學(xué)術(shù)報(bào)告 | 鄒亮：韌性城市建設(shè)——從理念到實(shí)施

導(dǎo)讀

8月29日，2025中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)之專題會(huì)議十六“著力建設(shè)安全可靠的韌性城市，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)”在沈陽(yáng)召開。會(huì)上，鄒亮主任作題為《韌性城市建設(shè)——從理念到實(shí)施》的特邀主題報(bào)告。

本文字?jǐn)?shù)：4796字

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鄒亮

中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城市安全與防災(zāi)規(guī)劃專業(yè)委員會(huì)副秘書長(zhǎng)，中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司城市安全研究中心主任，教授級(jí)高級(jí)工程師

#1

城市面臨的安全問題

（1）自然災(zāi)害極端化

從城市的外部環(huán)境來(lái)看，在全球氣候變化的背景下，自然災(zāi)害的極端化使得城市受到災(zāi)害沖擊的頻率和強(qiáng)度都在不斷增大。從直觀的感受看，一些高強(qiáng)度的災(zāi)害每隔一兩年就會(huì)發(fā)生，例如2021年鄭州“7·20”暴雨、2023年7月京津冀地區(qū)暴雨，到2025年7月北京又遭遇暴雨導(dǎo)致北部山區(qū)發(fā)生較多人員傷亡。

（2）快速城鎮(zhèn)化埋下安全隱患

從城市內(nèi)生環(huán)境來(lái)看，我國(guó)幾十年快速的城鎮(zhèn)化使得城市系統(tǒng)日益復(fù)雜，安全風(fēng)險(xiǎn)不斷增大，城市面臨的挑戰(zhàn)也更加嚴(yán)峻，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是高強(qiáng)度建設(shè)、高密度開發(fā)的城市建設(shè)模式和城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平相對(duì)滯后造成了城市空間韌性不足。以鄭州為例，我們分析了全市域2000年和2018年的土地利用解譯圖，不到20年的時(shí)間，很多原來(lái)位于郊區(qū)非建設(shè)用地的水系如今被城市建設(shè)用地所包圍甚至消失。鄭東新區(qū)是受“7·20”暴雨災(zāi)害非常嚴(yán)重的地區(qū)，也是鄭州全市域相對(duì)最低洼的地區(qū)。我們這些年的城市建設(shè)不斷向高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)侵占用地，造成了城市本底安全度下降，埋下了很多安全隱患。

二是城市基礎(chǔ)設(shè)施老化嚴(yán)重。我國(guó)已進(jìn)入到城鎮(zhèn)化的后半場(chǎng)，經(jīng)過三四十年的發(fā)展，我們城市已經(jīng)有些變“老”了，老城區(qū)、既有的道路和管網(wǎng)設(shè)施、建筑的老舊化以及工程安全質(zhì)量不高引發(fā)的事故頻繁發(fā)生。例如2020年“1·13”西寧道路塌陷、2021年“6·13”十堰燃?xì)獗ǖ龋际浅鞘谢A(chǔ)設(shè)施老化和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管與維護(hù)不到位而產(chǎn)生的問題，因此城市更新迫在眉睫。

三是城市的應(yīng)急設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。我國(guó)的消防規(guī)劃規(guī)范要求消防站的服務(wù)范圍應(yīng)在接警后5分鐘內(nèi)到達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)，但是全國(guó)大部分城市目前都不能達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)；又如應(yīng)急避難場(chǎng)所，很多城市的人均避難場(chǎng)所的面積和場(chǎng)所內(nèi)的應(yīng)急設(shè)施建設(shè)達(dá)不到國(guó)家規(guī)范的要求。

#2

韌性城市建設(shè)的思路

（1）韌性城市的基本特征

魯棒性、恢復(fù)力、適應(yīng)性，這是韌性城市的基本特征。推動(dòng)韌性城市建設(shè)，我們要不忘初心，圍繞這九個(gè)字的基本特征下功夫。魯棒性是對(duì)災(zāi)害的抵抗能力，恢復(fù)力是受到災(zāi)害沖擊之后快速恢復(fù)到正常狀態(tài)的能力，適應(yīng)性則是面對(duì)氣候變化、極端災(zāi)害等外部沖擊的變化，城市經(jīng)過一定的調(diào)整逐步適應(yīng)的能力。

（2）韌性城市建設(shè)的總體路線

在對(duì)韌性城市基本特征清晰認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，韌性城市建設(shè)的總體路線應(yīng)是一個(gè)體現(xiàn)城市對(duì)災(zāi)害沖擊不斷適應(yīng)、不斷提升的過程，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)反饋形成閉環(huán)、漸進(jìn)調(diào)整的過程。這個(gè)過程包括對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和城市韌性的評(píng)估，制定韌性城市發(fā)展目標(biāo)和評(píng)價(jià)體系，以及在此基礎(chǔ)上的一系列空間、工程、管理和社會(huì)營(yíng)造的實(shí)施方案，并形成一個(gè)動(dòng)態(tài)反饋的機(jī)制。

在災(zāi)害應(yīng)對(duì)的策略上，也應(yīng)分類施策。“韌性城市”這個(gè)概念雖然在近年來(lái)熱度才提高，但是這個(gè)理念其實(shí)很早就有，我們很多既有的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)也體現(xiàn)了這樣的理念。例如建筑抗震設(shè)計(jì)的一個(gè)基本原則是“小震不壞、中震可修、大震不倒”，這十二個(gè)字就體現(xiàn)了韌性的理念。在城市建設(shè)中，對(duì)已有相關(guān)規(guī)劃和規(guī)范設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際建設(shè)尚未達(dá)標(biāo)的情況，應(yīng)著眼于“查缺補(bǔ)漏”，通過落實(shí)規(guī)劃和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求來(lái)滿足城市安全底線要求，使城市在遭受設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)的災(zāi)害沖擊時(shí)可以基本正常運(yùn)轉(zhuǎn)；在設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)之上，也即著眼于城市遭遇超設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的大災(zāi)、巨災(zāi)影響，應(yīng)對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)，保障城市基本功能運(yùn)轉(zhuǎn)和對(duì)外救援疏散可實(shí)施。對(duì)于超設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的低頻次、高損傷災(zāi)種，應(yīng)考慮通過系統(tǒng)性的策略措施，充分發(fā)揮有限的空間和資源來(lái)應(yīng)對(duì)，而不是一味地提高工程設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，這也是韌性城市的另一個(gè)特點(diǎn)——可持續(xù)發(fā)展，講求“性價(jià)比”。

#3

韌性城市評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

（1）風(fēng)險(xiǎn)和韌性的評(píng)估方法的選擇

城市韌性的評(píng)估離不開災(zāi)害場(chǎng)景，因此首先要對(duì)城市面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)開展精準(zhǔn)的評(píng)估。

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別是評(píng)估的前提。火災(zāi)、地震、洪澇等災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是一直以來(lái)伴隨城市發(fā)展的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，但隨著現(xiàn)代城市聚集度不斷增高，我們還應(yīng)關(guān)注這些傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)在當(dāng)今高密度城市形態(tài)下的累積和放大效應(yīng)。除此之外，隨著城市發(fā)展不斷地有一些新的業(yè)態(tài)、新的生活方式產(chǎn)生了新的風(fēng)險(xiǎn)，可稱之為“新型風(fēng)險(xiǎn)”。例如儲(chǔ)能電站，是隨著新能源的發(fā)展而誕生的新事物，其發(fā)生安全事故的風(fēng)險(xiǎn)也是以前所沒有的；再如無(wú)人駕駛車輛的運(yùn)營(yíng)，由人駕駛改為機(jī)器駕駛，也可能產(chǎn)生新的交通安全風(fēng)險(xiǎn)。隨著城市功能的聚集，城市系統(tǒng)日趨復(fù)雜，城市中某一子系統(tǒng)出現(xiàn)故障，可能引發(fā)城市功能的級(jí)聯(lián)失效，可稱之為“復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)”。例如鄭州“7·20”暴雨之后，由于許多交通和供電設(shè)施受淹導(dǎo)致通信、供排水等系統(tǒng)停擺，城市幾近癱瘓，恢復(fù)周期漫長(zhǎng)，城市生命線系統(tǒng)的級(jí)聯(lián)失效風(fēng)險(xiǎn)可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。

在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上開展風(fēng)險(xiǎn)和韌性評(píng)估，目前已有一些較為成熟的方法，例如從危險(xiǎn)性、脆弱性、災(zāi)害能力等領(lǐng)域建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，收集相應(yīng)的數(shù)據(jù)，應(yīng)用層次分析法等方法開展評(píng)價(jià)，是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理論中較為常用的方法。這些方法通常是基于已有數(shù)據(jù)開展的評(píng)估，可結(jié)合城市體檢、城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查和隱患調(diào)查等工作開展，這些工作通常是一個(gè)個(gè)獨(dú)立的項(xiàng)目，我們應(yīng)該充分利用這些項(xiàng)目的成果，可以節(jié)約大量的人力物力成本。

對(duì)于極端災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)以及在此情景下城市韌性的評(píng)估，我們要在前述基于數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方法的基礎(chǔ)上再向前邁一步，因?yàn)楹芏鄻O端災(zāi)害影響的數(shù)據(jù)無(wú)法通過收集現(xiàn)狀資料獲得，這就需要應(yīng)用計(jì)算機(jī)模擬技術(shù)開展災(zāi)害情景模擬，分析極端條件下人群的疏散條件、基礎(chǔ)設(shè)施受損情況等，為后續(xù)的規(guī)劃和實(shí)施方案的制定提供決策依據(jù)。

評(píng)估成果的形式可以歸結(jié)為“一圖一表”。以往我們做災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，會(huì)對(duì)地震、火災(zāi)、洪澇等各單災(zāi)種的風(fēng)險(xiǎn)分布繪制風(fēng)險(xiǎn)地圖，后來(lái)將各單災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)疊加到一張圖上形成綜合風(fēng)險(xiǎn)圖；但現(xiàn)在來(lái)看，這個(gè)圖的不足是它還是一個(gè)靜態(tài)的圖。實(shí)際上城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的分布是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，例如人群的活動(dòng)在日間和夜間是不同的，在不同的時(shí)間發(fā)生同樣強(qiáng)度地震，人員傷亡的情況就可能有較大的差別。因此風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的成果除了一個(gè)圖之外還要有一個(gè)表，這個(gè)表不一定是表格的形式，也可能是樹狀圖的形式，它體現(xiàn)的是一個(gè)過程或是時(shí)間的概念，風(fēng)險(xiǎn)的分布是空間和時(shí)間相結(jié)合的一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，我們不能把風(fēng)險(xiǎn)僅僅落在靜態(tài)的圖上。

（2）韌性城市評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系的構(gòu)建

韌性城市的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建目前已有很多實(shí)踐。例如美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)在韌性城市100項(xiàng)目中建立了4個(gè)維度、12個(gè)目標(biāo)、52個(gè)指標(biāo)和156個(gè)具體問題的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；北京市在韌性城市規(guī)劃綱要研究中建立了包含12個(gè)方面、83個(gè)績(jī)效指標(biāo)的韌性城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，再歸一化形成韌性度指數(shù)，以評(píng)價(jià)和量化城市的韌性水平。這些評(píng)價(jià)指標(biāo)體系多是基于已有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)資料為基礎(chǔ)構(gòu)建的。此外，目前已經(jīng)發(fā)布的一些關(guān)于城市韌性評(píng)價(jià)的國(guó)家或團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建也大多是遵循這樣的思路。這類評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)于把握城市韌性的總體情況或進(jìn)行城市間的對(duì)比，是較為適用的；但到推進(jìn)城市建設(shè)的階段，有些指標(biāo)的指導(dǎo)性就存在不足，甚至無(wú)法體現(xiàn)城市韌性能力。

日本在開展國(guó)土強(qiáng)韌化規(guī)劃時(shí)，列出了八項(xiàng)發(fā)生大災(zāi)、巨災(zāi)時(shí)的目標(biāo)，包括最大限度保護(hù)生命、在大規(guī)模災(zāi)害發(fā)生之后要保證相應(yīng)的救援活動(dòng)能開展等，在這些目標(biāo)的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的指標(biāo)，這是我們現(xiàn)在到建設(shè)層面所必需的指導(dǎo)性的指標(biāo)。美國(guó)韌性社區(qū)規(guī)劃指南以恢復(fù)時(shí)間為評(píng)價(jià)指標(biāo)，這也是體現(xiàn)韌性城市恢復(fù)能力的一個(gè)重要特征。回顧我們國(guó)內(nèi)，目前在建筑抗震領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)布了一個(gè)推薦性的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《建筑抗震韌性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T38591—2020），該標(biāo)準(zhǔn)將建筑災(zāi)后修復(fù)的費(fèi)用、修復(fù)的時(shí)間和人員傷亡的情況作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，這些指標(biāo)指向了韌性的基本特征，如抵抗能力和恢復(fù)能力，較好地體現(xiàn)了韌性的目標(biāo)。

因此，到韌性城市建設(shè)實(shí)施的階段，我們構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)要瞄準(zhǔn)韌性城市承受沖擊、快速應(yīng)對(duì)、自我修復(fù)的特征，以城市發(fā)生大災(zāi)甚至巨災(zāi)時(shí)能降低生命財(cái)產(chǎn)損失、保障城市基本功能運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)快速恢復(fù)為目標(biāo)，制定相應(yīng)的指標(biāo)。指標(biāo)的制定除了有空間和工程建設(shè)這類“硬”指標(biāo)，也有管理和社會(huì)營(yíng)造建設(shè)這類“軟”指標(biāo)，這兩方面的指標(biāo)一定要結(jié)合起來(lái)，才能使城市在有限投入的情況下實(shí)現(xiàn)最具“性價(jià)比”的韌性。

#4

韌性城市的社會(huì)治理

工程設(shè)防不能做到無(wú)限設(shè)防，因此社會(huì)治理必須要跟上，才能在大災(zāi)乃至巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，通過有效的組織最大限度地減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

（1）機(jī)制的建設(shè)

首先是評(píng)估、反饋機(jī)制的建設(shè)。我們要開展韌性城市建設(shè)，首先一定要了解城市的問題在哪里，也要知道采取了一定的措施之后城市的韌性能力到底是不是提升了，這就要有一個(gè)評(píng)估反饋的機(jī)制。國(guó)家現(xiàn)在在持續(xù)推進(jìn)城市體檢工作，這便是一個(gè)評(píng)估的過程，我們應(yīng)該抓住城市體檢的契機(jī)，將城市韌性評(píng)估工作與城市體檢緊密結(jié)合，形成問題清單，再與城市更新行動(dòng)結(jié)合起來(lái)，變成能持續(xù)推動(dòng)的一項(xiàng)工作。

其次是區(qū)域協(xié)同機(jī)制的建設(shè)。近些年對(duì)于排水防澇和供水，住建部牽頭建設(shè)了若干個(gè)國(guó)家級(jí)應(yīng)急排澇基地和應(yīng)急供水基地，在較大災(zāi)害發(fā)生時(shí)可就近調(diào)用相應(yīng)的應(yīng)急力量予以支援，大大提升了應(yīng)急響應(yīng)的效率，這也是韌性城市快速恢復(fù)能力的體現(xiàn)。

第三是多元參與機(jī)制的建設(shè)。以往我們的應(yīng)急救災(zāi)主要靠政府，近年來(lái)社會(huì)各界參與的積極性在不斷提高，但需要有效的組織以使有限的資源效益最大化。

（2）韌性社區(qū)與文化建設(shè)

社區(qū)是城市運(yùn)行的基本單元，建設(shè)韌性城市最終要落實(shí)到每個(gè)社區(qū)。韌性社區(qū)建設(shè)包括結(jié)合城市更新和完整社區(qū)建設(shè)優(yōu)化社區(qū)公共空間，完善應(yīng)急避難場(chǎng)所、消防救援設(shè)施等應(yīng)急設(shè)施，以及建筑結(jié)構(gòu)安全和水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施功能提升等。除了“硬件”建設(shè)，韌性社區(qū)建設(shè)同樣要注重社區(qū)治理的“軟件”建設(shè)，把人的主觀能動(dòng)性發(fā)揮起來(lái)，完善社區(qū)的組織結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)基層應(yīng)急救援隊(duì)伍，讓所有的人參與進(jìn)來(lái)，提高全社會(huì)的韌性素養(yǎng)。例如珠海在消防領(lǐng)域開展“干部下基層”工作，將安檢、執(zhí)法、火調(diào)等業(yè)務(wù)下放鎮(zhèn)街消防救援分局，派駐消防救援干部常駐鎮(zhèn)街兼任黨（工）委委員，實(shí)現(xiàn)安全監(jiān)管派駐組織全覆蓋；讓“組織進(jìn)社區(qū)”，各社區(qū)（村）建設(shè)應(yīng)急消防站，統(tǒng)籌“安保巡防、防火巡查、安全宣傳、初起火災(zāi)撲救、防汛、急救、疫情期間物資分配、志愿者之家”等多種功能，有效提升了社區(qū)的安全治理水平。

#5

結(jié)語(yǔ)

從風(fēng)險(xiǎn)與韌性評(píng)估、建設(shè)目標(biāo)制定與評(píng)價(jià)體系構(gòu)建，到工程建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)管理體系的搭建，韌性城市以全過程思維、漸進(jìn)動(dòng)態(tài)提升的機(jī)制為城市應(yīng)對(duì)城市安全問題提供了有效路徑。城市韌性的評(píng)估離不開災(zāi)害場(chǎng)景的應(yīng)對(duì)，而不是就指標(biāo)而論指標(biāo)；韌性城市建設(shè)要將工程建設(shè)和社會(huì)治理“軟硬結(jié)合”，追求最有“性價(jià)比”的實(shí)施方案。

*根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)報(bào)告整理，已經(jīng)專家審閱

供稿單位：中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城市安全與防災(zāi)規(guī)劃專業(yè)委員會(huì)、工程規(guī)劃專業(yè)委員會(huì)

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