全球政府債務的系統性治理路徑

全球政府債務已進入高位運行并長期攀升的關鍵階段，對全球經濟穩定構成潛在沖擊。從分布看，發達經濟體債務率平均超100%，新興市場與發展中經濟體債務增速顯著，低收入國家則維持相對穩定，且不同經濟體在債務來源、期限、幣種及用途上呈現鮮明結構差異。探究全球政府債務的演變邏輯、驅動成因，并構建有效的協同治理方案，不僅是化解當前債務風險、拓寬政策空間的現實需求，更是保障全球經濟健康可持續發展的重要議題。

全球政府債務的總體態勢與結構特征

債務規模持續擴張。從全球視角看，政府債務水平在后疫情時代呈現“高位運行且持續攀升”的特征。2020年受新冠肺炎疫情沖擊，各國大規模推出財政刺激政策，直接推動全球政府債務水平出現顯著飆升；疫情后，隨著經濟逐步復蘇，政府債務增速短暫放緩并略有回落，但很快重回增長軌道。根據國際貨幣基金組織（IMF）2025年4月發布的最新預測，2025年全球政府債務規模占GDP比重將再上升2.8個百分點，達到95%以上，且這一增長趨勢預計仍將延續。值得關注的是，2025年預計有超三分之一的國家政府債務規模將繼續擴大，而這部分國家合計貢獻了全球約75%的GDP，其政府債務變動對全球債務格局的影響尤為關鍵。在整體債務水平持續攀升的背景下，不同經濟體的債務態勢呈現出明顯的分化特征，進一步凸顯了全球債務結構的復雜性。

債務格局呈分化態勢。從全球政府債務分布格局來看，不同類型經濟體的債務態勢呈現顯著分化，且近年來的演變路徑各有特點。發達經濟體憑借長期形成的信用體系、成熟的金融市場以及貨幣主導地位，政府債務占GDP比重始終處于較高水平。以美國、日本、歐元區主要國家為代表，其政府債務率多在100%以上，部分國家甚至超過200%。新興市場與發展中經濟體的政府債務則呈現“快速上升”特征。從2019年到2024年，新興市場與發展中經濟體的政府債務比重從54.5%升至69.5%，增幅顯著大于發達經濟體和低收入發展中國家。相比之下，低收入發展中國家的政府債務水平則相對趨于穩定。受限于融資能力、外部援助規模以及經濟基礎等因素，這類國家的舉債空間有限，政府債務占GDP比重多維持在50%至60%的區間。同時，在國際社會債務減免、優惠貸款支持等政策助力下，其政府債務增速得到一定控制，盡管仍面臨償債壓力，但整體規模未出現大幅跳升，債務風險處于相對可控的范圍。

債務結構差異決定債務風險。除了債務水平的分化，不同經濟體在債務結構上的差異也深刻影響著其債務的可持續性與風險敞口。這種差異在政府債務的來源構成、期限配置、幣種選擇及用途分配等關鍵維度上集中體現。從來源看，發達經濟體憑借成熟的金融市場和貨幣優勢，政府債務來源更多元且穩定，既有國內機構持有，也有大量外國投資者投資，且私人部門認購占比高；新興市場與發展中經濟體的融資渠道較窄，政府債務常依賴多邊機構貸款或短期外債，私人部門占比低。在期限與幣種結構方面，發達經濟體多傾向發行10年期以上的長期債務，且以本幣計價為主，能通過貨幣發行、通脹稀釋等方式緩解償債壓力；而新興經濟體因融資能力有限，常被迫發行1年期至5年期短期債務以降低發行成本，且外債中外幣（如美元、歐元）占比高，易受匯率波動沖擊。政府債務用途差異同樣明顯，發達經濟體的債務多投向消費與福利領域，形成“非生產性政府債務”；而新興市場與發展中經濟體的債務更偏向生產性投資，試圖通過資產增值提升償債能力。

中美政府債務產生全球溢出效應。在全球債務格局中，中美兩大經濟體的債務演變尤為引人關注，其政策選擇與債務路徑對全球債務動態具有深遠影響。美國政府債務率受重大沖擊影響顯著。2020年新冠肺炎疫情后，大規模財政刺激使其聯邦政府債務占GDP比重從108.2%飆升至132%；疫情后雖短暫回落，但受高福利開支、政府債務利息激增等拖累，2024年該比重再次突破120%，長期仍面臨擴張壓力。中國政府債務雖然基數相對較低，但近年來增速較快。這一趨勢與基建投資、經濟下行應對及地方債化解等需求相關。如何平衡政府債務增長與風險防控，已成為中國經濟發展中的重要課題。

全球債務高企的驅動機制與形成邏輯

盡管不同類型經濟體的政府債務成因各異，但全球政府債務高企仍主要受到一系列共性因素的推動。發達經濟體的高債務一方面源于應對經濟衰退、疫情沖擊等推出的大規模財政刺激政策，另一方面也與高福利支出、人口老齡化帶來的剛性開支增加密切相關，盡管部分國家嘗試通過緊縮政策控制政府債務，但高基數下整體規模仍難明顯下降。新興市場與發展中經濟體在過去十年間增加的政府債務則主要是為推動基礎設施建設和促進經濟增長而增加的建設性債務，以及為防御氣候災害、保障糧食安全等而形成的應急或紓困債務。深入分析這些驅動因素，可以發現經濟復蘇乏力、儲備貨幣國加息以及全球不確定性上升是當前全球債務壓力的三大核心來源。

經濟復蘇乏力削弱償債能力。全球政府債務居高不下并非單一經濟體的局部問題，而是多重共性因素交織作用的結果，首當其沖的是經濟復蘇乏力對償債能力的根本性削弱。經濟增長是政府債務可持續性的核心支撐，而疫情與地緣沖突的疊加沖擊導致全球經濟增長預期低于疫情前水平，直接壓制了政府、企業與家庭的償債能力，使得政府債務規模難以通過經濟增長自然消化。根據世界銀行的預測，全球80%的人口將經歷增速低于新冠肺炎疫情前十年的經濟增長。IMF的預測進一步印證這一趨勢：2025年全球實際GDP增速將回落至2.8%，較疫情前下降0.1個百分點。這種“低增長環境”不僅讓政府債務難以通過經濟增長自然稀釋，反而可能因財政收入不足、企業違約率上升，倒逼政府新增借款以紓困，形成“復蘇乏力—償債能力下降—政府債務被動擴張”的惡性循環。

加息周期下的全球債務成本攀升。全球主要儲備貨幣國集中開啟加息周期，通過直接推升利息支出和間接放大匯率風險，進一步加重債務國償債負擔，同時推高新增債務與存量債務再融資成本，最終導致全球政府債務規模進一步擴張。疫情后，主要經濟體為對沖經濟下行推出的大規模貨幣寬松與財政刺激政策，疊加供應鏈受阻引發的物資短缺，共同催生了全球范圍的高通脹。為抑制通脹，2022年至2023年，美國、歐元區、英國等主要儲備貨幣發行主體密集啟動激進加息，其中美國行動最為顯著，美聯儲在短短一年多時間內，將聯邦基金利率從疫情期間的0至0.25%快速拉升至5.25%至5.5%。這一過程中，債務國面臨雙重壓力：一方面，存量債務的利息支出隨利率上升直接增加，尤其是以美元、歐元計價的外債，利息成本漲幅與儲備貨幣國加息幅度高度掛鉤；另一方面，儲備貨幣加息引發全球資本流向逆轉，新興市場與發展中國家本幣匯率普遍貶值，進一步放大了以外幣計價政府債務的實際償債規模（本幣兌換儲備貨幣的成本上升），最終形成“加息—償債成本上升—政府債務規模被動擴張”的循環。這一影響在新興市場與發展中經濟體中表現得尤為顯著。

地緣政治與貿易環境惡化加劇債務壓力。全球不確定性的顯著上升，會從開支增加和增長預期下調兩個方面加劇政府債務壓力。一方面，地緣政治風險呈擴散與長期化趨勢，俄烏沖突、中東局勢緊張等熱點問題持續發酵，迫使相關經濟體不得不擴大預防性國防開支與安全領域投入，直接推高新增政府債務規模。另一方面，全球貿易政策的頻繁變動（如關稅調整、產業鏈“脫鉤”傾向）打破了市場對長期穩定增長的預期，企業因政策不確定性推遲投資計劃、降低產能擴張意愿，導致全球貿易增速與投資效率雙降，進一步削弱經濟增長動能，使得政府債務難以通過稅基擴張或利潤增長自然消化，債務壓力不斷加劇。

全球債務的系統性治理路徑

當前，全球經濟增長前景轉弱，融資成本上升，多重風險交織。在此背景下，財政政策既要削減政府債務，又需為應對不確定性儲備緩沖資金，同時還要承接各類剛性支出壓力，政策空間被顯著壓縮。要破解這一困局、實現全球政府債務的可持續性，可以從提升償債能力、降低償債成本、降低經濟不確定性、發揮大國作用、完善援助紓困五大維度構建系統性治理方案。

提升債務國內生償債能力。在提升債務國償債能力方面，各國需從整頓本國財政安排著手。財政空間有限的國家應重點優化支出結構，優先保障醫療、教育、基礎設施等能直接增強經濟長期潛力的重點公共領域，既要確保這些領域的支出規模，更要著力提升資金使用效率。要充分激活財政的自動穩定器功能，如失業救濟、累進稅制等，在緩解短期民生壓力的同時避免財政資源浪費。對多數新興市場與發展中經濟體而言，通過稅收改革優化支出、擴大稅基、加強稅收征管，仍是當前的核心任務。合理的稅收與支出改革可促進就業與投資，激發經濟活力。面臨融資困境的低收入發展中國家需在國際援助支持下，穩步推進財政紀律改革（如規范政府擔保、嚴控隱性政府債務），同時避免過度緊縮損害經濟根基。

降低償債成本與優化融資環境。降低償債成本則依賴主要貨幣國的降息政策。2024年起，美聯儲、歐洲央行等陸續開啟降息通道，全球政府債務的利息支出壓力有所緩解，新興經濟體和中低收入國家外幣政府債務的匯率風險也得以減輕。但需注意的是，當前全球政府債務基礎規模龐大，且超三分之一經濟體的政府債務規模仍在持續擴張，這使得利息支出的“基數效應”顯著。即便降息帶來利率下行，各國利息支出占GDP的比重仍處于高位，且有繼續上升的可能。要根本性緩解償債成本的長期壓力，還需同步提升償債能力、降低政府債務基數。

增強預期引導穩定債務環境。降低未來不確定性是緩解政府債務壓力的重要外部支撐。國際層面，應加強全球協同，通過多邊合作減少地緣沖突、貿易摩擦等跨境風險，縮減相關國家的被動預防性財政支出和剛性應對性財政支出，降低財政壓力。針對能源、糧食等關鍵領域，倡導產需國簽訂長期供應協議，緩解大宗商品價格波動對全球經濟的沖擊。主要經濟體在貨幣政策調整、財政刺激退出等方面應加強溝通，評估政策的外溢效應，通過提前釋放信號、控制節奏等操作，減少新興市場資本外流與匯率波動風險，降低全球融資環境的不確定性。各國層面則需根據自身稟賦找準產業鏈定位，通過將資源優勢轉化為產業競爭力，在全球分工中占據不可替代的角色，并通過“定位升級”不斷推動產業結構優化，增強本國經濟韌性和抗風險能力，為消化政府債務提供堅實增長基礎。

發揮大國在全球債務治理中的協調與引領。中美在全球政府債務治理中應積極發揮大國作用。美國擁有全球最具影響力的金融中心和金融服務機構，可對主權債務交易規則的走向發揮重要影響，還可利用對全球金融市場監管的影響力，積極撬動私人部門參與政府債務治理。中國作為發展中國家最大的債權國，在許多政府債務協議上擁有否決權，且中國的金融機構成長迅速，可通過提供援助和政策塑造等方式在政府債務治理中發揮建設性作用。大國之間應加強集體行動協調，共同探討創新的政府債務治理模式，共同推動債務國提高政府債務透明度，加強債權人與債務人之間的信息溝通，提升政府債務風險評估和預警效率等。

完善國際援助與債務重組機制。完善財政援助和政府債務紓困，關鍵在于強化國際組織的協調作用，提升治理精準度與效率。財政援助要提高精準性，針對不同經濟體的政府債務困境類型定向發力，比如對低收入國家可以擴大無償援助與優惠貸款規模，重點支持醫療、教育等基礎民生領域；對氣候脆弱國，可將援助資金與防災基建、綠色轉型項目綁定，救災的同時提高資金利用效率和發掘經濟增長潛力。推動援助與能力建設的結合，通過技術支持幫助受援國優化財政管理、提升稅收征管效率，增強其自主償債能力。在政府債務紓困方面，需加快多邊政府債務重組進程，簡化談判流程，明確債權人的參與義務，避免因各方權責不清導致重組拖延，確保重組方案高效落地。此外還需強化對“隱性政府債務”的紓困覆蓋，將地方政府債務、國企主權擔保債務等納入紓困范圍，避免局部債務風險擴散。

政府債務風險的影響深遠且棘手。面對當前持續累積的債務壓力，破解困局既需各國立足自身，優化財政貨幣政策、夯實經濟增長根基、做好投融資安排、筑牢風險防線，更需要國際社會與多邊組織協同發力，加強政策協調、謀求和平穩定、完善治理機制。只有多邊協同，內外聯動，才能走出政府債務困局，實現全球經濟的健康可持續發展。

（外交學院國際經濟學院 王艷聰）