審計委員會的新抓手——上市公司如何建立和落實吹哨人制度

導語

文/劉霄侖

對資本市場建設和上市公司治理改革而言，有一些在境外行之有效的做法，之所以移植過來后出現了程度不同的水土不服癥狀，一個很重要的原因，在于其間我們過多關注其“形”，但并未參透其“神”，沒有在實踐過程中充分、系統地考慮這些做法所需要的土壤和氣候。因此，要想讓吹哨人制度真正發揮作用，就必須堅持以實事求是的態度，以系統性思維方法引導建設，推動制度真正落地見效

近期，中國證監會、財政部就《證券期貨違法行為吹哨人獎勵工作規定（征求意見稿）》公開征求意見，擬較大幅度提高獎勵標準。這并非國內首次提出建立吹哨人制度，國務院食品安全辦公室早在2011年就發布了《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》。而2019年發布的《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》，則首次在國務院層面對建立吹哨人制度作出部署。該意見明確提出要發揮社會監督作用，建立吹哨人和內部舉報人等制度，對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隱患的有功人員予以重獎和嚴格保護。

吹哨人制度管用嗎？

“吹哨人”是一種直觀形象的說法，源于英國警察發現違法犯罪事件時吹警哨以引起其他警員注意，共同制止違法行為的做法，也可被稱為舉報。與其類似的檢舉人、揭發人等概念，對中國人來說并不陌生。那么，這種做法管用嗎？

從國外實踐來看，這種做法確實是管用的。例如，包括安然公司的雪莉· 沃特金斯、世通公司的辛西婭·庫珀在內的女性，之所以榮膺美國《時代》雜志2002年度人物，是因為她們的“吹哨”行為揭露出所在組織光鮮外表背后的種種丑陋行為，避免了公眾遭受進一步的損害。再如，施樂公司持續數年虛構收入65億美元、虛構利潤15億美元的大舞弊案，也是由其財務經理賓·厄姆舉報指證而被揭露的。

從國內看，2014年“福喜事件”爆發后百勝集團亡羊補牢，建立了吹哨人制度，鼓勵舉報危害百勝食品安全的違法違規行為，也取得了一定的效果。

吹哨人制度的主要內容

國際通行的吹哨人制度，其核心由兩項內容構成。

首先是對吹哨人的保護。人們通過實踐認識到，匿名舉報不可取，但若鼓勵實名舉報的話，如何切實保護舉報者免受打擊報復，是一個必須予以解決的問題。英美等國對吹哨人保護的做法最早見于18世紀，經過幾百年的實踐探索，制定出了一系列較為成熟的吹哨人保護法案。例如，美國最早的吹哨人保護可追溯至1778年，大陸會議的相關決議開啟了鼓勵政府雇員檢舉各級政府不法行為的先河。1912年美國國會通過了旨在保護聯邦雇員向國會提供資料權利的吹哨人保護法令；1978年，美國國會通過了《文官制度改革法案》，規定了政府文官舉報政府違法行為的行為受法律保護。1983年，美國康涅狄格州將保護范圍擴大至私有部門雇員舉報雇主的行為。1986年，美國進一步頒布了《聯邦侵權索賠法案》（FTCA），允許吹哨人代表美國政府作為原告，起訴任何通過欺詐方式收到或使用政府資金，并從中獲利的組織和個人；FTCA還保護吹哨人乃至其必要的親友、同事和協助者免受打擊報復，并提供了專門的救濟渠道。在2002年出臺的《薩班斯·奧克斯利法案》中，也引入了較為完善的吹哨人保護制度。此外，在其他一些法案中，也散布著有關吹哨人保護制度的條款。

其次是獎勵吹哨人的舉報行為。吹哨者由于其舉報行為，承擔著遭受打擊報復的風險，而通過其吹哨終止錯誤行為所產生的利益是由社會公眾分享的，因此，獎勵舉報行為是一種必要的補償手段。1863年通過的美國《虛假申報法案》（FCA）規定，索賠額最高為政府遭受損失的3倍，作為原告代位追償的吹哨人如勝訴，可獲得索賠額的15%至30%的分配比例，金額上不封頂。英日等國也有類似的對吹哨行為獎勵的規定。

支撐吹哨的制度與文化基礎

吹哨人制度的有效推行，建立在完備的法律治理體系、成熟的文化及價值觀、完善的社會治理機制以及公正獨立的司法基礎之上。

法律之所以能夠發揮作用，整個體系的嚴密和彼此的精準配合是基礎。從美國的法律體系看，與吹哨人保護相配合的有很多法律，其中非常重要的一部法律，就是《美國聯邦量刑指南》（FSG）。出臺FSG的目的是統一量刑標準，解決各州對于同一犯罪行為的量刑尺度寬嚴不一的弊端。其在特別針對組織的量刑指南（FSGO）中，從7個方面對企業道德規范體系的完備程度進行評價，包括：企業是否建立道德規范體系并對其進行持續改進完善、設置專職的合規高管職位、不得將職責委派給已知的不良員工、開展職業道德培訓、開設道德熱線與舉報制度、設立獨立的內部調查體系等。同時，將這些機制的完備、有效程度與違法行為的量刑嚴峻程度相掛鉤，如果其開展得好，量刑處罰就可在相當程度上予以減輕，從而實現了道德與法律的有機結合。

另外，從文化和價值觀體系上看，18世紀以來以盧梭的社會契約論為代表的社會思潮，也已將契約意識和合規理念鐫刻在社會成員的意識之中。組織成員普遍將維護組織的章程和道德規范體系視為己任。

除此之外，對很多跨國公司來說，其也在內部設置了獨立條線的舞弊審查員制度，專門負責內部舉報的調查和處理工作。就企業內設機構的獨立性而言，機制的落實和保障當然是居首位的，而從業人員的專業水準和敬業、忠于職守等職業素養也是必不可缺的。

但對以盎格魯—撒克遜文明和清教信仰為代表的美國主流文化來說，人們對“吹哨”這種行為，覺得不夠光明磊落，從整體文化環境看還是對其持不以為然甚至有些鄙夷的態度。因此，以保護吹哨人權益為己任的非營利組織應運而生，并在為吹哨人提供專業建議、代吹哨人出面跟進舉報進程等方面發揮了積極的作用。20多年前，筆者在美國開展商務倫理考察時，曾到多個致力于保護吹哨人的非營利組織做過調研，這些組織顧忌到社會觀感和歧視的現實存在，在機構名稱設置上并不直白表露，而是以“社會責任保護組織”之類打掩護，以盡量降低吹哨人在登門尋求保護和支持時的心理壓力。

上市公司是否應建立吹哨人制度？

近期發布的《證券期貨違法行為吹哨人獎勵工作規定（征求意見稿）》是由政府部門針對特定禁止行為的治理而提出的制度舉措。這也是中國證監會構建財務造假綜合懲防體系、壓實上市公司和中介機構責任的重要內容和組成部分，其正式發布實施后必然會對上市公司的治理和管理行為產生重大影響。上市公司內部也應積極支持和配合相關工作的開展，對公司的章程和各項制度進行梳理和完善。這是上市公司各位董事和高級管理人員需要把握的一條總的原則。

上市公司也可借此推動實現公司治理體系的進一步完善。隨著新公司法的施行，相當多的上市公司已取消監事會，相關職能由審計委員會承接。對審計委員會來說，其傳統職能大多聚焦于審核公司財務信息及其披露、監督及評估內外部審計工作和內部控制，因此其主要關注點在于“事”，目的是確保財務信息的真實性和披露的及時性、完整性、公平性。而在新公司法中，從其對監事會的職權描述可見關注點在于“人”，聚焦于董事和高級管理人員履職的合法合規性。因此，對審計委員會承接監事會職能而言，其首先面臨的挑戰就是缺乏監督董事和高級管理人員履職合法合規性的有力抓手，那么，在公司內部建立一個規范有效的吹哨人渠道，就成為可行且必需的解決方案。

進一步地，在上市公司治理體系中，吹哨人制度對內可以實現與合規、風險管理和內控、內審、反舞弊等工作的融合和緊密配合，通過獎勵機制激活內部監督，壓實上市公司管理責任，從而大幅降低財務造假、操縱市場等違法行為的隱蔽性；對外可以與“穿透式監管”“全鏈條追責”形成監管合力，且線索發現效率的提升將加快違法案件查辦，助力民事賠償落地，增強投資者對市場公平性的信心。

因此，真正落到實處的吹哨人制度，其發揮的作用在一個健康的公司治理體系中可能并不顯著，也許只能發揮不超過5%的作用，但其重要性在于，缺失了這一環節，就不能構成一個完整閉環的治理體系。

上市公司如何落實吹哨人制度？

國內很多上市公司已經建立起有效運作的吹哨人制度，特別是在食品加工行業、金融行業中。對境外上市企業來說，這也是較為通行的做法。

以港股上市公司為例，根據香港《證券及期貨條例》第307G條，上市公司的高級人員（包括董事、經理、公司秘書等）對確保公司履行披露義務負有最終責任，他們須采取一切合理措施，確保有妥善的預防措施防止公司違反法定披露規定，包括設立及維持內部監控及匯報系統。若公司違反披露義務，可歸因于其高級人員未能確保有妥善的預防措施，或存在任何蓄意、罔顧后果或疏忽的行為，則有關高級人員須承擔法律責任。

某港股上市公司在其審計委員會議事規則中，明確了審計委員會需主動積極檢討公司設定的以下安排：公司雇員可暗中就財務匯報、風險管理、內部監控或其他方面可能發生的不正當行為提出關注。審計委員會應確保有適當安排，讓公司對此等事宜作出公平獨立的調查及采取適當行動。

在上市公司建設吹哨人制度時，應與企業道德規范體系建設相結合，作為其有機組成部分加以構建，并可借鑒前述FSGO對道德規范體系的7個評價標準為指導。

在上市公司落實吹哨人制度的挑戰及其應對

對資本市場建設和上市公司治理改革而言，有一些在境外行之有效的做法，之所以移植過來后出現了程度不同的“水土不服”癥狀，一個很重要的原因，在于其間我們過多關注其“形”，但并未參透其“神”，沒有在實踐過程中充分、系統地考慮這些做法所需要的土壤和氣候。

“吹哨人”是個舶來品。要想讓吹哨人制度真正發揮作用，避免出現水土不服癥狀，就必須堅持以實事求是的態度，解放思想，統籌規劃，積極修煉內功，同時借鑒國際先進經驗，以系統性思維方法來引導社會綜合治理體系的建設，推動吹哨人制度真正落地。

若期望吹哨人制度在中國上市公司充分發揮作用，一個非常重要的也是必須跨越的鴻溝，就是公司成員文化及價值觀的重新塑造——需要將公司成員忠誠的對象，由領導、上級改變為公司目標、價值觀和章程，由對人的忠誠轉變為對共同理念的忠誠。為此，公司必須高度重視文化建設工作，對愿景、使命、價值觀形成非常清晰的認識，并將其傳遞至公司的每一名成員，在公司內部塑造公正、透明、高效的價值觀和企業文化，切實尊重每一名公司成員，使其感受到作為獨立個體得到公平對待，感受到個人目標與公司目標的一致性，從心底認同公司的各項規章制度。只有這樣，才能真正實現公司成員的自我約束和軟控制。在這方面，公司黨建先行引領是共通的成功經驗和制勝法寶。

社會文化與制度建設之間并非單向傳導的影響機制。例如，鍥而不舍落實中央八項規定精神，推進作風建設常態化長效化，旨在以優良黨風引領社風民風，通過強化外部制度建設倒逼黨員干部增強自律意識，進而推動其理想信念升華，最終實現對社會風氣的正向重塑。

需要指出的是，公司治理機制的健全有效和外部監管環境的改善也是必不可少的前提和基礎。例如，在國企特別是央企中需要進一步深化董事會治理改革，完善委托—代理機制，從根本上避免出資人缺位、錯位、越位現象的產生，杜絕一股獨大、內部人控制和“一言堂”現象。而對外部監管機構來說，需要牢記“法無授權不可為”，在法律框架體系授權下勤勉盡責，公平執事，嚴格落實問責機制。只有這樣，才能充分發揮吹哨人制度的積極作用，避免其走入歧途，變成打擊異己和選擇性執法的工具。

作者系北京國家會計學院風險管理與內控項目責任教授、上市公司獨董