山西臨汾汾河小鎮合規調查：400畝流轉土地上的“非農化”爭議

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山西汾河小鎮南區。冷萬欣/攝

中房報記者 冷萬欣 山西臨汾報道

圍繞“山西汾河小鎮”項目建設合法性的質疑持續發酵。這座橫跨臨汾市濱河東路、占地面積超400畝的綜合體項目，其土地來源、規劃審批與實際開發之間的巨大反差，正成為輿論關注的焦點。

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汾河小鎮內對外出租的“農家小院”。冷萬欣/攝

一號門張貼的招商信息。冷萬欣/攝

流轉土地“變臉”：400畝項目僅17畝合規商服用地

汾河小鎮的土地脈絡可追溯至近二十年前。

據企查查信息，項目運營主體山西汾河小鎮綜合體有限公司（前身為臨汾市怡乎貝爾草原牧場有限公司，下稱“汾河小鎮公司”）在該區域僅有一筆公開拿地記錄——2009年9月摘得堯廟鎮西杜村11537平方米（約17.3畝）商服用地。

記者從臨汾市規劃和自然資源局核實確認，項目其余近400畝土地，均來自2004年汾河小鎮公司與堯都區堯廟鎮杜村簽訂的土地流轉協議。一份簽訂于2004年9月22日的《土地承包合同書》顯示，杜村村委會將村西459.76畝灘涂地承包給該公司建設草原牧場，承包期限40年，前20年每畝年承包費190元，承包費用支付給灘地耕種戶，合同明確要求開發為旅游項目。

但記者調取最新衛星遙感圖像發現，除上述17.3畝商服用地外，項目用地性質多為草地、農業設施用地及工業用地。

臨汾市相關部門內部人士透露，該項目合法獲批的建設工程規劃面積僅5000平方米，其余大量建筑均未取得完整審批手續。

記者實地探訪發現，濱河東路將項目分為南北兩區：北區為“怡和明農業風景園”，以露營、餐飲等休閑業態為主；南區“怡和明休閑廣場”則呈現明顯商業開發特征，不僅有3600平方米大空間鋼結構房（規劃可擴建至10800平方米），還分布著茶樓、傳媒公司、運動場館、家居建材等多元業態。“園區內鋼結構房屋均無相關手續，僅磚結構和磚混結構建筑有合規審批”，小鎮招商負責人向記者直言。

汾河小鎮內正在建設的“三合院”項目。冷萬欣/攝

“農業設施”變出租小院：1.8萬元/年的非農化經營

比違規建設更受爭議的，是項目對農業設施用地的“異化”利用。

在南區一號門入口右側，16棟白墻灰頂、獨門獨院的建筑整齊排列，內部生活設施一應俱全，與常規農業配套設施相去甚遠。

“這些小院沒有房產證，一畝地大小、兩間房屋，年租金18000元，合同一年一簽”，汾河小鎮公司相關負責人介紹時坦言，這些院落是以“農業設施用地”名義建設的。但根據我國土地管理法規及《山西省農村產權流轉交易管理辦法（試行）》要求，農業設施用地僅用于現代農業必需的倉庫、看護房等配套，嚴禁用于住宅、餐飲等非農經營，且土地流轉后不得改變規定用途。

法律人士指出，此類明碼標價的商業租賃行為，已實質性改變土地用途，嚴重違反《中華人民共和國土地管理法》“嚴格保護耕地”和“禁止擅自改變土地用途”的核心規定。更值得關注的是，項目現場仍有機械作業，一批瞄準養老地產的“三合院”正在加緊建設，而施工現場安保人員明確拒絕記者進入拍攝。

當地知情人士爆料，新建院落占用的原是村民牧養牛馬的土地，汾河小鎮公司已通過私下一次性買斷方式，從部分村民手中收回原始土地承包合同，“公司負責人直言土地已歸屬企業，未來收益全由公司支配”。

汾河小鎮內正在建設的“三合院”項目。冷萬欣/攝

汾河小鎮土地承包合同首頁。來源：受訪者提供

被指存違法風險：租金權益無保障

四川豐慶律師事務所向紀全律師認為從法律層面審視，汾河小鎮項目已構成用地、建設、經營全鏈條違法。其一，違反土地用途管制制度，將農業設施用地轉為商業經營性用地，屬于典型“農地非農化”，與國家嚴厲打擊的“大棚房”問題本質一致；其二，根據《中華人民共和國民法典》，基于違法建筑的租賃合同因違反法律強制性規定，可能被認定為無效，租戶租金存在無法追回的風險。

在他看來，相關主體面臨的法律后果并非止于行政處罰。按照“兩高”關于破壞土地資源刑事案件的司法解釋，非法占用農用地若達到相應面積標準，可構成“非法占用農用地罪”。結合項目超400畝用地中多數為農業相關用地的情況，若查證存在大面積毀壞農用地情形，相關責任人或將承擔刑事責任。

自然資源部2025年初公布的典型案例顯示，盡管國家建立“省級抓總、縣級落實、部門協同”的監管機制，但“大棚房”問題仍存在死灰復燃風險，部分地區存在監管不力、執法不嚴等問題。知情人士表示，汾河小鎮以“農業設施”之名行商業開發之實，是“大棚房”問題的變異再現，其400多畝土地的性質厘清，不僅關乎耕地保護紅線，更直接影響法律權威與公共利益的守護。

針對農業設施變成“小院”的問題，臨汾市規劃和自然資源局與臨汾市農業農村局各執一詞。臨汾自規局方面有工作人員建議記者詢問農業農村局方面。

11月18日，農業農村局一位副局長告訴記者“農業設施用地分為非農化和非糧化利用兩種，非農化利用，就是自規部門沒有管理好，不是農業農村局的管轄范疇”。

目前，關于項目違規建設的后續處理進展，記者將持續關注。

編輯：樊永鋒

美編：王靖華

審讀：戴士潮