全球移民政策大轉向：收放并存、兩極分化

◆2025年初，歐盟多國極右翼政黨領導人齊聚馬德里。

編者按：

2025年，世界在多重震蕩中前行：地緣沖突此起彼伏，戰爭陰影與停火博弈交織；大國關系在競爭與管控中反復拉扯，全球治理共識承壓；通脹高企、增長乏力與貿易壁壘疊加，令世界經濟復蘇步履維艱；氣候極端事件頻發、移民與社會抗議加劇，進一步放大不確定性。

在歲末年初的系列報道中，《鳳凰周刊》著眼于不同地區和不同維度，對話多位國關學界名家，梳理了一份全球時局報告：美國在“回歸領導力”與“重構秩序”的雙重進程中付出高昂成本，社會撕裂與戰略焦慮并存；歐洲在既有安全依賴體系遭受沖擊后陷入搖擺，戰略自主仍在現實與理想之間徘徊；中東迎來第三次重大變局，多重危機相互疊加；日本在政壇迭代與安全政策調整的推動下，對周邊地區格局產生外溢影響。

雖然著墨的是宏大敘事，但這些變化并非遙不可及，它們正以不同方式滲入你我生活，悄然改變著個體的境遇與選擇。劇烈的結構性變動之下，普通人或被裹挾、或被迫調整，卻始終沒有放棄對穩定與秩序的追尋。在不確定性成為常態的時代里，人們依然孜孜以求可把握的生活，這也構成動蕩世界中最具生命力的力量。

在全球化遭遇逆流的當下，新技術依然作為人類共同的文明成果跨越國界流動；在關稅壁壘與地緣博弈的陰影下，企業家們仍在探索跨國發展的現實路徑；天災與沖突之后，氣候治理與人道救援也從未停歇。動蕩與重塑并行的時代背景中，國際秩序正經歷深刻調整，穩定與合作，成為各方愈發稀缺、也愈發迫切的共同需求。

文丨胡毓堃

編輯丨漆菲

在后冷戰全球化時代，人口流動、移民現象早被視為常態。

來自聯合國經濟和社會事務部的數據顯示，2024年全球移民總數超過3.04億，比1990年（1.54億）近乎翻倍，移民在世界人口占比亦從2.9%增長至3.7%。

然而過去10年，世界右轉、民粹抬頭、疫情肆虐、經濟“滯脹”、難民浪潮輪番作用，原本越走越寬的移民道路上出現越來越多關卡。一方面，歐美等發達國家高調收緊政策、提高門檻，特別是針對非法移民和庇護申請；另一方面，部分國家仍對移民持開放姿態，但受惠群體體現出實用主義考量。

從當下看，政治氛圍、經濟困境、資源緊張、公眾情緒均導致了移民愈發不受歡迎的現狀；從長遠看，老齡化、少子化乃大勢所趨，對勞動力的剛需意味著完全排斥移民斷不可行。二者之間張力明顯，政策上的收放轉換、不同群體的兩極分化，成為未來各國移民政策的新常態。

針對性明顯的收緊之勢

近兩年來，一眾發達國家陸續出臺嚴控移民的新政，令外界直觀感受到國際社會對移民愈發不友好的氛圍。

自2025年初特朗普重返白宮以來，美國先后出臺非移民簽證保證金（5000至1.5萬美元）計劃，限制簽證申請與面談地點，將企業H-1B簽證費用升至10萬美元；同年6月，白宮以“國家安全”等為由，對阿富汗、乍得、緬甸等12國公民實施全面入境限制，對古巴、老撾、布隆迪等7國公民實施部分入境限制。

◆2023年至2025年，美國各類移民擔心被遣返的人數占比顯著增加。圖源：Statista

11月26日，首都華盛頓特區兩名國民警衛隊成員遭槍擊不到一周，美國政府暫停受理上述19個“受關注國家”公民的移民申請，暫停向阿富汗公民簽發簽證，并對來自這些國家的綠卡（永久居留許可）持有者啟動重新審查。

◆2025年11月26日，華盛頓槍擊事件后，國民警衛隊在現場執勤。

自2025年夏天以來，日本政府在內閣官房下新設“與外國人有秩序共生社會推進室”（應對在日外國人非法滯留、犯罪等問題），將經營管理簽證的資金門檻從500萬日元大幅提高至3000萬日元（且雇用至少1名常勤員工），收緊房屋買賣政策，計劃提高外國人入籍條件（在日連續居住從5年延長至10年，加強納稅和社保繳納的審查）。

英國于2024年正式通過《盧旺達安全（庇護和移民）法案》（將庇護申請者轉移到盧旺達），對國際學生實施收緊家屬陪讀、縮短畢業生工作簽證時限、嚴格招生管理等政策；2025年，工黨政府大幅提高技術工人簽證薪資門檻，禁止非法移民申請入籍，11月進一步收緊庇護政策（把難民身份改為臨時性質）、加快遣返非法入境者。

◆2022年9月，民眾抗議英國政府與盧旺達達成庇護移民安置協議。

同一時期，德國、法國、西班牙、愛爾蘭、匈牙利等歐盟國家采取類似行動，包括在庇護申請和遣返程序上采取更嚴厲的措施，壓縮家庭團聚簽證、取消快速入籍通道（德國、愛爾蘭）；將居留、入籍與語言水平掛鉤（法國）；叫停“黃金簽證”項目（西班牙）；全面改革居留許可制度，壓縮工作許可和年限（匈牙利）。

經濟合作與發展組織（OECD）發布的《2025年全球移民展望》認為，為了應對巨量的移民流入現象，許多發達成員國制定了減少移民的明確目標——有時是總量控制，抑或壓縮特定類型的移民。

◆經合組織國家近年移民概況。圖源：International Migration Outlook 2025

趨嚴趨緊的政策取向是對移民數量與日俱增的本能反應。后冷戰時代的35年間，全球移民數量翻倍增長、達到3.04億，其中近三分之一（9400萬）涌入歐洲，超過20%（6100萬）定居北美，5400萬來到西亞、北非地區。國際勞工組織和聯合國難民署的數據顯示，截至2022年，全球移民勞工和難民數量分別超過1.67億和1.17億。

新晉移民至今不占定居國家的多數，但其增速誘發了連鎖反應。疫情乃至戰事的爆發，讓經濟停滯、通貨膨脹成為主要國家的常態，民眾往往將住房短缺、生活成本高企、醫療等公共服務資源緊張歸咎于移民問題。人口壓力同時影響著治安乃至國家安全議題，與移民相關的犯罪、恐襲事件更容易成為打擊移民必要性的口實。

◆醫護人員是德國急缺的技術移民崗位。

一邊是經濟疲軟、眾多地區沖突推動移民和難民浪潮再起，另一邊是移民接收大戶國家與日俱增的反移民、民粹情緒。兩相對沖的張力下，本就疲于應對各類移民申請、資源調配的各國政府和執政黨為了回應選民與政治對手，勢必做出愈發強硬的姿態并付諸行動。

諷刺的是，“嚴控移民”已然成為抵制“反移民”的唯一手段。例如英國工黨政府之所以對各類移民、難民、簽證申請者連出組合拳，是為了不被主打“反移民”的極右翼英國改革黨搶走話語權乃至執政權。畢竟輿觀、益普索等機構的最新民調顯示，英國民眾已將移民視為頭等政治議題，減少移民數量是多數共識。

嚴格篩選的“移民友好”

一片肅殺的移民政策氛圍下，部分國家似乎“反其道而行之”，釋放了一些移民友好的信號。只不過，這種友好具有明顯的選擇性。

以加拿大為例，結合加拿大聯邦政府公布的2024-2026年度和2026-2028年度移民計劃，該國將永久居民（楓葉卡）的批準數量維持在穩定水平——2024年為48.5萬，2025和2026年均為50萬，此后至2028年穩定在38.5萬，與一些發達國家大幅壓縮的做法形成鮮明對比。

◆加拿大新移民在多倫多的入籍儀式上。

在“經濟增長有限、支持家庭團聚、響應人道主義危機、承認移民猛增”的指導原則下，加拿大計劃到2027-2028年將經濟類楓葉卡的申請批準占比提高至64%，提高聯邦技術移民和省提名計劃移民的數量。魁北克省之外的法語移民獲批數量占比將有大幅增加，在2028和2029年分別達到10.5%與12%，超過2022年的4.4%。

另一個典型反例莫過于新西蘭。2025年1月，新西蘭政府放寬訪客簽證政策，允許“數字游民”在新西蘭遠程工作并旅居；2月，政府宣布為新西蘭“黃金簽證”——“主動投資者+”（AIP）簽證降低門檻，取消申請者的英語能力要求，將申請人在新停留時間要求（以獲取居留資格）從3年驟降至3周。

2025年9月23日，新西蘭財政部長妮古拉·威利斯官宣了兩個全新的居留申請通道，分別是熟練技工經驗通道和貿易與技術人員通道，申請人只需符合相應的工作經驗、薪資要求、職業資質即可申請居留。按照政府計劃，這兩個新增的移民通道將于2026年中正式實施。

◆新西蘭財政部長妮古拉·威利斯。

德國的移民政策則呈現出“雙軌制”，一方面通過加快邊境管控、提高遣返率收緊難民/庇護政策，另一方面大力放寬針對高技能人才的移民門檻。

2023年11月，德國《技術勞工移民法》（FEG）正式生效，它被稱為該國“史上最寬松的技術移民法律”。該法律分三階段實施：第一階段（2023年11月）推出新版歐盟藍卡，不再將職業資質與就業崗位強制掛鉤；第二階段（2024年3月）擴大對外國專業資質的認可范疇，并增加外國學生和學徒群體的居留機會；第三階段（2024年6月）推出“機會卡”，只要外國申請人持有國家承認的專業資質，且德語或英語水平達到特定等級要求，即可申領此類簽證，最多能停留一年。

無獨有偶，日本政府于2025年12月23日表示，將通過特定技能制度以及即將實施的育成就勞制度，在2029年3月底之前接納123萬余外國人才。特定技能制度目的是接納被承認擁有專業技能的外國人，育成就勞制度則旨在培養擁有專業技能的外國人才。

此前，日本政府決定將育成就勞制度提前至2027年4月1日實施，同時廢除1993年開始實施的技能實習制度。育成就勞制度旨在培養在17個行業領域具有專業技能的外國人才，允許這些獲得“特定技術工人”地位的外國人工作滿3年后申請中長期雇傭許可。

◆在日本工作的越南勞工。

這些看似放水的政策不僅針對“嚴格篩選”的移民群體，其政策導向也高度一致：出于人力資源和經濟目的，解決“缺人（才）”、“缺錢”問題。

英國《衛報》指出，新西蘭人口正以創紀錄的數量外流。2024年7月至2025年7月，有7.34萬新西蘭人移居國外，同期回國定居的只有2.58萬人（總人口約530萬）。威利斯坦承人口短缺的壓力：“商界告訴我們，部分移民獲得居留許可難度太大，即便他們擁有當前（市場）勞動力所不具備的關鍵技能和重要經驗。”

德日兩個經濟大國則面臨類似困境。德國政府在介紹《技術勞工移民法》的官網頁面多次提到“短缺職業”，不惜為此放棄“德國認證”的專才門檻。日本總務大臣林芳正更是直言不諱道：“近年來，我國勞動力短缺問題日益嚴重，國際人才競爭也日趨激烈，有鑒于此，讓日本成為以富有魅力的工作環境而廣受歡迎的國家已勢在必行。”

只有在本國人不擔心飯碗被搶的情況下，歡迎移民的新渠道才會浮出水面。上述針對嚴選目標群體的“友好政策”實屬特例，且具有濃厚的“本國優先”功利主義色彩。

兩極分化、大收大放？

當全球性經濟低迷、地緣沖突外溢、氣候變化危機成為中長期趨勢，民粹思潮與社會對立的氛圍只會繼續。一旦人口增長率持續下降，且全球人口按聯合國預期在本世紀晚期達到峰值、開始回落，缺口壓力勢必與社會情緒對沖。壓力之下的艱難權衡，將持續影響各國未來的移民政策。

首先，嚴厲打擊、快速遣返非法移民和難民，仍是多數發達國家的首選。特朗普政府在日前發布的新版《國家安全戰略》中聲稱，“最晚在幾十年內，一些北約國家將變成非歐裔占人口多數”。這種歐洲“文明消亡論”顯然迎合了歐洲極右翼和“移民恐慌”群體的心態，即便各國政府口頭反對，實際決策時仍難以無視社會情緒。

對“投靠”自己的非法移民與難民日趨強硬，但更歡迎自帶技術和巨額投資的稀缺人才，可能是移民政策取向的另一大趨勢。

《2025年全球移民展望》報告指出，不少發達國家一方面簡化技術人才資質認可程序，推動技術移民快速融入、與當地勞動市場整合，另一方面又強化監察與評估體系，跟蹤技術移民群體帶來的社會經濟與文化效果，部分國家還對移民入籍提高了居留時間、文化和語言測評的門檻要求。

這表明，增加技術移民渠道與打擊非法移民看似兩極分化，實則并不矛盾，且出自同樣的底層邏輯：為了維護本國主流社會文化、政治經濟秩序，將缺乏貢獻能力的異國移民拒之門外；面對經濟疲軟、人才缺口嚴重的現實，必須增加技術移民乃至參與全球人才競爭。

基于類似邏輯，多國在控制永久居民和歸化入籍群體數量的同時，對于短期&臨時移居者又大開歡迎之門。

除了德國的“機會卡”簽證，更多國家選擇推行“數字游民”簽證并降低門檻。就連向來保守的克羅地亞、捷克等中東歐國家也加入其中，延長“數字游民”簽證有效期，擴大有資格申請國家，降低收入要求，以鼓勵他們在本國拉動消費，又不參與就業市場競爭。

從長期看，氣候變化導致的“氣候難民”是一個不可預知的變量。由于海平面不可逆轉地上升，圖瓦盧、基里巴斯、馬爾代夫、馬紹爾群島、所羅門群島、斐濟、瓦努阿圖等島國極可能在本世紀中后期面臨“被消失”的風險。

根據澳大利亞與圖瓦盧2023年簽署的《法拉皮利聯盟條約》，澳大利亞于2025年6月中旬正式推出史無前例的氣候變化簽證，每年允許280名圖瓦盧人以永久居民身份在澳定居。該簽證推出僅一個多月，超過八成圖瓦盧居民提出申請此類簽證。圖瓦盧總人口僅1.12萬，似乎還能接受，但未來其他島國人口的接收問題勢必繞不開更多談判、協調乃至“討價還價”。

◆2023年11月9日，澳大利亞總理阿爾巴尼斯和圖瓦盧總理納塔諾在庫克群島簽署合作協議，今后每年允許一定數量的圖瓦盧公民移居澳大利亞。

影響移民政策“收放”的因素很多，一個可能導致“大收大放”的潛在因素是政府的穩定性。在極右翼崛起、政壇碎片化的大趨勢下，多國傳統建制派政府和主流政黨的韌性與政策連貫性遭到沖擊，一旦民粹主義政黨在更多國家參與執政，可能導致移民政策在“無差別打壓”和“歡迎技術人才”之間跳轉。

冷戰結束之初，“地球村”乃至“全球化”浪潮讓不少人樂觀期待打破物理壁壘，實現世界的自由流動。30多年后，國際社會感受到理想與現實的落差不斷加大：和平與發展成為事實上的時代主題并不容易，自由流動、“世界公民”同樣絕非易事——當然，如若無法奠定前者的良好基礎，后者亦無從談起。（作者系國際政治專欄作家、中國翻譯協會會員）

排版 /李惠雅

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