劉強、張雪原、許景權：加強發展規劃和國土空間規劃評估調整銜接驅動兩大規劃動態適配

摘要

經濟社會發展規劃和國土空間規劃的銜接是強化規劃銜接落實機制的重中之重，評估調整銜接則是促進兩大規劃動態校準的有效手段。當前兩大規劃評估調整在周期設置、內容聯動、指標互證、程序設計等方面仍有較大銜接優化空間。建議建立全周期、全內容、全過程的評估調整協同機制，全面促進兩大規劃銜接落實。

作者：劉強、張雪原、許景權

黨的二十屆三中全會明確指出，要健全國家經濟社會發展規劃制度體系，強化規劃銜接落實機制。經濟社會發展規劃和國土空間規劃的銜接是強化規劃銜接落實機制的重中之重，評估調整銜接則是促進兩大規劃動態校準的有效手段。當前兩大規劃評估調整在周期設置、內容聯動、指標互證、程序設計等方面仍有較大銜接優化空間。建議建立全周期、全內容、全過程的評估調整協同機制，全面促進兩大規劃銜接落實。

發展規劃和國土空間規劃評估調整實踐進展

（一）發展規劃評估調整體系日趨成熟

我國經濟社會發展規劃的評估調整始于“十五”時期的五年計劃中期評估，“十二五”時期又啟動了發展規劃的總結評估，“十三五”時期確定了發展規劃的年度監測評估制度，經濟社會發展規劃的評估調整制度體系至此基本形成。經濟社會發展規劃評估調整分為三個時間節點，包括年度動態監測、中期評估和總結評估。程序上，規劃的組織編制機關即各級人民政府負責組織開展評估，國家經濟社會發展規劃中期評估和總結評估報告要按程序提請中央政治局常委會審議，并依法向全國人大常務委員會報告；需要對規劃進行調整時，由國務院提出調整方案，報全國人大常務委員會批準。

（二）國土空間規劃評估調整體系正在形成

“多規合一”改革前，土地利用總體規劃和城鄉規劃等空間性規劃具有較為成熟的評估調整制度，但改革后的國土空間規劃仍處初創階段，評估調整制度尚不完善。自然資源部已印發《國土空間規劃城市體檢評估規程》（以下簡稱《體檢評估規程》），但目前僅適用于全國設市城市的國土空間規劃城市體檢評估。國土空間規劃評估的執行時間為“一年一體檢、五年一評估”。程序上，國土空間規劃城市體檢評估由設市城市人民政府組織，體檢評估成果經省級自然資源主管部門匯總后匯交到全國統一國土空間基礎信息平臺。

發展規劃和國土空間規劃評估調整在四個方面有待進一步銜接

（一）評估調整周期不匹配

經濟社會發展規劃實行的是年度監測、中期評估機制和總結評估機制，分別對應1年、2.5年、5年的時間周期。而國土空間規劃實行的是“一年一體檢、五年一評估”，分別對應1年、5年的時間周期，缺少了與發展規劃中期評估（2.5年）相對應的國土空間規劃評估。發展規劃在中期評估后極有可能進行調整，而國土空間規劃卻沒有對應的評估調整時間節點，不符合中央文件提出的結合國民經濟社會發展實際對國土空間規劃進行動態調整完善要求。

（二）評估調整內容聯動弱

將《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規劃《綱要》）實施中期評估報告與《體檢評估規程》的評估內容進行對比發現，國土空間規劃評估中的戰略定位、底線管控、規模結構、空間布局、支撐體系等內容均與發展規劃評估中的目標指標以及各重大戰略任務緊密關聯。同時，經濟社會發展規劃評估中的重大工程項目評估在國土空間規劃評估中的對應性較弱，但重大工程項目往往需要大量空間資源保障，且要與現有和規劃國土空間布局密切相關，卻缺乏關聯。

圖1 發展規劃和國土空間規劃評估調整內容關聯性

（三）評估調整指標缺印證

將“十四五”規劃《綱要》中期評估的20個指標與《體檢評估規程》的33個基本指標對比發現，除了森林覆蓋率是兩大規劃評估重復設置的指標，發展規劃評估還有8個指標和國土空間規劃的10個指標有關聯。例如，發展規劃評估中的國內生產總值增長、全員勞動生產率增長代表了經濟增長的數量和質量，而國土空間規劃評估中的每萬元GDP地耗、土地出讓收入占政府預算收入比例、城鄉工業用地占城鄉建設用地的比例等指標則與經濟增長的結構特征有關。這些指標可以在兩大規劃評估中相互印證和借鑒，從而更好評估經濟社會發展和國土空間兩者的協同作用。

表1經濟社會發展規劃和國土空間規劃評估中的關聯指標

（四）評估調整程序交集少

經濟社會發展規劃和國土空間規劃城市體檢評估的評估調整雖然均由各級人民政府組織，但實際承擔具體工作的是發展改革部門和自然資源部門，雖有征求意見等環節，但基本都是各自獨立開展，缺乏有效互動，目前尚未建立兩大規劃評估調整銜接的政府部門層面溝通協調機制。同時，兩大規劃缺乏統一的數據和內容共享平臺，這導致評估的基礎信息缺乏共享機制。國土空間基礎信息平臺由于涉密、調用復雜等原因，尚未與發展規劃的信息平臺形成互聯互通。

創新發展規劃和國土空間規劃評估銜接機制的對策建議

（一）推動兩大規劃全周期動態校準

一是推動兩大規劃年度動態監測統籌。同時啟動兩大規劃的年度動態監測，在方案階段及時溝通，對動態監測內容互提需求，并及時共享過程性成果和最終成果。二是強化國土空間規劃對發展規劃中期評估的支撐和響應。國土空間規劃修編2年半后，并與發展規劃中期評估同時啟動開展，對國土空間演變情況和支撐保障情況進行評估，及時共享相關信息和成果給發展改革部門。發展規劃如有調整，需核查國土空間規劃是否需要對應性調整，如需調整按程序報批。三是健全國土空間規劃五年周期的彈性調整機制。發展規劃編制完成后，國土空間規劃應在戰略定位、底線管控、規模結構、空間布局、支撐體系等方面，對新一輪發展規劃的目標指標、重大戰略任務和重大工程項目予以充分響應，以保障新一輪發展規劃戰略意圖落地見效。

（二）加強兩大規劃評估調整內容的全面對接

一是加強指標對接。對于兩大規劃同時開展評估調整的森林覆蓋率等重復設置指標，應統一口徑，并避免重復評價和相互沖突。對于雖不重復但互有關聯的指標，應及時共享，根據指標互譯對應關系，互相佐證，聯動調整。二是加強重大任務對接。對于兩大規劃評估中互有關聯的重大戰略任務明確對應關系，互相提供評估資料，交叉印證，一部規劃評估后如發生內容調整，則聯動修訂另一部規劃。三是加強重大工程項目對接。針對發展規劃的重大工程項目評估，國土空間規劃設置相應內容板塊，建立“重大工程項目—空間坐標”的映射矩陣，通過國土空間規劃“一張圖”系統實時共享重大工程項目相關年度監測數據，中期評估和五年評估對重大工程項目進展進行支撐性驗證，并梳理空間保障存在問題。

（三）建立組織-標準-信息聯動的評估調整銜接制度

一是建立部門間評估調整工作協同機制。建立發展改革部門、自然資源等部門不同層級部門間協同機制，協同制定工作計劃，明確各自責任和任務，對時間節點、程序步驟等協同要點進行統一安排；建立定期溝通協商機制，包括定期的進度報告、會商溝通、共享信息、征求意見等。二是研制規劃評估調整銜接技術規程。建議發展改革部門和自然資源部門聯合編制兩大規劃評估調整銜接技術規程，明確評估調整銜接的組織方式和工作流程，包括工作啟動、信息共享、成果互用、調整協同等具體環節；明確評估調整銜接的工作內容，包括對目標指標、戰略任務、重大工程項目等的銜接要求。三是建立智能化的評估調整信息共享機制。建立統一的指標數據收集表，將兩大規劃評估中收集的數據匯入統一的信息平臺，并將分析評價結果通過可視化方式匯入數據庫中，方便相關部門查詢調用。加快實現各級國土空間規劃“一張圖”信息平臺數據交換與共享，橫向上與各級電子政務網互聯互通，與發展改革、交通、能源、水利等有關部門共享國土空間規劃“一張圖”。

★本文為城市中心2024年度重點課題《國土空間規劃與經濟和社會發展規劃銜接基本思路研究》（編號：2024A02）研究成果轉化。

微信編輯：今朝

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