關(guān)稅B計劃，正在啟動

在最高法院11月初就特朗普的“對等關(guān)稅”召開聽證會之后，特朗普政府的危機感正在加強。當?shù)貢r間11月23日，媒體透露消息，特朗普政府正在積極制定應(yīng)急預(yù)案，以防美國最高法院宣布其在緊急經(jīng)濟權(quán)力下實施的關(guān)稅無效。

目前，商務(wù)部和美國貿(mào)易代表辦公室正在研究所謂的關(guān)稅備選方案，并將其稱為B計劃。這意味著即使最高法院做出不利于特朗普政府的判決，甚至完全取消根據(jù)《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》（IEEPA）征收的關(guān)稅，美國政府依然可以從浩如煙海的法律條文當中找到有利于自己的項目，并繼續(xù)對眾多國家征收關(guān)稅。

目前，特朗普政府的手中依然掌握著有力的法律武器，那就是《1974年貿(mào)易法》第301條和第122條，這些條款賦予總統(tǒng)單方面征收關(guān)稅的權(quán)力，意味著特朗普依然可以在不受國會權(quán)力限制的情況下，對他心目中的對手們繼續(xù)揮舞關(guān)稅大棒。

特朗普對《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》條款的利用遭到挑戰(zhàn)，原因是這部法律如果被用于關(guān)稅，那難免有些牽強。根據(jù)《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》第?1701?節(jié)規(guī)定：總統(tǒng)若聲明“來自美國之外的、整體或大部分源自美國以外的、不尋常且極其嚴重的、對美國國家安全、外交政策或經(jīng)濟構(gòu)成威脅”的國家緊急狀態(tài)時，可動用第1702?節(jié)中授權(quán)的“經(jīng)濟權(quán)力”，采取多種措施，包括凍結(jié)資產(chǎn)、控制交易、進口／出口限制等。但是，法案的條文并未明確提及“征收關(guān)稅”或“對進口商品普遍征稅”。該法案此前主要用于經(jīng)濟制裁，而不是征收關(guān)稅。

但是，《1974年貿(mào)易法》的第301條和第122條卻與之不同。

第?301?條授權(quán)總統(tǒng)通過美國貿(mào)易代表調(diào)查國外政府、政策、做法是否“不公正、不合理或歧視性”、對美國商業(yè)造成負擔／限制，若發(fā)現(xiàn)即可采取包括關(guān)稅在內(nèi)的“適當行動”。

第?122?條授權(quán)就美國貨物貿(mào)易嚴重受損或可能因大量進口造成平衡‐支付問題等情況，進行緊急限制措施。

也就是說，美國總統(tǒng)可以根據(jù)這兩條法律條文征收關(guān)稅而無需國會同意。

這些條款的使用早有先例。

特朗普政府在2018年啟動了對中國的“301調(diào)查”，由美國貿(mào)易代表辦公室認定中國在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)、外資準入等方面存在“歧視性、不合理、給美國企業(yè)造成負擔”的做法。基于這一認定，特朗普政府在2018年至2020年間分四個批次對價值約3700億美元的中國商品加征關(guān)稅，成為自冷戰(zhàn)以來美國最大規(guī)模的單邊貿(mào)易措施。

2025年，美國貿(mào)易代表辦公室又推出了“301港口費”措施，對由中國建造、持有或運營的集裝箱船、滾裝船及相關(guān)貨輪按凈噸位征收費用。

截至2025年，美國并未實際動用第122條款征收關(guān)稅，該條款長期處于備而未用狀態(tài)。

利用301條款和122條款征稅盡管是可行的，但是與《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》相比，這兩個條款也有不足之處，那就是它們的實施速度較慢，且適用范圍較為有限。

如果要利用301條款征收關(guān)稅，總統(tǒng)必須先由美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)起正式調(diào)查，進行公眾意見征集、企業(yè)聽證、利益相關(guān)方陳述，并在調(diào)查報告完成后才能采取行動。這套流程動輒持續(xù)數(shù)月甚至一年。此外，301條的適用范圍限定為“外國政府的不公正或歧視性貿(mào)易做法”，必須建立因果關(guān)系，無法像《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》那樣對“所有國家、所有商品”普遍加征關(guān)稅。

122條款的限制則更為嚴格。根據(jù)法條，只有在出現(xiàn)“嚴重國際收支問題”時，總統(tǒng)才可啟動緊急措施，且附加關(guān)稅最高不得超過15%，實施期限不得超過150天，并必須在國會監(jiān)督下進行。這意味著第122條無法支持大規(guī)模、長期的關(guān)稅體系，也無法覆蓋敏感技術(shù)或國家安全領(lǐng)域。

正因這些程序和權(quán)限上的限制，301條和122條都無法像《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》那樣在短時間內(nèi)鋪開全面征稅，也無法在范圍上覆蓋全部進口商品。對于特朗普政府而言，它們只能作為退而求其次的備選方案，因此，特朗普依然寄希望于最高法院能做出對自己有利的判決。

11月5日，最高法院聽取了兩起挑戰(zhàn)總統(tǒng)使用《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法案》實施關(guān)稅的案件的口頭辯論。在聽證會上，最高法院的法官對特朗普全球關(guān)稅的合法性表示出懷疑。

在口頭辯論中，法官們在兩個關(guān)鍵問題上存在爭議：

第一，國會是否可以授予總統(tǒng)像他在《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》下所做的那樣廣泛的關(guān)稅權(quán)力？

第二，國會在《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》中是否已經(jīng)明確授權(quán)總統(tǒng)征收關(guān)稅？

目前看來，九名大法官尚未對這些問題達成一致，僅有三名大法官堅定地支持維持關(guān)稅，另外幾名法官的態(tài)度則似乎還在搖擺之中。

按照一般情況，最高法院的判決可能需要在6個月后才能做出，但也有媒體認為這次法院會加速作出裁決，例如在今年年底之前就完成此事，

特朗普政府所面臨的最大難題，莫過于一旦被判決敗訴，就必須退還超過1000億美元的關(guān)稅。這將是一場覆蓋法律、財政、行政體系的災(zāi)難級工程。政府部門必須按每一筆申報記錄逐項核對、重新計算、驗證金額。美國政府已經(jīng)將部分關(guān)稅收入計入財政預(yù)算，一旦大規(guī)模退款，將直接造成預(yù)算缺口。最終，美國的貿(mào)易政策可信度將被重創(chuàng)，外界會質(zhì)疑其關(guān)稅措施的穩(wěn)定性和合法性，跨國供應(yīng)鏈的企業(yè)決策也將被迫重排。整個過程將是曠日持久、代價高昂的系統(tǒng)性混亂。

美國政府準備了B計劃，意味著已經(jīng)為可能的負面裁決做好了心理準備。這也顯示出特朗普堅持實施關(guān)稅的決心——白宮一位官員在匿名的情況下表示，無論法院的裁決如何，關(guān)稅將繼續(xù)是特朗普經(jīng)濟議程的核心內(nèi)容。

特朗普在11月19日的聲明中呼應(yīng)了這種堅韌：“我們在等待裁決，我們希望它對我們有利，但如果不利，我們會找到辦法。你知道的，我們總能找到辦法。”

目前，特朗普關(guān)稅正面臨著前所未有的不確定性。特朗普政府所能做的，就是盡可能延長自身的政策操作空間，并確保在法律邊界不斷收縮的情況下，仍能維持對全球貿(mào)易體系的主導(dǎo)壓力。

一旦不利的裁決落地，特朗普政府將不得不以新的行政工具、外交手段和法律路徑填補權(quán)力空白。這將使本屆政府陷入前所未有的尷尬之中，也許，美國的下坡路就將自此開始。