張翔 康有華 | 憲法評注：憲法實施的學術支撐 | 甘肅政法大學學報202506

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【作者】張翔（北京大學法學院教授）；康有華（北京大學法學院博士研究生）

【來源】北大法寶法學期刊庫《甘肅政法大學學報》2025年第6期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：法律評注以解釋現行法為中心，盡可能為一切實踐問題的解決提供全面的學術預備，是法學學術和法律實踐的理論載體、知識載體和技術載體。中國憲法評注的編寫有其必要性和可行性。我國各部門法已普遍開展的評注編寫和德國憲法評注的經驗可資借鑒。我國憲法全面實施的制度建設和合憲性審查、備案審查的實踐發展與我國憲法教義學的方法自覺與學說積累，為我國憲法評注的編寫提供了制度和學術條件。盡管存在實踐素材不足、憲法教義學體系化、精細化程度不高的困難，但仍然可以設計出憲法評注編寫的可行方案。憲法評注是憲法實施的重要學術支撐，是憲法學應當持續致力的任務。

關鍵詞：法律評注；法教義學；憲法實施；合憲性審查；備案審查

目次 一、法律評注的范式特征：形式與功能 二、法律評注的中國圖景：傳統與現狀 三、憲法評注與憲法實施的相互塑造——德國經驗 四、憲法實施：中國憲法評注編纂的時代背景 五、中國憲法評注編纂的難點與方案 結語：為憲法全面實施提供學術支撐

法律評注是大陸法系國家法學學術、法律實踐和法學教育的重要載體，既是理論載體，也是知識載體和技術載體。法律評注以對本國現行有效法律的“逐條釋義”為基本特征，在每一條文下涵括和綜述一切相關的概念解釋、法學學理、司法案例、實踐爭議及其可能的解決方案。對于法律評注的使用，貫穿于法學教育、職業訓練、法律實務到學術研究的所有環節，為法治實踐提供高度精細化、體系化的法學學術支撐。近年來，法律評注的編寫在我國法學界蔚然成風。某種意義上，法律評注編寫是中國法學學術走向成熟的標志，也是我國國家治理走向法治化的重要表現。

編纂中國憲法評注，在當下有其必要性和可行性。一方面，在憲法全面實施制度體系完善、合憲性審查和備案審查工作推進的背景下，“譜寫新時代中國憲法實踐新篇章”對憲法學提出了總結實踐經驗、回應憲法實施需要的要求。憲法的全面實施，首先需要對憲法的全面、準確和系統的理解和闡釋。另一方面，中國憲法學在經歷了方法論自覺和法教義學轉向后，針對憲法基本權利、國家機構乃至總綱和序言展開了大量解釋和體系化作業，形成了一定的學術積累。在此制度完善和學術發展的背景下，憲法學者啟動了中國憲法評注的編寫。中國憲法評注的編寫，以《中華人民共和國憲法》的文本解釋為中心，以回應中國的憲法實踐為指向，旨在為中國憲法的全面實施提供體系化的法教義學支撐。本文旨在介紹法律評注的基本范式特征，并參酌我國法律評注編寫的傳統與現狀以及德國憲法評注編寫的域外經驗，對中國憲法評注編寫的制度與學術背景及難點、方案等加以探討。

一

法律評注的范式特征：形式與功能

法律評注在大陸法系國家的法學教育、法律職業和法治實踐中發揮著重要的作用，是一國法學發達、法治昌明的重要標志。法律評注的編寫來自德國法學傳統，德語為Kommentar，當前通常被譯為“評注”。隨著我國法律體系的初步形成和不斷完善，以及法學領域中教義學研究的普遍展開和持續體系化、精細化，法律評注這一學術范式被各部門法學科普遍接受，并在我國法學文獻譜系中呈現出愈加重要的地位。法律評注作為一種重要的學術文獻類型，盡管繼受自域外，但因其對法律實務與學術的重要支撐功能，一經引入就迅猛發展，并已在民法、刑法等多個部門法領域出現了較為成熟的作品。

當前我國學界對法律評注的形式和內容已有較為系統深入的論述，其中最具代表性的是賀劍撰寫的《法教義學的巔峰——德國法律評注文化及其中國前景考察》。此外，朱慶育和高圣平總編的《中國民法典評注》系列更是專門推出了“評注研究”叢書，組織翻譯了德國權威學者撰寫的關于法律評注的比較法研究著作。為避免重復工作，本文僅在現有研究基礎上，對法律評注的形式、特征及其具體功能作簡要介紹。

（一）法律評注的基本形式

法律評注一般直接以現行有效法律的名稱命名，根據法律條文的順序逐條加以注釋，通常包括條文原文、參考文獻和評注正文等部分，并依據段落內容設置頁邊碼。在引用評注內容時，作者通常應直接注明所參考內容的頁邊碼，以方便讀者準確定位查閱。一旦法律條文發生修改，則法律評注的出版社會通過推出新版或發行可替換活頁來更新評注內容，并在網絡數據庫中同步發布，以跟進最新的立法動態。根據賀劍的總結，法律評注具有多重身份，既是“一類文獻、一種文本”，也是“法律文獻中的集大成者”，更是法律人生活中的“一種文化現象”。在朱慶育看來，評注作為一種特殊的法律文獻之所以被需要，主要原因在于其他文獻形式都無法對法律適用作出“全面或針對性的回應”。不同于教科書、論文及專著的理論構建導向，評注的核心關切恰好在于規范的解釋與適用，可將法教義學全面覆蓋法律的規范體系。因此，在法律評注文化發達的德國，法律評注成為伴隨法律人整個學習和職業生涯的工具書，幫助法律人對理解和適用法律條文所必要的學理和裁判“有一個全局性的把握”。此外，法律評注不僅是德國或其他國家法律人了解德國法律規范、學理和實踐的重要窗口，更已成為德國法的“出口品”，影響著世界許多國家和地區法學專業的發展。

（二）法律評注的特征

法律評注在很大程度上區別于“法條釋義”。在我國的法律文獻類型中，針對法律條文的“釋義書”實際上已經非常普遍。不僅有立法機關撰寫的法律釋義叢書，還有最高人民法院組織編寫的關于司法解釋的“理解和適用”叢書。然而，盡管也有案例和學說的介紹，但這類立法或司法解釋的釋義書更多是對官方立場或政策導向的說明，其論述在具體細節上僅僅是“點到為止”，在理論品性上仍有提升空間。釋義書所面向的讀者群體并非局限于專業的法律人，而是將普通群眾和未經法律專業訓練的公務人員等囊括在內，背負著向社會公眾宣傳和普及最新立法的使命。于此，法律評注區別于法條釋義，其在內容上更充分凸顯法學的專業性，特別是在條文解釋中對法教義學方法的充分運用，彰顯出其作為法律人專業工具的特質。

根據賀劍的總結，法律評注以實務導向作為其宗旨，具有四種鮮明的特征：一是以解釋現行法為中心，與本國的現行法保持一致，避免過多對外國法的參考或對法律史的追溯；二是盡可能回答司法實踐中已經發生或可能發生的問題，為案件中的法律爭議提供通說觀點，避免過多的觀點辯論；三是重視案例甚于學說，優先引用權威法院的裁判觀點；四是秉承法教義學方法，恪守法律解釋的基本模式，注重法律概念的體系構建，但排斥對社會科學的引用。

（三）法律評注的具體功能

德國學者蘭帕爾特在其博士論文《評注的世界：歷史上與當代法律評注的結構、功能與價值》中對評注功能的提煉和總結獲得較為廣泛的認可，并進一步影響了對法律評注的國際比較研究。根據其博士論文中的觀點，法律評注一共具備十種功能。本文在此作簡要介紹：

第一，展開說明和解釋。評注以法律條文為依托，對條文中的概念、術語進行定義和解釋，賦予其輪廓和細節，并將解釋作為自身的“核心任務”。評注一方面依附于法律條文，輔助對條文的理解并甘為條文的“忠實翻譯”；另一方面則通過解釋的方式引導對條文的理解，具有削弱條文權威性的潛力。第二，存儲知識信息。評注在對法律條文的解釋中，通常會借鑒過往的詮釋路徑，因而能夠起到傳承和保存既有法學論述的作用。從歷史的角度來看，法律評注也成為后世的法律人了解法教義學發展過程的寶貴信息來源，從而起到減輕法律工作負擔的作用。第三，知識篩選。法律評注并非僅僅是對既有法律知識的收集和保存，同時還對其進行濃縮、總結和整理加工。這一篩選功能體現為法律評注對解釋方法、法院判決和論證觀點的“清理”工作，使得法律評注區別于文獻目錄或電子數據庫。第四，知識組織。法律評注在知識篩選的基礎上，進一步對知識進行歸類整理。在形式上，知識組織的功能形成了法學論述的層次化結構和具有反思性的“高階”知識；在內容上，知識組織的功能產生了體系性的法學論述，從而由依附于條文編排的逐項說明走向原創性的知識構建。第五，知識形成。評注不僅應當篩選和整理，還應當“審查、評估和權衡”。它不僅是“觀點的過濾器”，也是“觀點的塑造者”，甚至是法學論述的“引導媒介”。因此，評注可以通過傳承和鞏固法學的“基本概念、解釋方法和秩序理念”，在法教義學的發展過程中發揮重要作用。第六，具體化。法律評注通常會對法律文本中的規范性內容加以細化，即詳細說明某項規則適用于哪些情形以及不適用于哪些情形，探討抽象規范潛在的具體適用情形，發揮立法者無法實現的“精細調控”作用。第七，搭建橋梁。法律評注的具體化功能使其發揮搭建法律規范與法律適用者間之橋梁的作用，在一般規則與個別案件、法律規范和具體裁決、乃至法律和社會之間居中協調。第八，維持穩定。正是通過法律評注的頻繁解釋和引用，法律規范本身的內容和結構得到法教義學的強化，從而在學術討論中確立自身權威和經典的地位，并保證規范適用的一致性和連續性。最后，法律評注也具有批判和創新的功能，與其穩定功能相互補充，并在不同層面發揮作用。

二

法律評注的中國圖景：傳統與現狀

法律評注源出歐陸，但在近代西學東漸的進程中，卻如其他學問一樣被類比對應了中國傳統，特別是中國古代的律學傳統。對于中國當下雨后春筍般涌現的法律評注而言，律學傳統充其量只是“遙遠的傳統”。經由近代法學學術在法律注釋書方面的初步探索，以及當下中國法學界的集體自覺，法律評注這一學術文獻類型似已融入中國法學，逐漸形成了兼具本土特色與現代性的法學文獻范式。在某種意義上，這也具有文明接續和再造的意義。

（一）律學傳統下的“疏議”

中華文明傳統中有很強的經典注釋傳統，在中國律學中也有法典注釋的傳統。中國古代存在大量對儒家經典的注釋類著作，如何晏《論語集解》、皇侃《論語義疏》、邢昺《論語注疏》、朱熹《四書章句集注》、陸德明《經典釋文·論語音義》等。所謂“集注”，在中國古代是指匯輯或綜合諸家對同一古籍的注釋，集合前人關于某部書的注釋或再加上自己的見解進行注釋。此種匯集各家再加上自己見解來注釋經典的方式，也貼合法律評注的操作方式，并能夠反映出作者的學術思想高度，例如朱熹在其《集注》中所形成的朱子學有力推動了傳統儒學的創新與轉化。在此種文明傳統下，注釋法典也是自然之事，例如《唐律疏議》。陳興良在其《刑法疏議》一書中指出：“中國是一個具有悠久的注釋法學傳統的國度，以《唐律疏議》為代表的、以律條注疏為形式的法學研究成果是中華法律文化傳統的主要表現形式。”中國律學傳統下的法典注釋，在體例上與法律評注相似，其內容是對律文逐條逐句進行詮解和疏釋，并有針對性地回答疑難問題，還進一步闡述封建法律理論的源流。其法律實踐意義在古代史書中也受到高度肯定：“自是斷獄者皆引疏分析之”。基于此種相似性，筆者也曾建議將Kommentar對譯為“集注”。

唯需注意的是，即便《唐律疏議》的出現在中國法律史上具有重要意義，但奉法為尊的觀念在當時遠未確立。《舊唐書·刑法志》中雖對《唐律疏議》作出高度肯定，但也在同文段中記載了參與《唐律疏議》編纂的長孫無忌向唐高宗作出的對司法制度的強烈批評：“陛下欲得刑法寬平，臣下猶不識圣意。此法弊來已久，非止今日。若情在體國，即共號癡人，意在深文，便稱好吏。”這句話的意思是：陛下雖倡導寬大司法，但官員們尚未完全領會圣意；司法弊端積習已久，心存公正者反被譏為迂腐，深究法條者卻被視為能吏。從當時的理念來看，皇帝（上）的“圣意”和官吏（下）的“情在體國”仍要顯著重于“意在深文”，唐律也不過是皇權的統治工具而非共同的約束規則。由此可見，《唐律疏議》并未改變而是延續乃至鞏固了“以禮為本”的思想，不能等同于法律評注精細化的法律解釋作業。舒國瀅亦指出了此種傳統律學在學術性、體系性和理論化上的不足。通過對法律條文的學術釋義，推進和完善國家法治的構建只能是近代以來西學東漸下的法學課題。

（二）近代的法律釋義書

進入近代，清末民初的法律學人通過在日本和德國等國家的留學經歷接觸到了法律評注這一法學文獻類型，并嘗試以類似的方式對近代中國仿照西方的新型立法進行注釋。例如早在1908年就有于日本留學的湯化龍出版《大清違警律釋義》，在進行逐條詮注的同時參以學理或評論。同樣有留學日本經歷的邵羲還出版了《大清民律（草案）》的注釋書和《大清刑事訴訟律》的注釋書，實則通過“釋義”的形式傳播西方法學的新知。1929年中華民國《民法》頒布后，由于其內容大量借鑒了德國潘德克頓體例的《民法典》（BGB），因而也為當時主要學習德日法學理論的民法學者提供了合適的規范基礎，促成了大量注釋（教科）書的出版。其中黃右昌獨著的《民法詮解——物權編》（以下簡稱《詮解》）（1945年）獲得了較高的評價，在國民黨政權敗退臺灣后直至1960年代仍被廣泛引用。黃右昌早年留學日本，深受羅馬法思想的影響，有“黃羅馬”之美譽。盡管在內容的豐富度上仍有缺憾，但就其《詮解》書的形式和內容而言，已經可以稱為一部德國式的法律評注。其內容包括每一條文的立法理由（立法參考對象）說明、外國立法例的介紹、法律概念的學理闡釋以及民國法院的相關判解，并在形式上采用了類似頁邊碼的分點說明結構。這部評注在風格上也有意區別于當時主流的法學教科書。對比《詮解》與同為黃右昌所著的物權法教科書可見，相較于教科書長篇累牘的學理闡述，前者更注重理論與實踐的結合，實務導向功能更為鮮明。

相較于民法注釋書的繁榮，民國時代的憲法注釋書則因時局的動蕩而命運多舛。政權的頻繁更迭使得憲法的制定本身就是一項幾乎無法完成的政治任務，無論是民國元年的《中華民國臨時約法》、北洋曹錕政府時期的1923年《中華民國憲法》（“賄選憲法”），還是國民黨政權1946年在南京通過的《中華民國憲法》，都難以擺脫在制定后的數年內便被廢止的歷史命運。在這一時代背景下，憲法注釋書即便存在也注定是短命的。從現存歷史文獻來看，1923年“賄選憲法”通過后，在當時的北京曾出版過一本簡短的《中華民國憲法釋義》。1946年《中華民國憲法》通過后也曾出現幾本注釋書，但在內容上都過于簡短，并有鮮明的政治宣傳意圖。唯一的例外是李楚狂所著的《中華民國憲法釋義》，其書中對憲法條文的釋義大量參考了王世杰與錢端升合著的《比較憲法》，因此在內容上提供了不少可比較參照的外國憲法條文，并有一定程度的學理闡述，如將“工作權”與“職業自由”兩種權利概念進行區分、指出財產權所負有的社會義務等。真正意義上第一部內容翔實并能夠與實踐結合的憲法注釋書，是林紀東所著的《中華民國憲法逐條釋義》（共4冊）。這部“憲法”注釋書在形式上與評注類似，在列出的每一條文后首先說明條文的“立法目的”、制憲史（“與五五憲草之比較”）和比較法上類似條文的參照（“與各國憲法之比較”）；隨后是注釋正文（“本條之解釋”），根據條文款項的順序進行法律概念的解釋說明和理論闡述，凸顯出該注釋書較高的學術價值。如對“憲法”第8條保障人身自由所規定的“法定程序”的解釋中，并未簡單列舉現行“法律”中的相關程序規定，而是依照學理將其理解為“非專指手續規定而言，應兼含罪刑法定主義之意。……以彰顯憲法保障人身自由之至意”。更值得一提的是，這部注釋書在當時也深刻影響了我國臺灣地區“司法院”的“釋憲”實踐。其在初版中提出“違警罰法”授權警察官署裁決拘留、罰役的規定違憲侵犯人身自由的觀點，后被“司法院”采納，認為“應迅改由法院依法定程序為之”。

由上可見，清末民初以來的注釋書雖然整體上不屬于嚴格意義的法律評注，其風格和功能更接近于教科書，但其中也不乏理論聯系實踐的高水準作品。這些著作為當前我國法律評注書的編寫提供了有益借鑒。

（三）當下法律評注的進展

目前，我國若干部門法學科已經陸續開展法律評注的研究和編寫工作，其中最令人矚目的是自2020年《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）頒布以來民法學者所做出的學術評注成果。據王澤鑒統計，已有總計9種《民法典》評注在這4年期間出版。大型評注有朱慶育和高圣平總編的《中國民法典評注》系列、朱曉喆總編的《中華人民共和國民法典評注系列》、中國社會科學院法學研究所推出的《民法典評注》系列、王利明主編的《中國民法典評注》系列、楊立新主編的《中華人民共和國民法典釋義與案例評注》系列、中國法學會婚姻法學研究會推出的“家事法評注叢書”系列、中國人民大學出版社推出的《中國民法典釋評》系列等。其中，朱慶育和高圣平總編的《中國民法典評注》系列雖未如其他系列般完成對所有條文的評注，但在形式和內容上與德國式大型評注最為接近，每一條文的評注篇幅都接近于一篇期刊論文并有相當的理論深度。小型評注則有楊代雄主編的《袖珍民法典評注》以及徐滌宇和張家勇主編的《?中華人民共和國民法典?評注：精要版》。此外，在2020年《民法典》頒布前，民法領域也曾出現過針對《中華人民共和國民法總則》和《中華人民共和國合同法》撰寫的評注書。民事訴訟法和商事法領域還有側重于相關法規及案例匯編的《民事訴訟法實務評注手冊》和《公司法評注》。

在刑事法領域，也已誕生首部由權威學者編纂的大型評注書，即馮軍、梁根林、黎宏主編的《中國刑法評注》，涵蓋對我國現行刑法所有條文的評注。其犯罪論體系較具特色，既非嚴格意義上的德國式三階層，亦非傳統的四要件。在大型評注書之外，也有更突出實務導向的《實務刑法評注》，內容上主要涵蓋刑法條文的相關法規、司法解釋及裁判案例的匯編。同樣可歸入法規及案例匯編類的“評注”書還有《注釋刑法全書》和《刑法注釋書》。另外還有專門針對《刑法修正案（十一）》撰寫的評注書。同樣為大陸法系的我國澳門特區，則通過繼受葡萄牙的法律和法學體系也接觸到了法律評注這一文獻類型，并由澳門大學法學院出版了葡萄牙《刑法典評注》的中譯本。在刑事實體法外，刑事程序法領域也出現了第一部學術性的刑事訴訟法評注書：《刑事訴訟法評注·總則篇》。其內容主要圍繞總則編的條文分為“律、修、源、釋、評”五個部分，但不同于傳統評注書的是，個別條文的（立法論）評價篇幅會超過純粹的釋義。以實務為導向的刑訴法規及案例匯編“評注”書則有《實務刑事訴訟法評注》。

公法領域的大型評注書目前在我國尚未出現。目前僅有一部中小型的學術性行政訴訟法評注書，即王貴松主編的《行政訴訟法判決條款評注》，包含了十五個重要條文的評注。另外朱芒還曾翻譯日本權威學者編纂的行政程序法小型評注書。其他定名為“評注”“注釋”“釋義”等的著作也主要是帶有條文說明的法規及案例匯編類著作。在憲法領域，還沒有嚴格意義上的評注書的出版。在1982年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）頒布后不久，親歷《憲法》修改過程的肖蔚云撰寫出版《我國現行憲法的誕生》。這本書不僅有對1982年《憲法》修改過程中各項問題討論的翔實記錄，還按照《憲法》文本順序逐條展開說明，可以看作是一本憲法釋義書，對于理解和解釋我國現行憲法具有重要的參考價值。類似的憲法釋義書還有吳杰、廉希圣等編著的《中華人民共和國憲法釋義》。此外，日本憲法學者宮澤俊義撰寫的評注書《全訂日本國憲法》（日本評論社1978年版）也由董璠輿翻譯，定名《日本國憲法精解》。這一書名后來為中國學者模仿，如蔡定劍于2004年出版的《憲法精解》。該書分為上下兩編，上編是對憲法制定和修改歷史的簡要介紹，下編則是對憲法文本的逐條說明；其引述內容全面梳理了與憲法相關的歷史和政治文件，唯一可惜的是理論性尚有不足。

最后，在我國其他部門法領域也存在名為“評注”的著作。總體而言，雖然我國法律文獻中的各類“評注”形式和內容不一，距離法律評注的理想狀態仍存在較大差距，但為現行法撰寫“評注”已經在法學的各個部門蔚然成風，并具備可觀的成長速度和發展潛力。

三

憲法評注與憲法實施的相互塑造——德國經驗

當下我國憲法學界推進評注書的編纂，有必要從文明互鑒的角度吸取比較法上的經驗。如前所述，法律評注的編寫來自德國法學傳統。在德國，所有的法律部門，大到憲法、刑法、民法、行政法，小到建筑法、交通法、動物保護法，各部門法莫不有規模不等的多種法律評注。憲法評注也以德國最為發達，并深刻影響了其他大陸法系的國家。針對德國《基本法》（憲法）就有毛恩茨與杜里希的“大評注”和雅哈斯和皮羅特的“小評注”等十余種，在憲法實施上發揮著論文、著作、教科書等無法替代的指引和啟發作用。下面，對德國憲法評注的歷史與實踐作簡要介紹，特別是說明憲法評注與憲法實施的緊密關系，以期對我國憲法評注的編寫有所啟發。

（一）德國憲法評注的源流與演進

憲法評注作為一種獨特的法律文獻形式，其歷史起源可以追溯到19世紀對普魯士邦國憲法文本及草案的學術性解讀。在魏瑪共和國時期，憲法評注迅速興盛，吉澤、阿恩特等學者先后出版了評注書。其中安許茨于1921年出版的《魏瑪憲法評注》因其對條文的精準解讀和對爭議觀點的公允處理，被譽為杰作并在學界產生了深遠的影響。這一時期，法學家們藉由對基本權利、國家機構的權力劃分等憲法核心規范的系統闡釋，奠定了對憲法文本進行逐條解釋的法學傳統。然而，在納粹掌權后，憲法條文被架空，評注書也失去了生存的土壤，憲法評注的發展陷入停滯。

二戰結束后，聯邦德國為重建法治，通過聯邦憲法法院的裁判實踐全面實施憲法，《基本法》（憲法）也成為評注所依據的核心文本，憲法評注重新成為連結學術與實務的重要載體。例如，《波恩評注》內容龐大、資料豐富，而毛恩茨與杜里希主持的大型基本法評注更被視為二戰后“塑造新國家的神諭”。隨著時間推移，憲法評注逐漸多樣化，上述大型評注書繼續保持學術前沿性和系統性；中小型評注如雅哈斯和皮羅特的小評注則兼具學術與實用價值，成為法官和律師的常用工具；此外還有面向學生的學習型評注和出版社推出的網絡版評注等，內容的針對性和及時性更為鮮明。憲法評注的范圍也擴展至各州憲法及《聯邦憲法法院法》，使憲法評注體系更為全面。憲法評注的體系性、權威性和多樣化使其成為德國當前憲法的實施、研究和學習中不可替代的重要學術文獻。

總體而言，德國憲法評注起源于19世紀的普魯士并在魏瑪時期得到迅速發展，雖因納粹暴政一度中斷，但在二戰后的聯邦德國從復興走向繁榮。這一發展歷程，是憲法評注與憲法實施雙向互動的生動詮釋，更凸顯了其自身作為學術作品的豐富功能。

（二）憲法評注與憲法實施的雙向互動

現代意義的憲法典作為憲法評注賴以存在的根基，是19世紀立憲主義政治風潮的重要成果，其與實證主義法學的結合促成了憲法評注的誕生。而憲法評注的首要目標便是反向服務于憲法典的實施，這也直接體現于首部學術性憲法評注的副標題：“為學術與實踐而作的評注”。憲法實施下學術與實踐的結合，憲法評注正是在此語境下發揮作用。憲法評注不僅呈現出憲法文本的歷史脈絡與制定目的，而且通過對判例、學說和比較法資料等素材的整合，形成對各個條文權威的解釋框架，從而支撐憲法的全面實施。例如，1949年聯邦德國《基本法》頒布后不久，一批重要公法學者與實務專家便于1950年聯合完成了以多冊活頁夾形式出版的《波恩評注》。此后更是在出版社的組織下，動員了上百位權威學者及實務人士參與編纂，使該評注成為一座優質論述內容與文獻資料的富礦，為《基本法》實施初期的憲法實踐提供了扎實的學理基礎。

憲法法院制度的確立，不僅形成了德國現代憲法實施的核心機制，更進一步為憲法評注提供了最權威、最鮮活的實踐源泉。一方面，憲法法院在審理案件時會引用和回應評注中的學說觀點，使學界的理論直接進入司法適用；另一方面，憲法法院的新判例也會促使憲法評注的不斷修訂和內容擴展。著名憲法學者施林克對“聯邦憲法法院實證主義”的批評，從另一視角看，恰好反映了憲法評注與憲法裁判之間密切的學術和實踐對話，堪稱憲法實施下良性互動的典范。例如杜里希在其對《基本法》第1條的評注中闡釋的“價值體系”理論，不僅影響了學理認知，更直接被聯邦憲法法院的判決采納，成為憲法實施中的核心指引。而憲法評注在歷次更新中均會吸納聯邦憲法法院的最新判例，將其裁判觀點融入既有的憲法教義學體系，使其內容始終同步于憲法實踐的最前沿，甚至能前瞻性地探討正在審理或將來可能審理的爭議性憲法問題。

（三）憲法評注的整合性及其功能拓展

通過對德國憲法評注發展歷程的考察，并結合前文德國學者蘭帕特爾關于法律評注功能的一般性論述，可以發現憲法評注在憲法實施中最為關鍵的功能在于：面對憲法學界的多元流派與解釋分歧，發揮整合歧見、形成通說的整合性作用，從而保障憲法實施的統一性。憲法評注通過系統梳理和比較各類論證，提煉出具有主導性的觀點，為憲法的解釋與適用確立了一致性的標準，有效防止國家機關在援引憲法時因圖一時之便利而作出恣意的解讀。尤其在處理高度復雜的憲法案件，如涉及基本權利沖突或機關權限分配等爭議時，評注所構建的學術與實踐共識，實際上也為相關爭議的解決提供了前置的理論正當性支撐，避免爭議各方在對憲法條文的基本理解上陷入無序狀態，確保爭論始終基于和圍繞憲法文本本身展開。

進入21世紀，憲法評注的形式與功能也愈發多元化。這首先體現在憲法評注輔助法科學生學習功能的增強。例如專為學生編纂的學習型憲法評注，能幫助法科學生迅速掌握考試案例中爭議憲法條文的核心知識要點與常見考點，為學生撰寫案例分析提供清晰的寫作思路和框架指引，成為必不可少的教輔資料。其次，數字化還助推憲法評注走上“親民路線”，使其成為面向大眾的普法工具。例如德國貝克出版社為紀念《基本法》頒布75周年，于2024年將一部由多位知名公法學者撰寫的簡明憲法評注全文在網絡免費公開，供全球讀者在線閱讀和下載。此舉旨在突破專業壁壘，直接向公眾傳播憲法知識。最后，“人工智能＋”技術通過賦能憲法評注，正顯著提升其工作輔助能力。例如，已有德國學者進行實驗性探索，嘗試指令Chat GPT以聯邦憲法法院的判例為素材，對《基本法》第8條（集會自由）生成初步的評注，確保評注內容的每一句表述都能找到對應的判例依據。

德國憲法評注編纂的經驗表明，憲法評注與憲法實施之間不是單純的“文本—工具”關系，而是深度互動、相互塑造的過程。基于這些歷史經驗我們發現：憲法實施與憲法評注相輔相成，憲法的有效實施推動評注走向繁榮，而評注的繁榮又為憲法實施提供堅實的學術支撐。當前我們強調全面實施憲法，必然需要評注為憲法的解釋與適用提供學理參考。無論是立法、執法、司法還是普法教育，權威的憲法評注都能為各環節提供系統性指引，是推進憲法全面實施的重要學術保障。此外，以德國的經驗為參照，中國憲法評注編纂的時機也已經成熟，我們已具備必要的制度條件與扎實的學術積累，并能夠基于自身的特點，在德國經驗的基礎上提出具有中國特色的編寫方案與體例。

四

憲法實施：中國憲法評注編纂的時代背景

如前所述，我國1982年憲法頒行以來，雖然有一些憲法釋義書，但并沒有嚴格意義上的憲法評注著作。法律評注是實務導向的，因此，實定法的解釋、適用等實踐需求是評注出現的基本條件。我國憲法實施、憲法監督機制的長期不暢，使得包括評注編寫在內的法教義學的作業長期沒有用武之地。2012年，習近平在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出：“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”，并提出“我們要堅持不懈抓好憲法實施工作，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平”，開啟了我國憲法全面實施的制度建設。近年來，我國憲法實施在制度建設方面取得顯著進展，以立法中的合憲性審查和備案審查為主要場景的憲法實踐也普遍展開。憲法評注編寫的實踐需求條件已經初步具備。此外，中國憲法學的研究范式也逐步轉向法教義學的基本立場，并形成了較為全面系統的憲法學知識體系。制度建設、實踐經驗和學術轉向，共同為我國憲法評注的編纂提供了基礎。

（一）憲法實施的制度建設與實踐推進

2014年10月，中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，標志著我國憲法實施制度建設的重要轉折。該決定明確提出“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”的頂層設計。這一政治決斷在后續法治實踐中得到持續推進：2017年黨的十九大報告首次提出“推進合憲性審查工作”；2018年憲法修正案明確“憲法和法律委員會”的組織安排；2023年《立法法》修改完善合憲性審查規定；2024年《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》進一步健全審查機制；同年7月召開的中共二十屆三中全會進一步提出“建立憲法實施情況報告制度”。這些制度創新共同構成了新時代憲法全面實施的基本框架，為中國憲法學發展設定了全新的實踐背景。

在新的制度條件下，我國憲法實踐取得了令世人矚目的成果。據統計，近年來隨著備案審查工作成效和影響力的不斷上升，每年由公民、組織提出的審查建議就多達數千件，2023年一年就有2800多件。自2017年以來，全國人大常委會法工委每年都在關于備案審查工作情況的報告中披露不少合憲性審查的案例，形成了一批具有代表性的案例，有效回應了公眾對合憲性審查的關切，并獲得廣泛的社會認可。這些典型案例的公布，更進一步體現出我國備案審查式的憲法實踐所特有的維護法治統一、傳播法治精神、闡釋憲法原理等重要作用。例如，全國人大常委會法工委2023年的“禁止連坐”備案審查意見以及2024年的“涉罪人員低保就業”備案審查意見對實踐中過于嚴苛的犯罪附隨后果做了處理，成為“在備案審查工作中加強對合憲性、涉憲性問題審查研究，維護憲法權威和法治原則”的典范案例，并取得了良好的社會反響。此外，全國人大常委會法工委也通過備案審查工作推動廢止了收容教育制度；依據憲法及相關組織法等規定，對異地調用檢察官問題作出妥善處理；并對強制親子鑒定以及民族地區國家通用語言文字推廣等具有憲法性爭議的問題進行了審查和糾正。最后，全國人大常委會法工委近年來還在備案審查工作中，圍繞重要法律的貫徹實施在生態環保、食品藥品安全、野生動物保護、民法典、長江流域保護、人口與計劃生育等多個領域積極開展了規范性文件集中清理工作，從而不斷增強我國憲法實施的制度剛性和普遍約束力。

（二）憲法學教義學的全面發展

伴隨著憲法全面實施制度和實踐的推進，我國憲法學也進入了“合憲性審查時代”。其基本特征在于初步形成了以法教義學為基本立場的方法論立場，將憲法學的核心工作確定為基于憲法文本，通過“解釋＋體系化”的工作，實現對憲法規范的體系化建構，并為憲法實踐問題的解決提供理論和分析框架的預備。憲法學在方法論立場上的轉向及憲法教義學的有效積累，是編寫憲法評注的學術基礎。

以1982年《憲法》起草為開端，盡管存在憲法實施、憲法監督機制長期不暢的客觀制約，但我國憲法學四十多年來仍曲折前行，取得了頗為豐碩的成果。在筆者看來，中國憲法學始終以“合憲性法秩序的建構”為主題，也就是服務于憲法的實施，推進憲法的真正落實，推進憲法在國家法秩序中的價值貫徹和規范控制。早期，我國憲法學接續1982年《憲法》修改中的討論，持續關注憲法監督制度，圍繞“憲法監督”“憲法實施的保障”“違憲審查”“合憲性審查”“司法審查”“憲法司法化”等核心概念展開研究，提出了多種完善我國憲法監督制度的方案。與此同時，也展開了取向“法秩序的合憲性控制”的全方位研究，集中討論了“憲法至上”“良性違憲”“規范憲法”“合憲性解釋”“憲法與部門法”等議題，為我國憲法的實施提供了充分的憲法基礎理論上的預備。

2001年“齊玉苓案”則以一種非常尖銳的方式向憲法學界提出了解決實踐爭議的要求。以此為開端，憲法學界認識到，在建構監督憲法實施的制度之外，憲法學還必須關注如何基于憲法規范對實踐中的爭議問題給出專業判斷。在中國法治實踐中不斷出現“部門法提問”而要求“憲法作答”的場景的條件下，中國憲法學迅速展開了教義學上的積累。首先，基本權利總論的研究始終保持強勁勢頭，學者們的研究迅速覆蓋了基本權利一般理論的各個方面，基于中國憲法文本的基本權利的學理體系初步形成。同時，在實踐需求引導下，基本權利各論研究也廣泛展開。憲法學者對于個人信息保護、數字時代的隱私權、通信權、財產權、社會權等單項基本權利的研究，鮮明體現了實踐對于基本權利研究的推動作用。其次，在國家機構教義學領域，我國憲法學取得了顯著的成績。以“規范分析—概念抽象—體系建構—實踐運用”為基本方法特征的研究在國家機構領域展開，在圍繞“民主集中制”原則的理論建構之外，針對國家權力配置的具體實踐議題，也形成了一大批高品質的成果；再次，法教義學導向的研究還拓展到了憲法的序言和總綱部分，憲法學界對于憲法基本原則、國家制度、國家目標乃至國家象征條款都展開了規范力的學術建構。憲法教義學的研究已經完全覆蓋了憲法文本的各個組成部分，形成了較為全面的學說體系。

應該說，我國憲法實施在制度建設與具體實踐層面均取得了進展，為憲法學提供了極富啟發性的一系列現實素材；憲法學的研究和理論構建通過法教義學的方法形成了豐碩的研究成果，并具有強烈的現實問題意識和實踐爭議解決導向。我國憲法評注編纂的客觀條件已初步具備。同時，進一步推動我國憲法實施及合憲性審查等工作的高水平發展，也需要一部凝聚理論與實踐共識、全面涵蓋憲法條文規范體系、具備實務導向意識和理論思考深度的憲法評注作為輔助工具，為備案審查意見的提出等憲法實施方式提供扎實的說理依據和權威的參考資料，從而“確保憲法得到完整準確全面貫徹”。

五

中國憲法評注編纂的難點與方案

盡管我國憲法評注編寫的制度條件和學術條件都已初步具備，我國憲法學界也已開展評注的撰寫工作，但不能不看到此項工作還面臨很多困難。必須在全面把握現有條件和現實困難的基礎上，形成憲法評注編寫的具體方案與體例。

（一）中國憲法評注編纂的難點

首先是實踐素材問題。一方面，可納入評注的實踐素材范圍難以精準確定。例如，德日的憲法教義學構建及其評注書撰寫可以圍繞憲法法院或最高法院的判例素材充分展開，但我國卻不存在與之類似的實踐素材，目前也難以說我國憲法實踐中涉及立法的合憲性審查報告（例如“全國人大憲法和法律委員會關于《中華人民共和國個人信息保護法（草案）》審議結果的報告”）還是涉及規范性文件的備案審查報告居于中心地位。此外，全國人大及其常委會以及法工委在其他工作中涉及憲法問題的相關意見（例如全國人大常委會的會議記錄、工作報告等）是否都需要被納入憲法評注撰寫的參考素材，以及如何評價這些實踐素材的憲法意義和后續影響，如何融入對憲法文本具體條款的解釋體系，都是當前非常棘手的難題。另一方面，能夠納入評注的實踐案例仍然非常有限。盡管自2017年以來全國人大常委會法工委已經公布一系列備案審查的典型案例，但公布案例的數量和范圍仍無法涵蓋全部憲法條款，案例中涉及的規范性文件類型也主要集中在地方性規定，仍少有涉及國務院行政法規或最高人民法院司法解釋的審查案例。

其次，在現有的實踐素材中，涉及憲法問題處理的說理相對簡單，往往無法為憲法具體條款提供直接的解釋方案。換言之，實踐素材本身無法提供憲法條款解釋的基本結論，無法劃定其所涉及的理論問題范圍，無法起到對重要文獻進行初步篩選的作用。例如2024年修改《國務院組織法》時，將“中國人民銀行行長”列入國務院組成人員之內。憲法和法律委員會經同法制工作委員會共同研究認為，“明確將中國人民銀行行長包括在國務院組成人員范圍內，符合實際，符合憲法的規定、原則和精神”。雖然在此涉及憲法關于國家行政權及國務院組織的重要條款，關聯憲法學基礎理論的核心部分，但全國人大憲法和法律委員會對其合憲理由的說明還不夠充分。從此前公布的計劃生育法修訂等材料來看，其用語多言簡意賅，合憲性判斷明確而解釋性說理不足。因此，我國憲法評注的撰寫仍很大程度上依賴于學者對條款相關理論掌握的深度與廣度，無法如德國或日本的憲法評注般大量參考乃至直接引用憲法法院或最高法院的裁判觀點。

最后，雖然前文已詳述近年來我國憲法教義學的快速發展，但對于評注的撰寫而言，其完整度和精細度仍遠遠不夠。針對各個條文的研究文獻雖然總體上采取了法教義學的方法，但在學理的闡述上仍有較大的差異，在很多問題上也尚未形成相對統一的通說觀點（例如通信權的保護范圍問題）。許多憲法問題仍存在實踐與理論的顯著分歧，憲法評注作為學理與實踐的溝通平臺還難以彌合此種差異（例如國務院的行政立法權問題）。即便在差異較小的憲法領域，當前已有的研究文獻中也有部分存在追趕熱點、內容重復的問題，在個別憲法問題上雖然積累了可觀的文獻數量，但真正有創見的論述未必充分。另外，憲法文本中仍存在大量未被教義學研究的內容，例如基本權利各論中許多條款的研究還有待開展。加之我國備案審查等制度建設和實踐仍處于不斷發展變化之中，尚未像司法訴訟制度那樣總體成熟定型，因此評注所參考的實踐素材和研究文獻可能難以跟上最新的憲法實踐。

基于上述難點，我國憲法評注的編纂一方面應盡可能呈現出中國憲法實踐的特點，以我國本土形成的憲法學說和實踐觀點為主要述評依據，充分展現中國憲法實踐積極的工作成效和優質的研究成果；另一方面也需要承認我國現有憲法實踐和研究中仍存在的不足，避免在評注中作出可能引發過多爭議的論斷，集中力量突出每一憲法條文最具特色的內容，協調評注作者對同一概念在不同條款中的解釋，并在一定范圍內適當呈現比較法的理論知識。

（二）中國憲法評注編纂的方案與體例

基于前述認識，我們所構想的針對憲法的“逐條注釋”，主要包括以下內容：

第一，條文的由來。即該條文的發生學歷史。也就是該條是怎么被寫出來的，包括歷史上的憲法文本（共同綱領以來）中是如何規定的，制憲或者修憲起草時參考了哪些國家的范本，討論過程中有過何種表述，最終為何選擇現有表述，等等。此部分是對該條款進行歷史解釋的重要指引。

第二，該規范或者制度的性質界定。說明該條款在我國憲法教義學體系中的地位。例如，憲法第3條是“憲法的基本原則之一，是我國國家機構職權劃分的原則”。體系位置和體系功能的確定，有助于相關的體系解釋和目的解釋。

第三，基礎概念。解釋該條文中使用的基礎概念。如《憲法》第3條第1款中的“民主集中制”；第5條中的“社會主義法治國家”、第33條中的“人權”。基礎概念往往連接憲法學的基礎理論，構成法律條文解釋的重要觀念基礎。

第四，條文的結構。說明同一條的各款之間、各語句之間的相關關系。例如《憲法》第13條，說明第1款和第2款是對財產權保護范圍的規定，第3款是對征收征用和補償的規定。條文結構往往對解釋結果有決定性影響。

第五，法條語句的學理和實務解釋。例如，《憲法》第13條第1款中“合法的私有財產”如何理解。這里的解釋包括兩種：學理解釋和實務解釋。學理解釋是要對所有法學者既有的解釋觀點做整理梳理，列出不同學說的主要觀點，辨析出通說和少數說。實務解釋包括各類國家機關在立法、執法或者司法過程中對該條款的解釋和適用。

第六，針對該條文，法治實踐中存在哪些爭議問題，可能的答案有哪些。這一點要貫穿在前面的內容之中，總體上要嘗試回應實踐中（包括司法，也包括立法和行政）已經出現和可能出現的問題，并給出可能的解決方案參考。最后，還應包含該條文與其他條文的關系，以及相關文獻和案例目錄。

下面舉例說明中國憲法評注的體例與內容要求：

結語：為憲法全面實施提供學術支撐

法律評注的編寫，要實現這樣的目標：通過對法律條文的文義、體系、歷史、目的的系統解釋，令法律專業的學生、學者和法律實務工作者，一冊《評注》在手，對相關法條的學理知識、主要文獻、可能的解釋方案和重要的立法司法實務情況一目了然，并能從中得到解答實踐問題的啟發。中國憲法評注的編寫，也同樣指向憲法實踐、憲法學術和憲法教育等多個維度，但其中最為重要的，還是為憲法的全面實施提供學術支撐。基于對憲法文本的整體把握，對每一條文相關的學理和實踐進行系統的整理，獲得對憲法含義的全面準確和體系化的理解，為《中華人民共和國憲法》在實施中可能遇到的問題盡可能提供學術預備，是中國憲法評注編寫的核心關切。此項工作的初步展開，是憲法實踐和憲法學術發展的共同結果，而其不斷完善與更新，也是憲法學的永恒任務。

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《甘肅政法大學學報》2025年第6期目錄

【本期特稿】

1.論社會主義法治精神概念

李林、張永泉、馬一男（1）

【本期專題】

2.憲法評注：憲法實施的學術支撐

張翔、康有華（24）

3.高校規范性文件備案審查的制度建構

候菁如（42）

4.保證憲法全面實施制度體系的構成及相關概念辨析

胡超（56）

【法學論壇】

5.論侵害加密貨幣行為的刑法認定

李雪健（66）

6.授權改革試點中試點辦法的備案審查

商昌征（84）

【探索爭鳴】

7.共有財產執行中析產之訴的職能錯位與體系重塑

歐陽嘉俊（97）

8.腦機接口技術在刑事偵查中的應用風險及其法律規制

徐娟（115）

【法律與實踐】

9.論存活機會喪失型醫療糾紛案件中的損害賠償方法

邵永強（129）

10.論“良好監管實踐”：內涵、發展及中國因應

鐘文顥（143）

《甘肅政法大學學報》是由甘肅省教育廳主管、甘肅政法大學主辦的法學類專業學術期刊，創刊于1986年，面向國內外公開發行，為雙月刊。本刊始終堅持正確的政治方向和輿論導向，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、三個代表重要思想、“科學發展觀”和習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹“二為”方向和“雙百”方針。經過多年努力，本刊已成為我國法學學術交流的重要園地和平臺。

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責任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩 王曉慧

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