經濟安全之爭，中美真正的差距在人才｜IPP編譯

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導語：

2025年12月30日，美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）經濟安全與技術部主任納文·吉里尚卡爾在《外交事務》上撰文指出，中美競爭已從傳統軍事對抗全面延伸至以貿易、科技、產業與金融為核心的經濟安全競爭。過去三屆美國政府通過關稅、出口管制和產業政策等工具應對中國，但整體效果有限，既未根本改善對華經濟失衡，也在客觀上刺激了中國的自主替代與反制能力。

文章強調，中國優勢并不僅源于政策強硬，而在于其系統性的人才培養與“工程型國家”體制。通過干部培訓體系、黨校與重點高校聯動，以及面向“一帶一路”和戰略產業的人才管道建設，中國持續培育兼具技術、經濟與戰略思維的官員與專家群體，從而支撐其地緣經濟長期博弈能力。反觀美國，其經濟安全體系碎片化嚴重，跨部門協同不足，既缺乏清晰的專業身份，也缺乏穩定的人才供給管道，導致出口管制、制裁與產業政策屢屢被規避或效果打折。

作者強調，經濟安全競爭將長期存在，未來的勝負取決于誰能更嫻熟地運用相互依賴關系服務于國家實力與韌性，而美國能否勝出，關鍵在于是否及時、系統地培養新一代經濟戰略專業人才。

納文·吉里尚卡爾（Navin Girishankar）

美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）經濟安全與技術部主任

在過去十年的大部分時間里，中美兩國一直陷于一場冷戰之中，這場冷戰在經濟和技術優勢上的爭奪同在軍事優勢上的較量一樣激烈。在華盛頓，兩黨在應對中國傾銷補貼商品、獲取軍民兩用技術、知識產權盜竊以及其脅迫性做法方面形成了共識。由此，過去三屆美國政府部署了一系列經濟安全政策，以保護美國市場、供應鏈和資產，并重建美國的工業基礎，以爭取在與北京的競爭中占據上風。

例如，第一屆特朗普政府對中國加征關稅，以重新平衡貿易并遏制與技術轉讓、知識產權和創新相關的歧視性政策。隨后，拜登政府大幅擴大了出口管制——這些工具最初是為防止武器擴散而設計的——以限制中國獲取在人工智能競賽中至關重要的先進半導體。2025年重返白宮后，特朗普更加積極地利用關稅來重塑與中國的經濟關系。

與此同時，這三屆政府都擁抱了產業政策，但在國家干預市場、以促進供應鏈韌性的方式上各不相同：喬·拜登總統通過補貼和減稅來鼓勵芯片制造回流，而特朗普則在包括芯片制造和關鍵礦產在內的戰略性行業中，對多家公司采取了政府入股的做法。

然而，盡管經濟政策發生了這些戲劇性的轉變，華盛頓仍然難以實現其所宣稱的經濟安全目標。特朗普當前的關稅戰略確實從包括日本、韓國和中國臺灣地區在內的盟友那里獲得了投資承諾，但它也帶來了廣泛的經濟不確定性、中國對美國相關產業的報復，以及一長串希望對沖風險的貿易伙伴。同樣，他第一任期內的關稅并未減少美國對華貿易逆差。

拜登政府在《芯片與科學法案》（CHIPS and Science Act）框架下的激勵措施，確實在多個州擴大了國內芯片制造，而出口管制似乎也暫時維持了美國在尖端芯片領域的優勢。但這些舉措同時也助推了中國發展本土先進芯片的努力，并促使北京將其自身的稀土礦產出口管制作為對美國及其盟友的脅迫工具。

華盛頓好壞參半的成績單反映的并不僅僅是個別政策的失誤，而是兩個對手之間的競爭：一方難以打持久戰，另一方卻已經精通此道。美國將既有工具用于新的挑戰，往往未能充分預判其后果。它迄今尚未展現出自己具備系統性地跨政策領域“連點成線”、開展經濟戰爭推演，并將這些要素整合為一套全面而有效的經濟安全戰略的能力。

換言之，美國一直是在即興拼湊、零敲碎打地制定政策，并寄希望于結果會向好；而中國則將戰略視野與制度協調相融合，并投入專門資源來培養實施這一戰略所需的人力資本。華盛頓需要提升其經濟安全能力。為此，它需要培育一支新的“經濟戰士”群體——這些人應當精通國家力量、韌性以及全球影響力所依賴的新型工具。

美國總統特朗普于2025年7月15日在美國賓夕法尼亞州匹茲堡卡內基梅隆大學出席賓夕法尼亞能源與創新峰會。” 圖源：路透社

如何打造人才管道

北京已經做好了準備。中國在關稅和出口管制上對美國采取了步步對等的回應。它將自己在稀土加工領域的主導地位武器化，利用了美國供應鏈的脆弱性，并將巨額資源投入到包括造船業在內的戰略性產業的主導權爭奪中。

北京在工業補貼和新興領域的基礎研究支出上也超過了美國及其盟友，并將基礎設施融資和技術轉讓與有保障的市場準入打包，作為面向全球南方的有吸引力的方案——而與此同時，美國正開始撤退。

華盛頓許多人經常忽視的一點是，中國的競爭成功不僅僅源于黨的命令，也同樣源于其受過訓練的人才所展現出的資源調配與應變能力。中國《全國干部教育培訓規劃（2023－2027年）》要求官員通過強制性培訓項目掌握全球經濟、供應鏈韌性、軍民兩用技術以及金融風險等內容，這些項目包括在線自學和線下“集中培訓”課程。

在中央黨校，干部們學習國際政治經濟學、“一帶一路”倡議以及中國評估國家實力的框架。精英大學進一步延伸了這一人才管道：“國防七子”——一組隸屬于工業和信息化部的公立大學——為戰略性產業培養技術人才。清華大學和武漢大學提供與“一帶一路”相關的研究、咨詢和培訓活動。中國勞動關系學院則培訓外國工會領導人，向其傳授中國的經濟與勞動理論與實踐，以在“一帶一路”伙伴之間建立團結。

這種制度性架構體現了斯坦福大學胡佛歷史實驗室研究員王丹（Dan Wang）所稱的中國“工程型國家”——一種將技術人才導向國家經濟目標的體制，形成了一個旨在培養能夠通過精通市場、物流和技術來“不戰而勝”的官員的生態系統。中國的決策者早已認識到，贏得地緣經濟的長期博弈，需要培育一條在技術、經濟和投資等方面兼具廣度與深度的頂尖人才管道。

“工程型國家”制度性架構不僅是“培養技術人才”，更是把人才規模、研發投入、戰略計劃聯合起來，以支撐國家的地緣經濟競爭。圖源：新華社

自作自受

為一個復雜的市場經濟體構建經濟安全能力，比北京所面臨的任務更具挑戰性。當美國的努力成功地將技術與市場專長、可操作的經濟情報以及恰當的政策結合在一起時，確實取得過成效。

例如，2019年，第一屆特朗普政府成功施壓荷蘭政府，阻止芯片設備制造商ASML向中國出售先進的芯片制造設備。但隨著芯片競賽加速，同樣工具的運用卻產生了參差不齊的結果。例如，拜登政府官員并未充分預見到，在其于2022年宣布半導體管制措施后，英偉達（Nvidia）能夠（并且確實）設計出規避方案；短短數月內，該公司便推出了符合出口規定的芯片，并繼續向中國銷售。

在美國政府內部，建設并留住經濟安全能力之所以困難，部分原因在于公務員制度規則以及吸引具備相關技能的頂尖私營部門人才所面臨的挑戰。為落實《芯片與科學法案》的制造業相關內容，拜登政府不得不繞開公務員薪酬規則，以便迅速將技術專家和投資人士招募進商務部。第二屆特朗普政府試圖通過其“政府效率部”（Department of Government Efficiency）改善聯邦機構中的一些運作低效問題，但其混亂的啟動過程最終削弱了自身目標。

無論是量身定制的改革，還是大刀闊斧的改革嘗試，都未能建立起一個連貫的經濟安全體系，或者——正如H.R. 麥克馬斯特（H.R. McMaster）和安德魯·格羅托（Andrew Grotto）所指出的——一個具有清晰身份認同的專業隊伍。美國決策者并非沒有意識到這一點。

政府招聘啟事中列出的職位，正是構成經濟安全隊伍骨干的崗位：商務部各局的出口管制官員、技術官員和投資官員；財政部的制裁分析師和經濟學家；以及國家科學基金會和能源部的科學家。但如果缺乏恰當的技能組合、制度設置以及經濟安全專業人員之間的團隊精神（esprit de corps），照常進行的人才招聘將難以應對當下的挑戰。

美國聯邦政府仍然依賴傳統的公務員競爭性考試與逐級晉升體系，相比私營部門的靈活崗位刻畫與快速提拔機制，顯得僵化、步調緩慢。圖源：路透社

華盛頓迫切需要在這些領域建立能力，但來自大學和私營部門的人才供給管道卻十分薄弱。每年，在本科和研究生層面，美國大學大約授予6000個公共政策學位、超過25萬個工程學位，以及55萬個商科學位，過去十年年均增長率約為3%。明確將經濟學、技術與國家安全相結合的美國學位項目卻寥寥無幾。

如果不加以干預，美國注定會重蹈覆轍：漏洞百出的出口管制、被規避的制裁，以及偏離目標的產業政策。打造一支“經濟戰士”階層，應當成為政府、企業、大學、智庫和慈善機構的國家優先事項。這一挑戰并非前所未有；美國政府曾多次動員專業知識以應對國家性挑戰。問題在于，華盛頓是否會再次提供方向、動員支持并調配資源。

山姆大叔需要人才

華盛頓并不需要照搬北京的做法。事實上，它應當從美國分散式知識生態系統所具備的優勢中獲得一些安慰：這種體系能夠快速適應、鼓勵辯論，并淘汰錯誤想法。面對重大的國家挑戰時，美國政府和獨立研究機構一再對政策研究和培訓進行自我革新。

在“新政”時期，社會保障署為管理一種全新的國家社會保險體系的行政人員建立了培訓項目。二戰后，蘭德公司（RAND Corporation）開創了針對復雜國防問題的系統分析方法，國防部長羅伯特·麥克納馬拉（Robert McNamara）將這些方法引入五角大樓。到1970年，大學已開始開設研究生項目，培訓政策分析人員掌握這些方法。

大學同樣在孵化應對政策挑戰的創造性路徑方面發揮了作用，尤其是在危機時刻。古巴導彈危機之后，政治學家格雷厄姆·艾利森（Graham Allison）發展了決策科學，如今這一領域已在政策學院中教授。類似地，20世紀70年代的石油危機催生了能源經濟學專長；后蘇聯轉型帶來了對市場改革專家的需求；2008年金融危機提升了系統性風險分析的重要性；而最近的新冠疫情則凸顯了研究供應鏈韌性的必要性。

美國金融系統分析行業真正作為獨立、成熟行業興起始于1990年代，并在2008年金融危機后全面制度化、安全化。圖源：路透社

中國自上而下的體制或許看起來更高效，但美國的分布式創新已被證明更具適應性——前提是領導層設定清晰的優先事項并動員資源。在最佳狀態下，美國的生態系統受益于公共部門與私營部門之間的關系。政府撥款、基金會支持以及市場需求，為大學作出回應并重塑課程設置創造了條件。聯邦機構傳遞勞動力需求信號，DARPA合作項目培養科學家，國家衛生研究院的資助則推動研究隊伍的發展。

誠然，在經濟安全領域，已經出現了一些早期跡象。例如，約翰斯·霍普金斯大學研究生院開設了經濟安全方向；喬治城大學、哈佛大學、麻省理工學院、斯坦福大學和耶魯大學提供了將技術、能源與治國方略相結合的課程。喬治·梅森大學提供國家安全MBA項目，普渡大學提供“公共服務創新”證書項目，卡內基梅隆大學則提供工程與公共政策方面的高級學位。國防大學就經濟安全議題提供培訓，包括面向安全從業者的政治經濟學以及現代經濟戰內容。在美國的盟友和伙伴中，高麗大學、延世大學、東京大學以及巴黎政治學院也都開設了能源安全和經濟治國方略的研究生課程。

但仍需做得更多。教授熟悉分析框架——成本—收益分析、系統建模、情景規劃、金融學、微觀經濟學以及國家安全——的商學院和工程學院，應當鼓勵學生將這些框架應用于緊迫的現實問題；

例如，關稅如何影響戰略性供應鏈，或者出口管制如何影響創新。慈善組織和企業也應當挺身而出，以與其在某些時期投入氣候變化和公共衛生議題時同樣的緊迫感，資助經濟安全獎學金。智庫可以召集盟國之間的研究人員，分享有關現代產業政策、技術保護以及國家安全投資等經濟安全議題的見解。這些平臺無需建立新的多邊機制，便可推進盟友間的協調。

政府在這一領域同樣必須發揮領導作用。特朗普應當發布一項行政命令，建立一支專業化的經濟治國者隊伍。該命令應包括設立一個常設的經濟安全委員會，其架構可參照國家安全委員會內部的副手委員會（Deputies’ Committee），負責引導戰略性的經濟安全優先事項，并在商務部、財政部、能源部、國防部以及情報共同體之間進行協調。

經濟安全委員會應與人事管理局（Office of Personnel Management）協作，界定經濟安全所需的能力標準，對聯邦崗位進行相應標注，并優先填補這些空缺崗位，從而向勞動力市場清晰傳遞政府的人才需求信號。該行政命令還應指示各部門與大學在課程開發方面開展合作，提供教師赴政府任職的學術休假機會，并與產業界建立輪崗項目。

當然，缺乏立法支持（以及專門資源）的行政行動是行不通的。國會應當設立一個經濟安全智庫基金會，其模式可參照《2022年芯片與科學法案》授權設立的能源安全與創新基金會（Foundation for Energy Security and Innovation, FESI），以更有效地撬動私營資源。

國會還應指示國家科學基金會和能源部將經濟安全列為研究重點，通過提供撥款來為大學創造激勵機制。每年大約新增1,000名研究生的人才管道，將能夠回應政府和私營部門對經濟安全人才的需求。按每年約1.8億美元的成本計算，國會撥款與私營部門的配套資金可通過支持研究生獎學金、冠名教席、帶薪實習以及在供應鏈韌性、投資審查、制裁、產業政策和經濟情報等領域的應用研究，幫助經濟安全成長為一門成熟的研究領域。

誠然，在一個似乎對擴大政府規模或資助科研持敵意態度的政府中，建設政府能力將面臨政治阻力。但特朗普政府已經展現出推動雄心勃勃的經濟安全舉措的意愿，通常是通過動用私營部門資源來實現公共目標。

例如，政府近期宣布的“創世任務”（Genesis Mission）旨在通過動員能源部旗下17個國家實驗室的科學家和聯邦科研數據，并聯合產業界和大學合作伙伴，在人工智能和量子計算等領域應對重大科學挑戰，從而在十年內將美國的科研生產力提高一倍。政府一方面縮減了聯邦雇員規模并拆解了若干聯邦技術單位，另一方面也提出了建立一支由1,000名早期職業技術人員組成的“美國技術部隊”（U.S. Tech Force）的設想，這些人員將通過與25家科技公司的合作，在政府中進行為期兩年的任職。在某些領域，政府甚至擴大了資金投入。戰爭部（Department of War）戰略資本辦公室（Office of Strategic Capital）已從拜登政府時期9.84億美元的試點項目，發展成為一個規模達2,000億美元的放貸機構。

經濟安全已成定局。美國必須為贏得一場價值數萬億美元的經濟競爭做好準備。中國已經通過干部體系和制度安排，為其經濟戰戰略的落實做好了準備；而美國尚未如此。正如冷戰是由精通威懾的戰略家贏得的一樣，當今的經濟競爭，將由那些能夠利用相互依賴關系、服務于國家實力與韌性的專業人士贏得。現在，是時候培養他們，使其能夠像前輩運用軍事力量那樣嫻熟地運用經濟力量了。

編譯｜張樂詞IPP特約編譯

IPP公共關系與傳播中心

審校｜劉 深

排版｜周浩鍇

終審｜劉金程

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