依托黨建引領(lǐng)與人大立法雙引擎，驅(qū)動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)高質(zhì)量發(fā)展

摘要：在新時(shí)代背景下，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作為連接政府、市場(chǎng)與企業(yè)的關(guān)鍵制度性紐帶，其法治化建設(shè)對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。本文基于中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，深入剖析黨的領(lǐng)導(dǎo)在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)立法中的根本性地位，闡述人大立法對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展的基石作用，審視當(dāng)前立法存在的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而提出構(gòu)建“黨建引領(lǐng)—法規(guī)銜接—中國(guó)特色”三位一體法治框架的理論依據(jù)與實(shí)踐路徑，為行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)高質(zhì)量發(fā)展及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)法治保障提供堅(jiān)實(shí)的學(xué)理支撐與政策參考。

一、引言：行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法治化建設(shè)的時(shí)代呼喚

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的持續(xù)完善，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在加強(qiáng)行業(yè)自律、服務(wù)企業(yè)發(fā)展、參與社會(huì)治理等諸多領(lǐng)域的作用愈發(fā)顯著。推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)立法，是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想和黨中央全面依法治國(guó)決策部署的具體實(shí)踐，也是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的必然要求。

《十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》將行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)立法正式列入二類立法項(xiàng)目，2024年民政部立法工作啟動(dòng)會(huì)明確指出，要以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本，以服務(wù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，著力破解國(guó)際化進(jìn)程中的法律瓶頸。這標(biāo)志著行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法治建設(shè)邁入全新發(fā)展階段。在此時(shí)代背景下，深入探討以黨建引領(lǐng)和人大立法護(hù)航行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法治化建設(shè)，具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

然而，現(xiàn)行法規(guī)在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、法律法規(guī)銜接以及彰顯中國(guó)特色等方面仍存在明顯短板，亟需構(gòu)建“黨建引領(lǐng)—法規(guī)銜接—中國(guó)特色”三位一體的法治體系，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)從“行政附庸”向“黨建引領(lǐng)下的行業(yè)治理主體”轉(zhuǎn)型。同時(shí)，立法過(guò)程中應(yīng)充分納入社會(huì)信用體系，特別是失信懲戒機(jī)制等內(nèi)容，以增強(qiáng)立法的全面性與科學(xué)性。

二、理論根本：黨的領(lǐng)導(dǎo)是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法治建設(shè)的根本遵循

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)特征與核心地位

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在，是全國(guó)各族人民的利益所系、命運(yùn)所系。對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)同樣是其健康發(fā)展的根本保證。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作為社會(huì)治理的重要主體，其發(fā)展方向、運(yùn)行機(jī)制和價(jià)值取向必須與黨的路線方針政策保持高度一致，才能確保在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮積極作用。

（二）當(dāng)前行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)黨建存在的問(wèn)題

社會(huì)組織是黨的工作和群眾工作的重要陣地，但當(dāng)前行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在黨建方面仍存在一些亟待解決的問(wèn)題。黨建虛化問(wèn)題較為突出，約31%的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)尚未建立黨組織，18%的黨組織未有效參與重大決策，導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。例如，某省行業(yè)協(xié)會(huì)在承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，因缺乏黨組織監(jiān)督，實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)明顯失誤。部分行業(yè)協(xié)會(huì)章程未將“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入總則，黨組織在內(nèi)部治理中的作用被邊緣化。此外，一些協(xié)會(huì)商會(huì)存在功能虛化現(xiàn)象，黨建工作與業(yè)務(wù)工作“兩張皮”，未能實(shí)現(xiàn)深度融合；還有部分協(xié)會(huì)商會(huì)作用邊緣化，在行業(yè)治理和社會(huì)服務(wù)中的影響力有限。這些問(wèn)題嚴(yán)重制約了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的健康發(fā)展，凸顯了加強(qiáng)黨建引領(lǐng)的緊迫性。

（三）黨建引領(lǐng)的理論架構(gòu)與實(shí)踐路徑

從理論層面看，必須明確黨組織在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，將“黨的建設(shè)”有機(jī)嵌入?yún)f(xié)會(huì)商會(huì)章程，實(shí)現(xiàn)組織嵌入與功能融入的有機(jī)結(jié)合。這不僅是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的必然要求，也是保障行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)正確發(fā)展方向的重要舉措。同時(shí)，要求行業(yè)協(xié)會(huì)章程中設(shè)立“黨的建設(shè)”專章，明確黨組織參與重大決策的具體機(jī)制，并將失信懲戒中貫徹法治原則、權(quán)益平衡等要求納入章程，確保信用建設(shè)等工作依法開(kāi)展。

在實(shí)踐層面，需建立一系列行之有效的機(jī)制。一方面，要建立黨組織參與重大決策的程序性機(jī)制，規(guī)定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重大項(xiàng)目和信用體系建設(shè)相關(guān)決策必須經(jīng)黨組織研究討論，確保其符合國(guó)家社會(huì)信用體系總體方向，發(fā)揮政治引領(lǐng)作用；另一方面，推行“雙向進(jìn)入、交叉任職”，促進(jìn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子與協(xié)會(huì)商會(huì)管理層之間的深度融合，提高決策的科學(xué)性和民主性。同時(shí)，完善民政部門與黨委組織部門的聯(lián)合監(jiān)管體系，建立聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，定期開(kāi)展黨建專項(xiàng)檢查，并對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)在信用建設(shè)等方面的執(zhí)行情況加強(qiáng)監(jiān)督，形成監(jiān)管合力，確保行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)始終沿著正確的政治方向和發(fā)展道路前行，成為黨密切聯(lián)系企業(yè)和群眾的“最后一公里”。

三、人大立法：行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)穩(wěn)健前行的基石

（一）筑牢行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展的制度根基

人大立法通過(guò)制定全面、系統(tǒng)且具有權(quán)威性的法律法規(guī)，為行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)搭建起穩(wěn)固的制度框架。立法應(yīng)清晰界定行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的法律地位，明確其作為社會(huì)團(tuán)體法人的屬性，既非政府附屬機(jī)構(gòu)，也非營(yíng)利性企業(yè)，而是具有行業(yè)自律、服務(wù)會(huì)員、溝通協(xié)調(diào)等職能的關(guān)鍵主體。從行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的設(shè)立條件、登記程序，到其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、會(huì)員權(quán)利義務(wù)，再到與政府部門的關(guān)系、行業(yè)自律規(guī)則等方面，人大立法都作出了明確規(guī)定。

例如，相關(guān)法律詳細(xì)規(guī)定了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)成立的資質(zhì)要求，包括會(huì)員數(shù)量、行業(yè)代表性等，確保只有具備一定實(shí)力和影響力的組織才能獲得合法地位，從而保證了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的質(zhì)量和公信力。同時(shí)，立法對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的組織架構(gòu)進(jìn)行規(guī)范，明確其作為社會(huì)團(tuán)體法人的職能邊界，詳細(xì)規(guī)定會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限，推動(dòng)建立健全以會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)為核心的法人體治理結(jié)構(gòu)，明確各機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)界限與運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互制衡，防止內(nèi)部管理混亂，保障了決策的科學(xué)性和民主性。

（二）規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)運(yùn)行的行為準(zhǔn)則

在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的日常運(yùn)行中，人大立法猶如一把精準(zhǔn)的標(biāo)尺，規(guī)范著其各項(xiàng)行為。一方面，立法對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的收費(fèi)行為進(jìn)行嚴(yán)格約束，防止亂收費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。明確規(guī)定了收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和程序，要求收費(fèi)必須公開(kāi)透明、合理合法，保障了會(huì)員企業(yè)的合法權(quán)益，避免了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)利用壟斷地位謀取不正當(dāng)利益。另一方面，立法對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行規(guī)范，禁止其從事排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的活動(dòng)，維護(hù)了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。例如，禁止行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)組織會(huì)員企業(yè)達(dá)成壟斷協(xié)議、限制會(huì)員企業(yè)與其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行交易等行為，促進(jìn)了市場(chǎng)的健康發(fā)展。

（三）保障行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)權(quán)益的有力武器

人大立法不僅規(guī)范了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的運(yùn)行，還為其合法權(quán)益提供了堅(jiān)實(shí)保障。當(dāng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在開(kāi)展行業(yè)調(diào)研、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、參與政策制定等工作中遇到外部干擾或侵害時(shí)，立法賦予其相應(yīng)的權(quán)利和救濟(jì)途徑。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)可以依據(jù)法律規(guī)定，通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等法律手段，維護(hù)自身的合法權(quán)益，確保其能夠獨(dú)立、自主地開(kāi)展工作。同時(shí)，立法也明確了政府部門對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的支持和保障義務(wù)，要求政府部門為行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)提供必要的政策指導(dǎo)和資源支持，促進(jìn)其更好地發(fā)揮作用。

（四）引領(lǐng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)創(chuàng)新的強(qiáng)大動(dòng)力

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和市場(chǎng)環(huán)境的不斷變化，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)也需要不斷創(chuàng)新以適應(yīng)新的形勢(shì)。人大立法為行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的創(chuàng)新發(fā)展提供了廣闊的空間和有力的支持。立法鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)開(kāi)展行業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)，如推動(dòng)新技術(shù)、新模式在行業(yè)內(nèi)的應(yīng)用，組織行業(yè)內(nèi)的創(chuàng)新競(jìng)賽和交流活動(dòng)等。同時(shí)，立法也為行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的創(chuàng)新提供了法律保障，對(duì)于在創(chuàng)新過(guò)程中出現(xiàn)的合法探索和嘗試，給予一定的容錯(cuò)空間，激發(fā)了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的創(chuàng)新活力。

四、法治保障：健全行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法規(guī)體系的核心使命

（一）當(dāng)前行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)立法體系的困境剖析

法治是確保行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)規(guī)范運(yùn)行與可持續(xù)發(fā)展的制度基石。然而，當(dāng)前相關(guān)立法仍存在一系列結(jié)構(gòu)性與功能性問(wèn)題，制約了其應(yīng)有治理效能的發(fā)揮。

首先，立法系統(tǒng)性不足，表現(xiàn)為法律規(guī)范之間存在顯著的結(jié)構(gòu)分散與協(xié)調(diào)缺失，部分領(lǐng)域存在立法空白，而部分領(lǐng)域則出現(xiàn)重復(fù)立法，導(dǎo)致規(guī)范層級(jí)混亂、適用邊界模糊。其次，不同法規(guī)之間的銜接機(jī)制不健全，在具體適用過(guò)程中常發(fā)生規(guī)范沖突與司法競(jìng)合，不僅提高了制度運(yùn)行成本，也嚴(yán)重削弱了法律的整體性與權(quán)威性。最后，法律責(zé)任設(shè)定存在模糊性，尤其在行為要件、歸責(zé)原則及處罰幅度方面缺乏清晰界定，導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)法中對(duì)違法違規(guī)行為難以實(shí)現(xiàn)有效追責(zé)，削弱了法律的威懾力和預(yù)防功能。

從整體上看，當(dāng)前立法體系尚未形成層次清晰、協(xié)調(diào)一致、覆蓋周全的規(guī)范結(jié)構(gòu)，亟需通過(guò)系統(tǒng)化修訂與制度整合，提升其科學(xué)性與可操作性。

（二）完善法治體系的三維構(gòu)建

為構(gòu)建完善的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法治體系，應(yīng)從法律定位、內(nèi)部治理和法規(guī)銜接三個(gè)層面入手。

在法律定位方面，要明確行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作為社會(huì)團(tuán)體法人的法律屬性，界定其行業(yè)服務(wù)、自律管理、政策協(xié)調(diào)等職能邊界，為行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的發(fā)展提供清晰的法律指引。

內(nèi)部治理層面，推動(dòng)建立以會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)為核心的治理架構(gòu)，形成民主決策、執(zhí)行高效、監(jiān)督有效的運(yùn)行機(jī)制。通過(guò)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的自我管理能力和決策水平，保障會(huì)員的合法權(quán)益。

法規(guī)銜接方面，推動(dòng)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法》與《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的協(xié)同配套。特別是在權(quán)益維護(hù)、融資服務(wù)、信用監(jiān)管等領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)制度無(wú)縫對(duì)接，形成相互支撐、相互協(xié)調(diào)的法律體系，為行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的發(fā)展提供全方位的法治保障。同時(shí)，立法過(guò)程中應(yīng)充分納入社會(huì)信用體系，特別是失信懲戒機(jī)制等內(nèi)容，增強(qiáng)立法的全面性與科學(xué)性。

五、中國(guó)特色：行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展道路的理論自覺(jué)與實(shí)踐創(chuàng)新

（一）立足國(guó)情，拒絕簡(jiǎn)單移植

我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的法治建設(shè)，不能簡(jiǎn)單移植國(guó)外“多中心治理”或“私法自治”模式。國(guó)外模式往往基于其特定的政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景，與我國(guó)的國(guó)情和社會(huì)制度存在較大差異。我國(guó)必須立足中國(guó)國(guó)情，凸顯中國(guó)特色，探索適合自身發(fā)展的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法治建設(shè)道路。

（二）構(gòu)建中國(guó)特色協(xié)同治理模式

堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會(huì)治理體制原則，構(gòu)建具有中國(guó)特色的“黨建引領(lǐng)—政府引導(dǎo)—協(xié)會(huì)自治”協(xié)同治理模式。在這一模式中，黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，為行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的發(fā)展提供政治保障和方向指引；政府通過(guò)制定政策、提供服務(wù)等方式，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)健康發(fā)展；行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)則在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的引導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展，發(fā)揮在行業(yè)治理中的主體作用。

（三）制度設(shè)計(jì)：服務(wù)發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)并重

在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與國(guó)際規(guī)則制定，增強(qiáng)我國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)治理中的話語(yǔ)權(quán)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，國(guó)際規(guī)則的制定對(duì)于國(guó)家利益和企業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作為行業(yè)代表，積極參與國(guó)際規(guī)則制定，能夠更好地維護(hù)我國(guó)企業(yè)和行業(yè)的利益，提升我國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上的影響力。

同時(shí)，要防范“脫實(shí)向虛”和過(guò)度逐利化傾向。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)應(yīng)牢記服務(wù)企業(yè)發(fā)展的宗旨，避免過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)利益而忽視社會(huì)責(zé)任。通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管和引導(dǎo)，確保行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)真正成為服務(wù)企業(yè)發(fā)展、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要力量。

六、價(jià)值目標(biāo)：以法治化建設(shè)推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)高質(zhì)量發(fā)展

推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法治化建設(shè)，既是一項(xiàng)重大的立法任務(wù)，也是一項(xiàng)深刻的治理變革。我們要堅(jiān)持依法治理、系統(tǒng)治理和源頭治理，以明確黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、完善法律體系、融入國(guó)家治理為導(dǎo)向，充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用。

通過(guò)黨建引領(lǐng)，確保行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)始終保持正確的政治方向；通過(guò)人大立法完善法律體系，為行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障；通過(guò)融入國(guó)家治理，提升行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在社會(huì)治理中的地位和作用。從而有效激發(fā)市場(chǎng)主體活力，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，為中國(guó)式現(xiàn)代化構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)和治理支撐。

（作者：宋躍華，系中國(guó)反腐敗司法研究中心特聘研究員、全國(guó)商報(bào)聯(lián)合會(huì)行業(yè)發(fā)展促進(jìn)與推廣中心主任）