城市“攤大餅”式擴(kuò)張，真的到頭了

文丨西部君

城市無(wú)限擴(kuò)張的時(shí)代，正在悄然落幕。

前不久，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》再次重申：

控制超大城市規(guī)模，合理有序疏解非核心功能。

近日，在國(guó)新辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，自然資源部又明確提出：

堅(jiān)決遏制城市“攤大餅”式擴(kuò)張。

從控制到“堅(jiān)決遏制”，態(tài)度不可謂不明確。

這一原則的不斷強(qiáng)化，意味著很多城市過(guò)去幾十年所依賴的某種“熟悉”的發(fā)展路徑，正在被徹底改寫(xiě)。

它的影響，可能超過(guò)很多人的想象。

01

到底什么是城市“攤大餅”式擴(kuò)張？

學(xué)究點(diǎn)的說(shuō)法，它是指以單一核心區(qū)為中心、通過(guò)同心圓式無(wú)序擴(kuò)張形成的城市發(fā)展模式，常被用于批判粗放型城市化進(jìn)程。

通俗點(diǎn)說(shuō)，就是：只要規(guī)模，不看質(zhì)量；只要空間，不管效率。

更具體來(lái)看，它在過(guò)去城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)的階段，主要有以下三種典型表現(xiàn)：

一是，一個(gè)高能級(jí)城市對(duì)另一個(gè)低能級(jí)城市的“吞并”。

這種模式，尤以一些省會(huì)城市的擴(kuò)張最具代表性。如合肥分拆巢湖，成都代管簡(jiǎn)陽(yáng)，濟(jì)南吞并萊蕪。

這種方式可以一步到位地實(shí)現(xiàn)城市土地、人口的大突破。

二是，相對(duì)“內(nèi)涵”一點(diǎn)的“撤縣設(shè)區(qū)”操作。

這一力度到底有多大呢？據(jù)民政部數(shù)據(jù)顯示，2009年底，中國(guó)尚有1464個(gè)縣，855個(gè)市轄區(qū)。而到了2019年末，已縮減至1323個(gè)縣，市轄區(qū)數(shù)量卻增至965個(gè)。

也就是說(shuō)，在這十年間，全國(guó)共撤銷了141個(gè)縣，同期增加了110個(gè)市轄區(qū)。

也正是在這波浪潮中，四大一線城市及武漢、天津、南京等二線城市，都進(jìn)入了“無(wú)縣時(shí)代”。

三是，各類大中小城市，都熱衷于的造新城、建新區(qū)。

國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的調(diào)查顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2016年5月，全國(guó)縣及縣以上的新城新區(qū)數(shù)量達(dá)3500多個(gè)。

而這里面真正具有發(fā)展?jié)摿Φ母吣芗?jí)新區(qū)，如國(guó)家級(jí)新區(qū)、各類國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)、綜保區(qū)等，僅500個(gè)左右，占比不到20%。

也就是說(shuō)，多數(shù)新區(qū)可能除了推動(dòng)了房地產(chǎn)的發(fā)展，在發(fā)展質(zhì)效上是嚴(yán)重不足的。

當(dāng)然，上述三種擴(kuò)張表現(xiàn)形式，在城鎮(zhèn)化高速擴(kuò)張期，其實(shí)有著一定的必然性。

舉個(gè)例子，根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，深圳、廣州、成都在2010年到2020年的十年間，常住人口增量分別達(dá)到了713萬(wàn)、598萬(wàn)、581萬(wàn)，也即年均增長(zhǎng)50萬(wàn)以上，相當(dāng)于每一年新涌入了一個(gè)大縣的人口體量。

在這種情況下，城市謀求擴(kuò)張，顯然并不能說(shuō)是完全盲目的。

但是，到今天，無(wú)論是全國(guó)總?cè)丝谝堰B續(xù)三年負(fù)增長(zhǎng)，老齡化程度不斷攀升，還是一些超大特大城市的人口增速也明顯放緩，抑或是總的城鎮(zhèn)化率已到了接近70%的中高水平，都說(shuō)明支撐“攤大餅”式擴(kuò)張的土壤已經(jīng)不復(fù)存在。

02

其實(shí)，相關(guān)調(diào)整和改變?cè)缇驮谶M(jìn)行了。

比如，很多人都已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，越來(lái)越多的城市曾經(jīng)憧憬的“地鐵夢(mèng)”，已徹底無(wú)望。

同時(shí)，哪怕是超大特大城市的地鐵建設(shè)也在明顯降溫。

數(shù)據(jù)顯示，2025年上半年，全國(guó)新增地鐵里程284公里，比去年同期減少了15.3%。

相應(yīng)的，一些地方也在開(kāi)啟“收縮”行動(dòng)。如從人口小縣的機(jī)構(gòu)調(diào)整，到對(duì)各類開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)的重新整合，都正在加速。像有的地方開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)了接近一半。

此外，政策層面對(duì)“撤縣設(shè)區(qū)”的態(tài)度也從“慎重”，升級(jí)到“慎重從嚴(yán)”，再直接變?yōu)椤皣?yán)控”，可謂步步收緊。

甚至，針對(duì)省會(huì)城市的擴(kuò)張慣性，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》中，更是罕見(jiàn)地專門點(diǎn)名：

嚴(yán)控省會(huì)城市規(guī)模擴(kuò)張。

此外，西安、鄭州、濟(jì)南、長(zhǎng)沙等省會(huì)城市，在一些重要文件中，也被明確要求要“瘦身健體”。

當(dāng)然，堅(jiān)決遏制“攤大餅”式擴(kuò)張，嚴(yán)控“撤縣設(shè)區(qū)”，并不意味著區(qū)劃調(diào)整就會(huì)就此終結(jié)。

甚至可以說(shuō)，未來(lái)區(qū)劃調(diào)整反倒會(huì)進(jìn)入一個(gè)新的活躍期——只不過(guò)，方向是反著來(lái)。

過(guò)去的區(qū)劃調(diào)整，主要是為了配合一部分城市的擴(kuò)張需要，而未來(lái)的調(diào)整，則將主要是對(duì)于一些新區(qū)、中小城市進(jìn)行重新整合。

比如，多個(gè)相鄰且人口持續(xù)萎縮的小縣（市）進(jìn)行合并，降低行政成本，形成更具規(guī)模效應(yīng)的新的區(qū)域中心。

抑或是，對(duì)于人口規(guī)模已達(dá)不到設(shè)市或市轄區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)撤銷建制。

這方面，《意見(jiàn)》中已經(jīng)給出了明確的信號(hào)：

推動(dòng)中小城市結(jié)合常住人口變動(dòng)趨勢(shì)，動(dòng)態(tài)優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、公共服務(wù)供給，按程序穩(wěn)慎優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置。

這種調(diào)整，很可能從一些人口出現(xiàn)明顯收縮的城市開(kāi)始。

如數(shù)據(jù)顯示，早在2021年，全國(guó)287個(gè)城市中有139個(gè)人口在收縮，占比達(dá)48%。

03

堅(jiān)決遏制“攤大餅”式擴(kuò)張，影響到底有多大？

首先，這意味著過(guò)去追求人口、土地開(kāi)發(fā)擴(kuò)張的“以規(guī)模取勝”的打法，必須轉(zhuǎn)變到注重提升創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力上來(lái)。

《意見(jiàn)》中的一個(gè)表述就值得注意：

推動(dòng)超大特大城市按照國(guó)家批準(zhǔn)明確的功能定位做強(qiáng)做精核心功能……打造高質(zhì)量發(fā)展主引擎。

也就是說(shuō)，要根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)和被賦予的功能定位，真正突出核心競(jìng)爭(zhēng)力，而不是什么都想要。

說(shuō)得更具體點(diǎn)，要拼的是創(chuàng)新動(dòng)能，是產(chǎn)業(yè)和資源配置效率——是要真正“強(qiáng)”，而不是單純“大”。

這具體可以參考國(guó)土空間總體規(guī)劃中，各個(gè)城市所被明確的功能與定位。

另外，這幾年各個(gè)層面反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要破除“內(nèi)卷式”招商引資，同樣是此意。

統(tǒng)一政府行為尺度，地方在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是招商引資時(shí)，哪些能干哪些不能干有明確規(guī)矩，不能各行其是；

與此相呼應(yīng)的一個(gè)耐人尋味的現(xiàn)象是，湖南、廣西等省份，目前都不再前調(diào)“強(qiáng)省會(huì)”模式了。

也即一些省會(huì)城市，過(guò)度靠資源來(lái)傾斜的做法，也要改變了。

當(dāng)然，這并不意味著省會(huì)城市就會(huì)就此失落。這里面就必須注意一個(gè)關(guān)鍵詞——都市圈。

也即限制單個(gè)城市擴(kuò)張，但不限制通過(guò)軌道交通、機(jī)制協(xié)同形成的都市圈。未來(lái)城市之間的競(jìng)爭(zhēng)，也將是都市圈與城市群之間的競(jìng)爭(zhēng)。

對(duì)省會(huì)城市來(lái)說(shuō)，就是要通過(guò)都市圈內(nèi)的資源整合與分工，在推動(dòng)區(qū)域發(fā)展中扮演更重要的角色，而不是止于自身的“做大”。

其次，一些副中心城市可能迎來(lái)新的發(fā)展窗口。

《意見(jiàn)》中這次也專門提出，推動(dòng)有條件的省份培育發(fā)展省域副中心城市。

據(jù)此，可以設(shè)想的一種狀況是，未來(lái)不排除副中心城市將獲得與一些收縮型城市進(jìn)行整合，甚至合并的機(jī)會(huì)。

這樣，既可遏制省會(huì)城市規(guī)模的盲目擴(kuò)張，也使得副中心城市有機(jī)會(huì)真正成為獨(dú)當(dāng)一面的新支撐。

未來(lái)，能放下規(guī)模執(zhí)念、深耕核心功能的城市，將在新一輪競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出；而找不到比較優(yōu)勢(shì)和精準(zhǔn)定位、仍沉迷“擴(kuò)張沖動(dòng)”的城市，可能面臨資源錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)。

總之，我們熟悉的那個(gè)靠圈地?cái)U(kuò)張、人口紅利、基建拉動(dòng)增長(zhǎng)的時(shí)代，正在結(jié)束。誰(shuí)能率先適應(yīng)這一的新常態(tài)，誰(shuí)就能夠走在轉(zhuǎn)型的前列。