湖南構(gòu)建汛旱并防與耕地置換協(xié)同推進(jìn)改革答卷

本文轉(zhuǎn)自：人民網(wǎng)-湖南頻道

益陽南縣整域推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目成效。單位供圖

作為全國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)，湖南以全國(guó)2.8%的耕地生產(chǎn)了全國(guó)13%的稻谷，但人均耕地僅0.82畝，為全國(guó)平均水平的60%，且面臨防汛抗旱和耕地保護(hù)雙重壓力。如何破解“水患”與“地缺”的雙重難題？湖南以系統(tǒng)思維推進(jìn)改革，探索構(gòu)建“汛旱并防與耕地置換”協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，交出了一份防汛抗旱、糧食安全、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的“多贏”答卷。

頂層破局：構(gòu)建“水地協(xié)同”制度框架

2025年3月，湖南省政府辦公廳印發(fā)《構(gòu)建汛旱并防與耕地置換協(xié)同推進(jìn)機(jī)制實(shí)施方案》，明確“穩(wěn)定耕地總量、提升耕地質(zhì)量、優(yōu)化耕地布局”的總體目標(biāo)，并將“以水定地”作為創(chuàng)新機(jī)制首次寫入省級(jí)耕地保護(hù)相關(guān)文件。

省級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制落地即見效。2025年5月，湖南省自然資源廳牽頭，聯(lián)合水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)等7家省直單位和5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)建立省級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，定期會(huì)商解決改革難點(diǎn)堵點(diǎn)。省自然資源廳舉辦全省改革業(yè)務(wù)專題培訓(xùn)班，組建工作專班開展“一對(duì)一”指導(dǎo)，累計(jì)上門幫扶60余次。

迅速摸清工作底數(shù)，保障耕地、林地、園地三類資源置換精準(zhǔn)有序、適時(shí)適度。

算清“三本賬”——充分利用自然資源國(guó)土空間一張圖平臺(tái)底圖底數(shù)，開展農(nóng)用地適宜性評(píng)價(jià)，查清全省現(xiàn)狀耕地“本底賬”、耕地與園地林地置換“進(jìn)出賬”、各類管理空間“對(duì)沖賬”，綜合分析立地、水文、生態(tài)、區(qū)位等條件，科學(xué)鋪排“進(jìn)出”時(shí)序，確保做到“先進(jìn)后出、優(yōu)進(jìn)劣出、進(jìn)出平衡”。

在全國(guó)率先建成耕林水“一張圖”——在省自然資源廳調(diào)度中心，巨大的電子屏幕上，一張融合了耕地、林地、水域等信息的“自然資源底圖”清晰呈現(xiàn)。這張?jiān)谌珖?guó)率先建成的耕林水“一張圖”，成為改革的“導(dǎo)航系統(tǒng)”。在此基礎(chǔ)上，系統(tǒng)編制耕地保護(hù)和國(guó)土綠化、林地保護(hù)利用、江河湖庫保護(hù)等專項(xiàng)規(guī)劃。

制定年度實(shí)施方案——結(jié)合各地實(shí)際，全面摸清群眾的種植習(xí)慣和置換意愿，不搞“一刀切”，逐年編制耕地流入、流出、置換的具體實(shí)施方案。

同時(shí)，試點(diǎn)地區(qū)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為。岳陽、常德、張家界、益陽、婁底5市黨委、政府主要負(fù)責(zé)人親自審定試點(diǎn)方案、密集調(diào)度督導(dǎo)。其他地區(qū)積極探索、主動(dòng)謀劃，改革工作已提前全省鋪開，形成省市縣“一盤棋”推進(jìn)格局。

試點(diǎn)深耕：探索差異化實(shí)踐路徑

湖南選取5個(gè)市州先行試點(diǎn)，針對(duì)湖區(qū)、山區(qū)、丘陵區(qū)的資源稟賦差異，探索出五類可復(fù)制可推廣的協(xié)同模式，為全省推廣積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

“水地協(xié)同”模式。通過實(shí)施補(bǔ)水工程、優(yōu)化灌溉體系，解決集中連片耕地供排水問題，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)U(kuò)面提質(zhì)。岳陽市君山區(qū)統(tǒng)籌水利資金和國(guó)債項(xiàng)目，重點(diǎn)實(shí)施北部補(bǔ)水工程，推動(dòng)錢南垸灌區(qū)改善耕地灌溉條件31.93萬畝、新增耕地5000余畝，糧食畝均增產(chǎn)15% 。

“平急兩用”模式。結(jié)合蓄滯洪垸遷建和農(nóng)村宅基地復(fù)墾，新增耕地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，同時(shí)保留蓄洪功能，破解蓄洪垸區(qū)開發(fā)利用與防洪需要的矛盾。岳陽市一體推進(jìn)團(tuán)洲垸移民遷建、水系改造和耕地復(fù)耕，大力實(shí)施包括舊房拆除復(fù)墾、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)在內(nèi)的綜合整治，覆蓋田塊3.03萬畝，預(yù)計(jì)新增耕地1000余畝。常德市澧縣通過低效林地復(fù)墾、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目，推動(dòng)西官垸新增優(yōu)質(zhì)耕地8000余畝，實(shí)現(xiàn)低水種養(yǎng)、高水蓄洪、平急兩用。

“山上換山下”模式。有序退出山上不穩(wěn)定耕地，推動(dòng)山下林園地恢復(fù)為耕地，集中連片，山上山下產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。張家界市桑植縣因地制宜編制耕林置換專項(xiàng)規(guī)劃，引導(dǎo)“山下”新增優(yōu)質(zhì)水田200畝，提升耕地質(zhì)量4555畝，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、機(jī)械化經(jīng)營(yíng)，增加稻谷產(chǎn)量270萬公斤、帶動(dòng)村民增收800余萬元。推動(dòng)“山上”退出不穩(wěn)定耕地500畝，發(fā)展白茶，實(shí)現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)增收600萬元。同時(shí)組織富有地方特色的農(nóng)耕文化體驗(yàn)活動(dòng)，讓農(nóng)民群眾從農(nóng)文旅發(fā)展中收獲美好生活和新的收入。

“小田變大田”模式。通過土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，歸并整合零星分散耕地。益陽市赫山區(qū)以全域土地綜合整治為抓手，將以往錯(cuò)落分布的“空心房”“危舊房”等閑置房屋和廢棄坑塘水面復(fù)墾為耕地，推動(dòng)周邊近千畝農(nóng)田集中連片，引進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體種植低鎘水稻。株洲市淥口區(qū)復(fù)墾復(fù)耕閑置林地、園地和低效耕地2000余畝，完善水利設(shè)施，推動(dòng)耕地“分散變集中”，引導(dǎo)發(fā)展規(guī)模化農(nóng)業(yè)。

“低效變高效”模式。挖潛宜耕的低效農(nóng)用地資源，開發(fā)復(fù)墾為高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)耕地。婁底市雙峰縣結(jié)合水利設(shè)施建設(shè)，暢通農(nóng)田灌溉“毛細(xì)血管”，將120余畝低效養(yǎng)殖水面恢復(fù)為集中連片的優(yōu)質(zhì)水田，引導(dǎo)種植特色優(yōu)勢(shì)品種。

機(jī)制創(chuàng)新：破解協(xié)同發(fā)展深層瓶頸

“改革的關(guān)鍵內(nèi)容是要建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)‘人、地、水、產(chǎn)’協(xié)同發(fā)展。”省自然資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。圍繞這一目標(biāo)，湖南大力推動(dòng)制度集成創(chuàng)新，著力打破部門、領(lǐng)域、區(qū)域之間制約耕地協(xié)同保護(hù)的機(jī)制束縛，破解改革深層瓶頸。

跨部門信息協(xié)同。省自然資源廳堅(jiān)持“一家建、大家用”，建成集時(shí)間、空間、屬性于一體的自然資源和地理空間數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、林業(yè)、交通等多個(gè)部門數(shù)據(jù)共享。常德市依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)搭建“智汛耕云”模塊，實(shí)現(xiàn)部門數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享、協(xié)同更新。

跨部門項(xiàng)目協(xié)同。省發(fā)展改革委將改革項(xiàng)目納入重大項(xiàng)目庫。省水利廳、省自然資源廳建立水利設(shè)施與耕地開發(fā)項(xiàng)目協(xié)同機(jī)制，將新增耕地面積等指標(biāo)納入水利工程建設(shè)方案編制，并作為方案審查重要條件。同時(shí)，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省自然資源廳建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目協(xié)同選址機(jī)制，優(yōu)先將洞庭湖區(qū)和平原區(qū)、大中型水利灌區(qū)范圍內(nèi)條件較好的耕地等納入建設(shè)范圍。省自然資源廳、省林業(yè)局建立建設(shè)項(xiàng)目用地用林用草融合審批機(jī)制，實(shí)現(xiàn)并聯(lián)審批。

推動(dòng)跨地區(qū)利益協(xié)同。省自然資源廳研究跨區(qū)域耕地保護(hù)目標(biāo)有償調(diào)劑，推動(dòng)指標(biāo)調(diào)劑與考核責(zé)任目標(biāo)同步轉(zhuǎn)移，耕地保護(hù)目標(biāo)跨區(qū)域合理優(yōu)化，充分調(diào)動(dòng)各方積極性。如岳陽建立市域?qū)用娓乇Ｗo(hù)目標(biāo)動(dòng)態(tài)管理和異地代保機(jī)制，成功推動(dòng)君山區(qū)為新港區(qū)代保水田350畝。

跨領(lǐng)域資金協(xié)同。省財(cái)政廳、省自然資源廳聯(lián)合出臺(tái)了省級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)方案，安排1.25億元對(duì)新增優(yōu)質(zhì)耕地和改革成效突出市縣進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。省自然資源廳、省農(nóng)發(fā)行建立政銀合作機(jī)制，引入政策性金融資金支持全域土地綜合整治，已完成授信92億元、實(shí)際投放27億元。

前路可期：從試點(diǎn)到全域的深化之路

先試先行的成效已在三湘大地充分顯現(xiàn)。截至2025年11月，全省鋪排項(xiàng)目197個(gè)，預(yù)計(jì)新增耕地16萬畝、提質(zhì)耕地42萬畝、耕林園置換11萬畝。其中2025年新增優(yōu)質(zhì)耕地6萬畝（洞庭湖區(qū)約占45%）、提質(zhì)耕地30萬畝、耕林園置換4萬畝。

糧食產(chǎn)能穩(wěn)步提升。澧縣西官垸打造的平急兩用工程樣板，推行“一季糧+一季菜”高效種植模式，實(shí)現(xiàn)糧食畝產(chǎn)提升200公斤、糧食總產(chǎn)量超450萬公斤，帶動(dòng)村民增收850萬元。婁底漣源市將低效沙梨園恢復(fù)為高產(chǎn)水田，同時(shí)引導(dǎo)農(nóng)戶規(guī)模化種植特色香米，打造區(qū)域特色農(nóng)業(yè)品牌，讓高產(chǎn)水田產(chǎn)出“黃金糧”。

生態(tài)效益同步凸顯。岳陽君山區(qū)將國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物麋鹿苑項(xiàng)目需占用的150畝耕地置換為園地，保障野生動(dòng)物救助空間，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與文旅產(chǎn)業(yè)雙贏。常德臨澧縣開展水生態(tài)修復(fù)，對(duì)萬畝良田示范片灌溉渠堤兩岸進(jìn)行生態(tài)治理，清淤、擴(kuò)寬生態(tài)環(huán)保溝渠1.92公里，構(gòu)建美麗田園的生態(tài)廊道。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展蓬勃向上。岳陽縣立足丘陵、湖區(qū)資源稟賦，推動(dòng)農(nóng)用地集中連片整治、改造低效雜木林，引入金盆柚種植大戶，預(yù)計(jì)綜合年產(chǎn)值超600萬元，年增收41.7萬元，帶動(dòng)就業(yè)70余人，為農(nóng)林一體化保護(hù)修復(fù)治理改革提供“岳陽樣板”。益陽南縣實(shí)施湖區(qū)“垸內(nèi)”林地?fù)Q“垸外”不穩(wěn)定耕地500畝，推動(dòng)“小田改大田”，推行稻蝦共養(yǎng)“一田三收”高效農(nóng)業(yè)模式，帶動(dòng)13.5萬人就業(yè)，全縣共實(shí)現(xiàn)集體年經(jīng)營(yíng)性收入1900余萬元，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供“南縣樣板”。

農(nóng)戶獲得感持續(xù)增強(qiáng)。“以前農(nóng)田東一塊、西一塊，電線桿又多，植保無人機(jī)不好飛，農(nóng)藥浪費(fèi)不少。整治后土地規(guī)模化種植、‘?dāng)?shù)字化’經(jīng)營(yíng)，機(jī)械操作方便，灌溉也方便，成本省了好多。田越來越好種了！”益陽蘭溪鎮(zhèn)種糧大戶蔡建華用行動(dòng)點(diǎn)贊“數(shù)字良田”，他從2014年就開始種糧，那時(shí)只種了400多畝，如今已發(fā)展到1200畝。而北岸新村柴建平直言：“村干部告訴大家，水系系統(tǒng)治理，農(nóng)田再不會(huì)被淹；環(huán)境好了，種的糧食價(jià)格更高；土地入股，每年都有分紅。最打動(dòng)我的還是那句，這是‘給子孫后代謀福’。”

2025年11月27日，省委、省政府召開全省改革推進(jìn)會(huì)，要求繼續(xù)把握好總體目標(biāo)，在協(xié)同推進(jìn)耕地開發(fā)復(fù)墾、改造提質(zhì)、耕園林地置換“三大任務(wù)”，著力構(gòu)建規(guī)劃管控、信息共享、項(xiàng)目統(tǒng)籌、“以水定地”、資金多方籌措、耕地保護(hù)目標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑“六大機(jī)制”上繼續(xù)發(fā)力，因地制宜創(chuàng)新改革模式，做好產(chǎn)業(yè)融合“后半篇文章”。各市州優(yōu)先選取條件較為成熟的市縣實(shí)施改革。

“綜合來看，這項(xiàng)改革不僅破解了水地矛盾的困局，更有利于推動(dòng)土地要素科學(xué)配置，優(yōu)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)布局，是未來鄉(xiāng)村振興的金鑰匙。”省自然資源廳耕保處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

按照改革時(shí)間表，2026年底湖南將實(shí)現(xiàn)汛旱并防與耕地置換協(xié)同機(jī)制全省覆蓋，到2029年形成運(yùn)行順暢的耕地置換長(zhǎng)效機(jī)制。

這場(chǎng)變革不僅讓“地”和“水”的矛盾從“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)布局”，更讓耕地真正從“數(shù)量管控”轉(zhuǎn)向“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、文化”四位一體保護(hù)，為糧食主產(chǎn)區(qū)破解“保地”與“防災(zāi)”難題、夯實(shí)國(guó)家糧食安全根基、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展提供了可復(fù)制的湖南經(jīng)驗(yàn)。（彭小云、李巧玲、葉茂青）

張家界桑植縣水利系統(tǒng)綜合治理與耕地恢復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施后效果圖。單位供圖