批復(fù)！中西部第一區(qū)，誕生了

作者：余飛

01

中西部第一區(qū)，誕生了

被按下多年的行政區(qū)劃調(diào)整，又開始了。

11月6日，重慶官方宣布了經(jīng)國務(wù)院批復(fù)的重大行政區(qū)劃調(diào)整：

第一項調(diào)整，依托兩江新區(qū)國家級新區(qū)，撤銷江北區(qū)、渝北區(qū)，設(shè)立兩江新區(qū)，管轄原江北區(qū)、原渝北區(qū)（不含大灣鎮(zhèn)、統(tǒng)景鎮(zhèn)、大盛鎮(zhèn)、興隆鎮(zhèn)、茨竹鎮(zhèn)）和北碚區(qū)的水土街道、復(fù)興街道、蔡家崗街道、施家梁鎮(zhèn)、童家溪鎮(zhèn)的行政區(qū)域。

第二項調(diào)整，將與北碚區(qū)國土空間定位趨同的原渝北區(qū)北部大灣鎮(zhèn)、統(tǒng)景鎮(zhèn)、大盛鎮(zhèn)、興隆鎮(zhèn)、茨竹鎮(zhèn)5鎮(zhèn)劃歸北碚區(qū)管轄。

兩江新區(qū)原本是國家級新區(qū)，是功能區(qū)。2010年6月18日掛牌，是我國第三個、內(nèi)陸第一個國家級開發(fā)開放新區(qū)。

原本的功能區(qū)批復(fù)區(qū)域為長江以北、嘉陵江以東，包括江北區(qū)、北碚區(qū)、渝北區(qū)3個行政區(qū)部分區(qū)域，面積1200平方公里、常住人口333萬人，其中直管區(qū)面積638平方公里、常住人口108萬人。

此次調(diào)整后：

兩江新區(qū)從功能區(qū)升格為行政區(qū)，管轄范圍基本覆蓋了之前的批復(fù)區(qū)域，且有所擴大。兩江新區(qū)轄31個街道、11個鎮(zhèn)，面積約1360平方公里、人口約352萬。

調(diào)整之后，兩江新區(qū)成為中西部經(jīng)濟、人口第一區(qū)。

如果參加全國排名，從人口角度看，僅次于上海浦東新區(qū)、深圳寶安區(qū)、深圳龍崗區(qū)、廣州白云區(qū)、佛山南海區(qū)、位居全國第六，超過朝陽、順德、海淀、番禺等。

兩江新區(qū)2024年的GDP大約5100億元，可以排在全國城區(qū)第12名。

02

為何要調(diào)整

為何要調(diào)整？

本號認(rèn)為，背后有兩大邏輯：

第一，破除區(qū)域之間“內(nèi)耗”，簡化程序，集中力量。

重慶日報在11月7日發(fā)布的文章《新區(qū)劃承載新期望 新引擎引領(lǐng)新發(fā)展——寫在重慶部分行政區(qū)劃調(diào)整之際》中，給出了詳細解釋：

經(jīng)過十多年發(fā)展，這種空間范圍內(nèi)條塊分割、職責(zé)邊界不清的粗放管理方式，帶來了空間上的碎片零散，管理重疊與管理真空并存的情況不時出現(xiàn)，理順開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理體制機制愈發(fā)迫切重要。

與此同時，隨著中心城區(qū)城市化、工業(yè)化步伐加快，兩江新區(qū)可開發(fā)利用的空間出現(xiàn)不足；江北區(qū)人口密度過大甚至超過上海市，導(dǎo)致交通擁堵等大城市??；渝北區(qū)南部片區(qū)和北部片區(qū)二元結(jié)構(gòu)突出；北碚區(qū)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較弱……兩江新區(qū)與3個行政區(qū)在規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要素配置、土地利用、交通設(shè)施、公共服務(wù)等方面統(tǒng)籌協(xié)同效果不佳。

簡單總結(jié)就是，隨著時代發(fā)展，原本碎片化的直管區(qū)已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)下重慶的產(chǎn)業(yè)布局。同時，功能區(qū)與行政區(qū)的權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致某些片區(qū)都可以管都沒法管，影響了片區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

比如區(qū)中有區(qū)，片區(qū)權(quán)責(zé)難以厘清，直管區(qū)與拓展區(qū)的政策落差等等，諸多拉扯與牽絆，會讓一件原本容易執(zhí)行的事情，陷入漫長的內(nèi)耗與等待。

這一次區(qū)劃調(diào)整，就是一次管理權(quán)與責(zé)的梳理，去內(nèi)耗、簡化行政上的流程，充分釋放兩江新區(qū)的發(fā)展空間，以便承擔(dān)著“內(nèi)陸開放門戶與西部發(fā)展高地”重大歷史使命的兩江新區(qū)，更好地做強重慶。

環(huán)顧全國，重點城市的功能區(qū)發(fā)展到一定階段升級為行政區(qū)，存在著一定的趨勢。

在重慶之前，上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)均從功能區(qū)切換到了行政區(qū)。

廣州的南沙區(qū)也是行政區(qū)，與浦東、濱海、兩江不同的是，南沙最先就是行政區(qū)，后來獲批為國家級新區(qū)，疊加了功能區(qū)的身份。

最近發(fā)生的功能區(qū)轉(zhuǎn)向行政區(qū)事件，是深圳的龍華區(qū)、坪山區(qū)以及南昌的紅谷灘區(qū)。

在轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓^(qū)之前，龍華新區(qū)、坪山新區(qū)作為功能區(qū)，行政上分別歸屬于寶安區(qū)、龍崗區(qū)。

2017年國務(wù)院批復(fù)，龍華區(qū)、坪山區(qū)掛牌成立，完成了從功能區(qū)到行政區(qū)的轉(zhuǎn)變。

南昌的紅谷灘2019年獲得國務(wù)院批準(zhǔn)，從功能區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓^(qū)，如今已經(jīng)是南昌市和整個江西省的行政中心。

第二，強中心。

之前在分析中西部省自治區(qū)的時候，我不斷強調(diào)過，對于內(nèi)陸地區(qū)地形復(fù)雜、經(jīng)濟偏弱的省份來說，強省會是最好的選擇。

比如四川，處在第一級青藏高原和第二級長江中下游平原的過渡帶，高低懸殊，西高東低的特點特別明顯。西部為高原、山地，海拔多在3000米以上。

能夠提供給四川發(fā)展的，就是四川盆地，也即成都平原這一帶。而成都自古便是川地的核心地帶。

無論是地形構(gòu)造的客觀現(xiàn)實，還是抵御沿海虹吸的主觀需要，四川的強省會戰(zhàn)略都是明智之舉。

再比如最近再度強調(diào)強省會的甘肅，同樣如此。以烏鞘嶺為分界線，此界線的西北是干旱區(qū)，地廣人稀是必然的，自然生態(tài)并不宜居。

對于西部其他地區(qū)而言，整體上地形地貌復(fù)雜。

有限的產(chǎn)業(yè)若不集中在省會與首府，不強省會強首府，對于缺錢、缺產(chǎn)業(yè)、缺人才、缺環(huán)境的中西部地區(qū)，如何才能招架得住東部的人口虹吸？

所以，我們看到，西部地區(qū)幾乎無一例外都是強省會路線。

全國省會與首府首位度最高的10個地方，西部占了6個。

制圖：城市財經(jīng)；數(shù)據(jù)：各地統(tǒng)計局

重慶作為全國面積最大的直轄市，無論是土地面積、人口規(guī)模還是行政級別，都與省雷同。

我之前說過，重慶的主城9區(qū)也即現(xiàn)在調(diào)整后的主城8區(qū)可以視作重慶的“省會”。

從這個角度看，重慶其實也是在走“強省會”路線。其人口流向也體現(xiàn)了鮮明的“強省會”特點：

2022年年末全市常住人口3213.34萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口2280.32萬人，鄉(xiāng)村常住人口933.02萬人。

2023年全市常住人口3191.43萬人，城鎮(zhèn)常住人口2287.45萬人，鄉(xiāng)村常住人口903.98萬。

2024年常住人口3190.47萬人，城鎮(zhèn)常住人口2301.49萬人，鄉(xiāng)村人口888.98萬人。

兩相對比會發(fā)現(xiàn)，2022年至2024年，重慶的城鎮(zhèn)常住人口增加了21.17萬人，鄉(xiāng)村人口減少了44.04萬人。

流失人口集中在農(nóng)村。重慶鄉(xiāng)村流失的人口，一部分進入了“省會”，一部分則流出了重慶。

而這一次調(diào)整，則是對其“強省會”、強中心的再一次支持。正如重慶官方提到：

以行政區(qū)劃調(diào)整為切入點，通過管轄區(qū)域集約化的空間重構(gòu)和管理體制權(quán)責(zé)一體貫通的體系重構(gòu)，切實解決“條塊分割、權(quán)責(zé)不清、多頭管理”的難題，發(fā)揮直轄市扁平化管理優(yōu)勢，強化產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、科技創(chuàng)新、通道賦能、門戶樞紐、綜合服務(wù)等核心功能，促進優(yōu)質(zhì)資源要素的合理流動和高效集聚，高水平打造具有國際影響力的活躍增長極和創(chuàng)新動力源，成為重慶乃至西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、改革開放新高地，以點帶面推動全市域形成優(yōu)勢互補、協(xié)同高效的區(qū)域經(jīng)濟布局。

重慶雖然版圖8.24萬平方公里，但重慶山丘眾多。

全市山地、丘陵面積大，平原、臺地面積小，各地貌類型中，平原、臺地、丘陵、山地占全市總面積的比重，分別為3.74%、5.33%、15.6%、75.33%。也就是說，山地占重慶市總面積的比重超過了七成。

所以重慶別名山城。

搞三峽大壩之后，退耕還林、保護環(huán)境又是重慶重要的政治任務(wù)之一。所以，重慶太需要土地來發(fā)展工業(yè)了。

占比僅3.74%的平原主要分布在渝西以及嘉陵江、長江沿岸的河谷地帶，后者正是兩江新區(qū)所囊括的地帶。

隨著行政區(qū)劃調(diào)整，兩江新區(qū)所包括的原江北、渝北大部分地區(qū)以及北碚的工業(yè)地帶行政區(qū)劃壁壘打破。

這有利于整合區(qū)域內(nèi)的土地資源，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地的高效規(guī)劃，激活中心城區(qū)內(nèi)生動力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

區(qū)域的集中連片有利于統(tǒng)一的規(guī)建管治，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城融合、職住平衡。龍興、水土、魚復(fù)3個片區(qū)儲備了相當(dāng)可觀的工業(yè)用地存量，為兩江新區(qū)未來發(fā)展提供了用地空間上的保障。

以便打造出一個全市經(jīng)濟的發(fā)動機、領(lǐng)頭羊，可以增強中心城區(qū)的輻射帶動作用，最終實現(xiàn)助力重慶打造新時代西部大開發(fā)重要戰(zhàn)略支點、內(nèi)陸開放綜合樞紐。

03

行政區(qū)劃調(diào)整序幕拉開

本號認(rèn)為，重慶行政區(qū)劃調(diào)整，釋放了一個強烈信號：

新一輪行政區(qū)劃調(diào)整序幕拉開。

這里包括兩個方面：

第一，可能會有更多的功能區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓^(qū)。

多區(qū)重疊、權(quán)責(zé)不明帶來的執(zhí)行力低效與內(nèi)耗，不僅存在于重慶，而是很多擁有國家級新區(qū)、功能區(qū)城市共同存在的問題。

前不久召開的重要會議強調(diào)，“十五五”時期是基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化夯實基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時期，要鞏固拓展優(yōu)勢、破除瓶頸制約、補強短板弱項，在激烈國際競爭中贏得戰(zhàn)略主動，推動事關(guān)中國式現(xiàn)代化全局的戰(zhàn)略任務(wù)取得重大突破，為基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化奠定更加堅實的基礎(chǔ)。

要實現(xiàn)這一步目標(biāo)，需要全國各城市共同努力，尤其是頭部城市。

目前，全國批復(fù)的19個國家級新區(qū)中，上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)均已轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓^(qū)。

未來南京的江北新區(qū)、青島西海岸新區(qū)、大連金普新區(qū)、長沙湘江新區(qū)、福州新區(qū)、昆明滇中新區(qū)、哈爾濱新區(qū)、蘭州新區(qū)后續(xù)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓^(qū)的概率很大。

至于成都的天府新區(qū)、西安的西咸新區(qū)、貴陽的貴安新區(qū)、南昌的贛江新區(qū)由于橫跨兩市，情況相對復(fù)雜，即便轉(zhuǎn)變，審批的時間也會相對長一些。

第二，人口快速下滑的中小城市行政區(qū)劃調(diào)整。

全國人口已經(jīng)三連降。

本號之前梳理過一個數(shù)據(jù)，過去三年，公布常住人口數(shù)據(jù)的311個城市，有108個增長，2個持平，201個城市減少。

全國人口減少城市占比約三分之二。

制圖：城市財經(jīng)；數(shù)據(jù)：各城市統(tǒng)計局

隨著全國人口不斷收縮，一些人口減少特別嚴(yán)重的農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至城市，會被合并消失，這是全世界范圍內(nèi)的大趨勢，也是過去在做，將來我們?nèi)砸龅氖虑椤?/p>

今年3月19日，民政部部長在學(xué)習(xí)時報發(fā)表署名文章，明確提到：

探索人口收縮地區(qū)行政區(qū)劃優(yōu)化路徑。

這里的優(yōu)化，究竟是如何優(yōu)化，民政部沒有展開敘述。

不過，客觀來說，可選擇的路徑并不多，基本都是分兩步走：

1，大幅精簡人口收縮嚴(yán)重地區(qū)的行政單位和人員。

這一點，從2023年就已開始，尤其是很多人口小縣。具體可以參考之前的文章

2，合并。

此外，8月份國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》中也提到：

推動中小城市結(jié)合常住人口變動趨勢，動態(tài)優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、公共服務(wù)供給，按程序穩(wěn)慎優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置。

所釋放出來的信號，也大差不差。

9月2日，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國力進行了獨家專訪在回答每日經(jīng)濟新聞的專訪中明確：

從城市發(fā)展趨勢來看，人口流失、資金外流、土地閑置的這一類城市，今后也會面臨撤并或整合的可能。這是國際規(guī)律和經(jīng)驗，我們要尊重規(guī)律、順勢而為、因勢利導(dǎo)。

其實，這事兒在人口已經(jīng)持續(xù)減少十多年的日本，早就發(fā)生了。

2014年日本民間機構(gòu)發(fā)布預(yù)測報告，將有896個市將消失。需要解釋一下的是，日本的市和我們的市概念不一樣。

日本的市、郡、特別區(qū)相當(dāng)于我國的縣，而日本的都、道、府、縣相當(dāng)于中國的省，在日本縣的級別比市要高，與我們正好相反。

2024年，韓國發(fā)出了兩次人口警告。

第一次警報：2024年6月19日，韓國當(dāng)時的總統(tǒng)尹錫悅宣布，韓國進入“人口國家緊急狀態(tài)” ，將啟動全力應(yīng)對體系，直到低出生率問題解決為止，并將成立了“人口戰(zhàn)略企劃部”。

第二次警報：韓國雇傭信息院去年6月底發(fā)布的一份報告報道，隨著低生育率和人口老齡化加劇，韓國第二大城市釜山因人口萎縮顯現(xiàn)出“進入消失階段”的跡象。

一國之總統(tǒng)，如此重視人口危機，可見韓國人口問題有多嚴(yán)重。

我們這邊，鄉(xiāng)村的消失與合并，早就在發(fā)生。

2013年，人民網(wǎng)等多家官方媒體就披露過一組數(shù)據(jù)，自2000年至2010年，我國自然村由363萬個銳減至271萬個，10年間減少了90多萬個，其中包含大量傳統(tǒng)村落。

此外，2022年12月，黑龍江伊春市的烏翠區(qū)烏馬河、錦山、向陽、曙光四個街道辦事處因為人口減少因素，被撤掉街道，合并成了兩個鎮(zhèn)。

隨著出生人口下降趨勢難以阻擋，未來全國人口減少的幅度會繼續(xù)加大，收縮型城市會越來越多，行政區(qū)劃調(diào)整，已經(jīng)是勢在必行。

首當(dāng)其沖的便是東北、西部和中部一些人口收縮較快的地區(qū)。

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