統籌發展與安全，包容審慎監管人工智能

人工智能作為引領新一輪科技革命和產業變革的戰略性技術，正深刻重塑全球經濟結構、競爭格局與人類生產生活方式。其迅猛發展在釋放巨大創新紅利、賦能千行百業的同時，也伴生著數據安全、算法偏見、就業沖擊、倫理失范乃至國家安全等復雜風險。如何在有效防范風險、筑牢安全底線的前提下，充分激發人工智能的創新活力與應用潛能，實現高質量發展與高水平安全的良性互動，已成為全球共同面臨的重大時代課題。中國作為人工智能研發與應用大國，必須立足國情，借鑒國際經驗，走出一條具有中國特色的包容審慎治理之路，為全球人工智能治理貢獻中國智慧與中國方案。

一、全球人工智能治理的動向與趨勢

當前，人工智能已進入技術加速突破與廣泛應用交織的發展階段，既展現出巨大潛力，其治理滯后與風險外溢的問題也日益凸顯。世界主要國家及地區紛紛尋求合適的監管框架來指導和規范其發展。在此過程中，美國與歐盟代表了兩種典型且差異鮮明的治理模式。

（一）美國：以技術競爭力為核心的“軟治理”

技術創新優先的戰略在美國人工智能治理中愈發凸顯，其核心目標在于保持并鞏固全球主導權。自2021年起，美國拜登政府開展了一系列人工智能治理行動，并將人工智能治理提升至國家戰略。2022年發布的《人工智能權利法案藍圖》強調，要建立安全和有效的人工智能系統，促進人工智能系統的創新性發展。隨著特朗普第二任期開啟，美國的人工智能治理更加突出“國家競爭”與“放松監管以推動創新”的取向。2025年7月，美國白宮發布《美國人工智能行動計劃》，明確指出取消“妨礙創新”的監管政策。一方面減少對創新活動的行政干預，強化私營部門主導作用；另一方面實施針對性技術封鎖與標準競爭，意圖通過技術聯盟維護美國在全球治理體系中的主導地位?？傮w來看，美國在保持“軟法治理”和行業自治的同時，逐步形成以國家安全、產業競爭力和國際規則制定為核心的綜合性治理體系。

（二）歐盟：以全面監管為核心的“硬治理”

歐盟在人工智能治理上扮演全球立法先行者，對人工智能的發展持審慎態度，強調治理優先。自2015年起，歐盟逐步將人工智能納入法治框架，2018年發布《人工智能協調計劃》，旨在協調成員國在人工智能領域的政策。2024年8月，《人工智能法案》正式生效，確立了基于風險等級的監管體系，對高風險應用實施強制審查，對低風險領域鼓勵創新。歐盟治理的核心理念是以人為本、權利優先、倫理約束，其政策目標在于通過立法保障公民隱私、數據安全和算法透明性，防止技術濫用。歐盟依托強大的監管機構與法律機制，將人工智能治理與《通用數據保護條例》（GDPR）等制度相銜接，發揮“規范性力量”輸出治理標準。此外，歐盟積極推動國際合作，通過G7、聯合國等多邊平臺倡導“可信AI”全球標準，力圖在規則制定上掌握主動權，以立法權彌補產業能力不足，塑造全球規則領導力。

（三）美歐治理的分化與博弈

盡管美歐在國際層面都強調民主、人權與安全，但在治理理念、制度結構和產業生態上存在顯著分歧：一是在治理理念上，美國以技術創新和市場效率為優先，關注競爭與安全，而歐盟強調倫理、權利與風險防控，注重社會公平與可持續發展；二是在制度結構上，美國的聯邦制帶來多中心決策與靈活性，強調行業自治和標準協商，歐盟則依托統一立法形成強制性監管框架；三是在能力與產業基礎上，美國科技巨頭壟斷算法和平臺生態，推動標準輸出，歐盟產業能力相對薄弱，更依靠法律和規則彌補競爭劣勢；四是在戰略選擇上，美國將人工智能視為地緣競爭工具，推動“技術聯盟”并實施“脫鉤斷鏈”戰略，歐盟則主張“戰略自主”，倡導“去風險”而非對抗，在保持跨大西洋合作的同時維護自身技術主權。上述差異導致美歐在國際治理議程上既協同又競爭，推動全球治理格局呈現碎片化、多極化特征。

二、我國人工智能治理面臨的主要挑戰

在積極借鑒國際經驗的同時，我國人工智能治理也面臨著獨特的挑戰與深層矛盾，亟需在探索中破題。

（一）治理與發展的“雙進行時”挑戰：探索中國特色道路的復雜性

我國人工智能產業處于高速發展期，技術迭代快、應用場景廣、創新主體多元，同時治理體系亦在加速構建中。這種“雙進行時”狀態帶來三重復雜性。一是制度創新滯后性?！毒W絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》及《生成式人工智能服務管理暫行辦法》等現有法律法規為人工智能治理提供了基礎框架，但針對深度偽造、自主系統責任、超級智能潛在威脅等人工智能特有風險的專門性、精細化規則仍顯不足，且技術發展速度遠超立法周期。二是技術路線選擇的權衡。在通用人工智能等前沿領域，是采取“全面追趕”還是“重點突破”？在數據要素利用上，如何平衡“數據開放共享”與“安全可控”？這些戰略選擇深刻影響治理路徑。三是多元主體協同難題。政府、企業、科研機構、公眾等主體在目標訴求、能力稟賦、信息掌握上存在差異，如何構建高效協同的治理生態，避免“一管就死、一放就亂”，考驗治理智慧。中國特色道路的探索，必須立足超大市場規模、完整工業體系、集中力量辦大事的制度優勢，同時正視區域發展不平衡、核心技術“卡脖子”等現實約束。

（二）安全底線與創新活力的平衡難題：政策落地的“兩難困境”

我國已確立“包容審慎”的監管原則，但在實踐中面臨“安全”與“發展”的張力。一是監管尺度把握難。對自動駕駛、醫療診斷人工智能等高風險應用的監管過嚴可能扼殺創新，監管不足則可能導致重大安全事故。例如，自動駕駛事故責任認定、醫療人工智能誤診賠償等規則仍需細化。二是監管工具適配性不足。傳統制定出政策和法規而后進行管控的監管末世難以應對人工智能技術快速迭代、應用場景碎片化的特點。如何有效運用“監管沙盒”、敏捷治理、算法備案等新型工具，實現“風險可控下的創新試驗”，仍需在法律授權、操作流程、評估標準等方面完善。三是政策執行的一致性與靈活性沖突。中央政策精神需在地方層面落地，但各地發展水平、產業重點、風險承受能力不同，如何避免“一刀切”或“各自為政”，確保全國統一大市場下的公平競爭與風險防控，是政策落實的關鍵挑戰。核心在于構建“動態調整、精準施策”的監管機制，將安全要求內嵌于技術創新全過程。

（三）全球治理話語權與規則制定權挑戰：軍控與規范主導權的爭奪

人工智能已成為大國戰略競爭的核心領域，我國在全球治理中面臨嚴峻挑戰。一是人工智能軍控話語權不足。致命性自主武器系統的倫理與法律規制是國際安全焦點。盡管我國在聯合國《特定常規武器公約》框架下積極倡導對其軍事應用需要審慎，秉持以人為本、智能向善的原則，但在具體規則制定上，受制于技術透明度、國際信任度及西方主導的敘事體系，話語權和影響力仍待提升。二是技術標準與倫理規范主導權競爭激烈。美歐憑借先發優勢，試圖將其技術標準和倫理框架塑造為全球“黃金標準”。我國雖在國際標準組織中積極參與，但主導制定的核心標準數量有限，國內標準與國際接軌程度有待加強。三是“小院高墻”下的技術封鎖與規則割裂。美國通過“芯片禁令”、投資限制、技術出口管制等手段，構建排他性“技術聯盟”，試圖將我國排除在全球人工智能創新網絡之外，加劇了全球治理體系的碎片化。我需在堅持開放合作的同時，增強技術自主可控能力，并積極參與乃至引領多邊治理機制建設，推動構建開放、包容、普惠的全球人工智能治理秩序。

三、構建具有中國特色的包容審慎人工智能治理體系

應對挑戰、把握機遇，必須立足中國國情，堅持系統觀念，構建以“統籌發展與安全”為核心、以“包容審慎”為方法論、具有鮮明中國特色的人工智能治理體系。

（一）理念引領：筑牢“安全發展、人民中心、倫理先行”的治理根基

深刻認識安全是發展的前提，發展是安全的保障。一是推動人工智能安全納入總體國家安全觀的實踐工作，走深走實，防范化解數據泄露、算法歧視、關鍵基礎設施受控等重大風險。同時，將發展人工智能作為培育新質生產力、實現高質量發展的關鍵引擎，鼓勵技術創新和產業應用，避免因噎廢食。二是人工智能發展的根本目的是增進人類福祉。治理體系必須將保障人民權益放在首位，確保人工智能發展服務于共同富裕、社會公平和人的全面發展。重點保護個人信息權益，防止算法歧視導致的社會排斥，關注人工智能對就業結構的影響并加強技能再培訓，保障特殊群體平等享受人工智能紅利的權利。

（二）制度創新：構建“分級分類、敏捷精準、多元共治”的監管框架

借鑒歐盟《人工智能法案》經驗，結合我國實際，建立科學的風險評估體系。對高風險人工智能應用實施嚴格的事前審批、持續監測和強制合規要求；對中風險應用強化透明度、可解釋性和用戶選擇權；對低風險應用以行業自律和事后監管為主，最大限度釋放創新活力。明確劃分風險等級的動態調整機制。為推動敏捷治理，可以推廣“監管沙盒”機制。在特定區域或領域，為創新企業提供“安全空間”，允許在有限范圍內測試新技術、新產品，監管機構全程跟蹤評估風險，及時調整規則，實現“邊發展邊治理”。就多元治理的制度體系而言，建立跨部門、跨層級的人工智能治理協調機制，負責頂層設計、政策制定、標準統籌和重大風險應對。明確中央與地方權責劃分，確保政策統一性與地方靈活性。

（三）國際參與：塑造“開放合作、規則引領、命運與共”的全球角色

深度參與全球治理機制建設。首先，積極參與聯合國、G20、G7、OECD、ISO/IEC、ITU等多邊平臺下的人工智能治理討論，推動形成反映發展中國家關切和利益的國際規則。倡導在《特定常規武器公約》框架下就致命性自主武器系統達成具有法律約束力的國際文書。其次，系統總結我國在人工智能治理領域的理念、實踐和經驗，將其轉化為可推廣的國際倡議、標準或最佳實踐。積極推動“全球人工智能治理倡議”的落地實施，倡導發展優先、安全可控、公平普惠、包容共享的治理理念。最后，拓展多層次國際合作網絡。在堅持核心利益和安全底線的前提下，深化與“一帶一路”沿線國家、發展中國家在人工智能技術研發、應用推廣、人才培養、治理經驗交流等方面的合作。與歐盟等在倫理、標準等領域尋求共識與合作空間。在應對人工智能全球性挑戰上展現大國擔當。

免責聲明：本文轉自啟元洞見。文章內容系原作者個人觀點，本公眾號編譯/轉載僅為分享、傳達不同觀點，如有任何異議，歡迎聯系我們！

轉自丨啟元洞見

研究所簡介

國際技術經濟研究所（IITE）成立于1985年11月，是隸屬于國務院發展研究中心的非營利性研究機構，主要職能是研究我國經濟、科技社會發展中的重大政策性、戰略性、前瞻性問題，跟蹤和分析世界科技、經濟發展態勢，為中央和有關部委提供決策咨詢服務?！叭蚣夹g地圖”為國際技術經濟研究所官方微信賬號，致力于向公眾傳遞前沿技術資訊和科技創新洞見。

地址：北京市海淀區小南莊20號樓A座

電話：010-82635522

微信：iite_er