作機制，明確案件線索分級分類處置流程，對于跨地區、跨部門的復雜案件，能夠迅速形成合力，提高辦案效率。其三，加強人員交流，推行干部交叉掛職和聯合辦案制度，建立健全不同部門之間的溝通渠道，促進不同監督主體間的經驗交流與能力互補。

另一方面，要完善多元監督協同機制，拓展橫向監督網絡。派駐監督作為“四項監督”之一，要加強“四項監督”之間的貫通協調機制，增強黨和國家監督體系的系統性、整體性和協同性。在黨內監督層面，要深化與巡視巡察監督的貫通協作。建立巡前信息互通、巡中力量互補、巡后整改共促的機制。具體來說，巡視組進駐前，派駐機構提供駐在單位政治生態分析報告與問題線索清單；巡視期間，雙方聯合開展專項檢查；巡視反饋后，派駐機構全程跟蹤整改落實，形成監督閉環。在國家與社會監督層面，要建立派駐機構與審計、財政、司法等部門的常態化協作機制。可以嘗試定期召開跨部門工作會議，共享監督計劃、數據資源與問題線索，并聯合開展重點領域的專項監督，實現各監督資源的有機統合與資源互補。同時，需暢通與民主監督、群眾監督的銜接渠道，通過設立舉報熱線、網絡監督平臺等方式，將社情民意轉化為監督線索，拓寬監督信息來源。

通過完善縱向貫通與橫向協同的雙輪驅動，既能擦亮派駐監督的“探頭”作用，又能以聯動效應激活整個監督體系，實現各項監督力量統籌銜接、有機貫通、相互協調、相互促進，為黨和國家事業發展提供更堅實的保障。

結語

外部監督“隔靴搔癢”，內部監督“同體失效”，派駐監督通過將“派”的權威與“駐”的優勢巧妙結合，實現了一種“寓監督于治理”的創造性探索。派駐監督的發展與完善不僅關乎反腐敗斗爭的成效，更為國家治理體系與治理能力的現代化提供制度鏡鑒。這種誕生于中國特色社會主義土壤的監督范式，以“嵌入式治理”的獨特邏輯，在權力制約與治理效能之間找到了動態平衡點。它既是高懸的“達摩克利斯之劍”，威懾著公權力的不當運行，更是嵌入治理肌理的“神經末梢”，敏銳感知著權力生態的細微變化。在全球化治理的宏大語境下，這一制度價值早已超越單一制度層面的得失，而成為發展中國家探索權力制約機制的“中國樣本”，是中國特色社會主義制度向世界交出的一份答卷，彰顯著中國共產黨領導下制度創新的智慧與擔當。

制度的完善與成熟是一個長期而復雜的過程，需要持續的努力和不斷的探索。站在《派駐機構工作規則》的出臺及《監察法》的修改的新起點上，派駐監督的未來圖景愈發清晰。黨的二十屆中央紀委四次全會已作出下階段深化落實紀檢監察體制改革任務、著力推動完善黨的自我革命制度規范體系的戰略部署，要深化派駐機構改革，完成向中管企業全面派駐紀檢監察組，推動有關派駐機構向駐在單位的下一級單位、部屬高校和國務院國資委管理領導班子的中央企業“再派出”，并提出要制定監察“再派出”的指導意見。面向未來，派駐監督將在法治化軌道上持續優化，不斷提高制度的適應性、精準性、有效性，切實增強抵御腐敗的免疫力，使監督體系真正成為黨和國家事業發展的“免疫系統”。這要求我們在堅守政治監督本質的前提下，既要持續優化制度設計，不斷推進監督理念、監督機制和監督方法的創新，也要厚植清正廉潔的廣泛自覺與文化氛圍，實現監督效能從被動應對向主動塑造的轉換升級，為推進黨的自我革命和國家治理體系現代化注入持久動力。

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《政法論叢》2025年第3期目錄

【新時代黨和國家監督體系研究】

1.新時代派駐監督制度的實踐反思及體系完善

秦前紅（3）

2.憲法監督體系與黨和國家監督體系的關系論

范進學（18）

3.檢察職能創新視域下民事支持起訴制度研究

張杰（32）

【中國行政法典的制度創新】

4.法典化時代行政法總則的規范功能與構建

馬懷德（47）

5.行政基本法典中黨的領導的原理與構建

李策（61）

【網絡空間國際法治體系構建】

6.網絡“空間”隱喻的國際法映射、困境與突破

程樂（75）

7.世界多極化的數據治理與WTO合規審視

趙宏瑞（91）

【數字技術新發展與規制新邊界】

8.AI時代的數據爬取治理：法律沖突與利益平衡之道

洪延青（105）

9.我國互聯網彈出廣告法律規制疏漏之彌補

陽東輝（123）

【新質生產力與人工智能立法】

10.人工智能法法典化的可行性思考

侯東德（138）

11.新質生產力背景下人工智能立法的創新法定位研究

張敏（153）

【虛擬貨幣風險防范與治理】

12.比特幣財產屬性的純粹欺詐邏輯

楊貴橋（168）

《政法論叢》是國內外公開發行的法學類專業學術期刊，由山東政法學院于該刊于1985年4月創刊主辦的雙月刊，主編孫培福教授。《政法論叢》倡導“百花齊放，百家爭鳴”的學術研究精神，堅持科學正確的政治與學術導向，強化質量意識，追求學術高品位，實行開放辦刊，注重發掘和扶植法學新人，積極傳播和吸納國內外優秀的法學研究成果。

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責任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩 宋思婕

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