大慶法院 創(chuàng)新打造行政案件集中管轄的“油城樣本”

本文為《中國(guó)審判》雜志原創(chuàng)稿件

文 | 本刊記者 花蕾 通訊員 程雪飛

近日，在距離黑龍江省某縣自然資源局不遠(yuǎn)的一處土地上，挖掘機(jī)、攪拌機(jī)的轟鳴聲交織在一起，呈現(xiàn)出一片繁忙景象。幾個(gè)月前，該地塊涉及的一起行政案件正在調(diào)解。大慶市中級(jí)人民法院案件承辦法官找準(zhǔn)問(wèn)題癥結(jié)后，啟動(dòng)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，最終促使雙方當(dāng)事人達(dá)成行政調(diào)解協(xié)議。截至記者發(fā)稿時(shí)，大慶市兩級(jí)法院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“大慶法院”）行政審判質(zhì)效指標(biāo)全部?jī)?yōu)于或處于合理區(qū)間。

“大慶法院行政審判質(zhì)效能夠穩(wěn)中向好，多項(xiàng)核心質(zhì)效指標(biāo)能進(jìn)入黑龍江法院系統(tǒng)前列，人民群眾在行政訴訟中的獲得感、滿(mǎn)意度不斷提升，得益于我們不斷深化行政案件集中管轄制度改革，以求真務(wù)實(shí)態(tài)度和釘釘子精神切實(shí)抓好改革各項(xiàng)任務(wù)落地生根，持續(xù)打造‘油城樣本’。”大慶中院副院長(zhǎng)趙巖告訴記者。

01

探索集中管轄改革新機(jī)制

2013年1月，最高人民法院下發(fā)通知，部署行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作。同年5月9日，作為黑龍江省首家集中管轄試點(diǎn)法院，大慶中院正式啟動(dòng)行政案件集中管轄改革。

這是一項(xiàng)社會(huì)各界高度關(guān)注的重大司法改革，也是一次徹底的跨行政區(qū)劃管轄改革實(shí)踐探索。大慶中院制定了《行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，結(jié)合大慶“油頭化尾”（ 以原油開(kāi)采和初加工為起點(diǎn)、化工產(chǎn)品精深加工為終點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈 ）發(fā)展戰(zhàn)略和長(zhǎng)期以來(lái)形成東、西兩個(gè)中心城區(qū)的地域特點(diǎn)，把分別位于大慶油田核心區(qū)的讓胡路區(qū)人民法院，以及位于石化核心區(qū)的龍鳳區(qū)人民法院確定為集中管轄試點(diǎn)法院。同時(shí)，兩個(gè)法院之間亦實(shí)行交叉管轄，確保行政案件全部實(shí)現(xiàn)異地審理。

改革帷幕拉開(kāi)后，讓胡路法院與龍鳳法院受理的行政案件數(shù)量以每年20%的速度增長(zhǎng)。截至2025年11月30日，大慶法院共受理行政案件9576件，結(jié)案9416件，結(jié)案率達(dá)98.33%。行政案件收案數(shù)量位居黑龍江省試點(diǎn)法院首位。

面對(duì)這樣的情況，如何持續(xù)提升行政審判工作質(zhì)效？趙巖表示，“12年來(lái)，大慶法院始終依托行政案件和審判資源高度集中優(yōu)勢(shì)，不斷提高行政審判專(zhuān)業(yè)化水平，向?qū)I(yè)化要質(zhì)效”。在該思路的指導(dǎo)下，大慶法院出臺(tái)一系列務(wù)實(shí)舉措，有力回?fù)袅舜饲啊敖硬唤拥米?、辦不辦得好”的擔(dān)憂(yōu)。

大慶法院不斷優(yōu)化調(diào)整審判資源配置，組建了6個(gè)新型行政審判專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，發(fā)布了《集中管轄訴訟指導(dǎo)手冊(cè)》《行政審判庭前聽(tīng)證細(xì)則》《行政審判庭審細(xì)則》等指引，健全了案件質(zhì)量精準(zhǔn)評(píng)查體系、法官綜合信息評(píng)價(jià)體系，搭建了法官論壇、年度審判調(diào)研活動(dòng)等專(zhuān)業(yè)平臺(tái)，不斷提高行政審判隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化技能，形成了40余項(xiàng)行政審判優(yōu)秀成果。

為積極應(yīng)對(duì)跨區(qū)劃集中管轄后審判壓力驟增等問(wèn)題，2020年12月，大慶法院開(kāi)始推行行政審判“簡(jiǎn)案快審+繁案精審”工作模式。8名骨干法官、20余名審判輔助人員加入新組建的團(tuán)隊(duì)。讓胡路法院與龍鳳法院先試先行，開(kāi)展示范庭審活動(dòng)，撰寫(xiě)示范裁判文書(shū)，審判效率穩(wěn)步提升。2025年，大慶法院行政案件上訴率、申訴申請(qǐng)?jiān)賹徛?、二審改判發(fā)回重審比、審限內(nèi)結(jié)案率、平均結(jié)案時(shí)間等指標(biāo)均得到明顯優(yōu)化。

02

賦予市域社會(huì)治理新動(dòng)能

行政案件集中管轄改革開(kāi)展以來(lái)，大慶法院始終堅(jiān)持發(fā)揮集中管轄的改革優(yōu)勢(shì)，依法公正行使審判權(quán)，及時(shí)糾正違法行政行為，以一個(gè)個(gè)司法裁判推動(dòng)行政機(jī)關(guān)不斷提高社會(huì)治理能力，推動(dòng)大慶法治政府建設(shè)再上新臺(tái)階。

某洗車(chē)行員工張某工作時(shí)突發(fā)疾病，經(jīng)搶救無(wú)效去世。當(dāng)?shù)刂俨梦瘑T會(huì)認(rèn)定張某死亡為工傷，裁決該洗車(chē)行向張某的丈夫佟某支付死亡補(bǔ)助金、喪葬費(fèi)及撫恤金。佟某向洗車(chē)行多次索要前述款項(xiàng)無(wú)果，遂向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。經(jīng)查，該洗車(chē)行無(wú)可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)。無(wú)奈之下，佟某向某社保中心申請(qǐng)先行支付工傷保險(xiǎn)待遇。某社保中心以用人單位未辦理工傷保險(xiǎn)參保登記、張某未參保為由，發(fā)出《不予先行支付告知書(shū)》。佟某將某社保中心訴至龍鳳法院。

承辦法官在深入研究案情后，認(rèn)定某社保中心拒絕先行支付屬于適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)撤銷(xiāo)《不予先行支付告知書(shū)》，重新作出行政行為。承辦法官也意識(shí)到，該案實(shí)際上觸及先行支付制度實(shí)施過(guò)程中的“隱痛”，僅靠一紙判決無(wú)法從根源化解糾紛。于是，承辦法官走訪(fǎng)某社保中心，對(duì)先行支付制度實(shí)施中的法律問(wèn)題給予指導(dǎo)，并制發(fā)司法建議，建議對(duì)符合法律規(guī)定的申請(qǐng)及時(shí)辦理先行支付手續(xù)，讓工傷職工盡快得到治療。

某社保中心高度重視該司法建議，召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議研究整改方案，糾正違法行政行為，并在回函中表示，已向佟某先行支付工傷保險(xiǎn)待遇，今后將依法依規(guī)辦理相關(guān)工作。至今，類(lèi)似的“不予先行支付”案件未再發(fā)生。

此外，大慶法院為市委、市政府重點(diǎn)工作和重大工程項(xiàng)目建設(shè)等提供法律咨詢(xún)意見(jiàn)，對(duì)《大慶市查處非法客運(yùn)若干規(guī)定》等規(guī)章、行政執(zhí)法體制改革文件提出法律論證意見(jiàn)和修改意見(jiàn)40余條，助推依法決策；聚焦行政機(jī)關(guān)一審敗訴的384件案件，加強(qiáng)司法數(shù)據(jù)研判，連續(xù)12年向市委、市政府報(bào)送《行政案件司法審查報(bào)告》，及時(shí)對(duì)行政執(zhí)法中的普遍性、傾向性問(wèn)題提出預(yù)警及治理建議。市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視該報(bào)告，對(duì)其反映的問(wèn)題均督促各部門(mén)進(jìn)行改善。

2018年以來(lái)，大慶市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)100%。“這項(xiàng)成績(jī)得益于行政案件集中管轄改革工作?！痹谮w巖眼里，改革以來(lái)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)在應(yīng)訴理念、服判息訴、執(zhí)行裁判文書(shū)確定義務(wù)等方面發(fā)生了明顯變化，行政機(jī)關(guān)的行政行為越發(fā)審慎、規(guī)范、透明，更加注重保護(hù)人民群眾的利益，更加善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決爭(zhēng)議。

此前，大慶市某小區(qū)住宅工程竣工后業(yè)主陸續(xù)入住。2017年，部分業(yè)主向某區(qū)人民政府住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“某區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)局”）投訴，稱(chēng)房屋存在墻體裂縫等質(zhì)量問(wèn)題。某建筑公司負(fù)責(zé)本小區(qū)的建設(shè)工作，某區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)局對(duì)其作出行政處罰決定，處以工程合同價(jià)款的4%（合計(jì)48萬(wàn)余元）罰款。某建筑公司不服，提起行政訴訟。一審判決駁回訴訟請(qǐng)求后，某建筑公司向大慶中院提起上訴。該院在審理過(guò)程中，某區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)局局長(zhǎng)及副局長(zhǎng)全程參與應(yīng)訴。

庭審前，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人專(zhuān)題研究案件材料，深入了解案件事實(shí)、證據(jù)及法律依據(jù)，充分做好各項(xiàng)應(yīng)訴準(zhǔn)備工作。庭審中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)真傾聽(tīng)行政相對(duì)人的請(qǐng)求和理由，緊緊圍繞爭(zhēng)議焦點(diǎn)，有理有據(jù)地發(fā)表答辯意見(jiàn)、質(zhì)證意見(jiàn)及辯論意見(jiàn)，詳細(xì)闡述、充分證明被訴行政處罰的合法性與合理性。該院還啟用了科技法庭智能庭審系統(tǒng)對(duì)庭審活動(dòng)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直播。該案因行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“出庭又出聲”“出庭出效果”，入選最高人民法院首次發(fā)布的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴典型案例”。

03

構(gòu)建實(shí)質(zhì)化解糾紛新路徑

2024年1月1日，修訂后的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政復(fù)議法》）正式實(shí)施。修訂后的《行政復(fù)議法》更加重視調(diào)解、和解、撤訴工作。為此，大慶法院堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，圍繞人民群眾的核心訴求，把行政審判工作重心從“案件結(jié)沒(méi)結(jié)”轉(zhuǎn)向“爭(zhēng)議解沒(méi)解”，努力實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和。

大慶中院與大慶市司法局、市信訪(fǎng)局聯(lián)合制發(fā)了《大慶市行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)化解工作實(shí)施辦法》《大慶市行政爭(zhēng)議調(diào)處中心工作規(guī)則》，依托大慶市矛盾糾紛調(diào)解中心，設(shè)立行政爭(zhēng)議調(diào)處中心，實(shí)現(xiàn)大慶市全域覆蓋。數(shù)據(jù)顯示，2023年行政爭(zhēng)議調(diào)處中心建立后，大慶法院三分之一以上的行政訴訟案件以非訴方式結(jié)案。同時(shí)，該院與大慶市人民檢察院、市司法局聯(lián)合制發(fā)了《關(guān)于共同推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作的意見(jiàn)（試行）》，搭建起訴前、訴中、訴后全鏈條預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議體系，凝聚合力實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議。

“我被重復(fù)婚姻登記，想撤銷(xiāo)錯(cuò)誤的婚姻登記，法院能否支持我的訴求？”代某不解地問(wèn)法官。2022年12月，代某欲再婚，到甲區(qū)民政局辦理結(jié)婚登記時(shí)，被告知其于1997年在乙區(qū)民政局存在結(jié)婚登記，甲區(qū)民政局拒絕為其辦理結(jié)婚登記。代某不服，訴至讓胡路法院。

讓胡路法院經(jīng)審查后認(rèn)為，乙區(qū)民政局的婚姻登記行為存在錯(cuò)誤。經(jīng)與乙區(qū)民政局、乙區(qū)司法局相關(guān)人員溝通核實(shí)后，該院建議乙區(qū)民政局自我糾正。于是，乙區(qū)民政局啟動(dòng)自我糾正程序，對(duì)代某在乙區(qū)民政局的婚姻登記進(jìn)行作廢處理。代某遂向法院申請(qǐng)撤回起訴。

此前，為破解行政機(jī)關(guān)“不敢”啟動(dòng)自我糾正，“不愿”承擔(dān)敗訴后果的局面，大慶中院促推大慶市政府出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范和推進(jìn)行政機(jī)關(guān)自我糾正的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參加行政復(fù)議行政訴訟推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的意見(jiàn)》，在黑龍江省率先推動(dòng)行政機(jī)關(guān)自我糾正制度落地。自此，不少矛盾糾紛在訴前協(xié)調(diào)階段和行政機(jī)關(guān)自我糾正制度中找到“解法”。行政機(jī)關(guān)自我糾正制度作為一種更積極有效的行政爭(zhēng)議解決制度，逐漸在大慶各行政機(jī)關(guān)落地生根。2025年，大慶市實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)敗訴案件數(shù)量及敗訴率下降、案件調(diào)撤數(shù)量及調(diào)撤率雙提升的良性循環(huán)。

04

打造油城營(yíng)商環(huán)境新高地

法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。大慶法院始終把黑龍江省委、大慶市委各項(xiàng)部署要求貫徹到行政審判工作中，在服務(wù)世界著名的資源轉(zhuǎn)型創(chuàng)新城市、中國(guó)新興的數(shù)產(chǎn)深度融合城市、全省領(lǐng)先的高質(zhì)量發(fā)展城市建設(shè)等工作上持續(xù)發(fā)力。大慶中院與大慶市政府聯(lián)合制發(fā)了《關(guān)于健全完善府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制意見(jiàn)》《涉訴案件聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)工作規(guī)則》，推動(dòng)市政府出臺(tái)《關(guān)于建立市級(jí)府院聯(lián)動(dòng)聯(lián)席會(huì)議制度的意見(jiàn)》，成立府院聯(lián)動(dòng)聯(lián)席會(huì)議辦公室，明確公安局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)局、人力資源社會(huì)保障局、自然資源局、市場(chǎng)監(jiān)督管理局等10個(gè)常設(shè)成員單位，定期召開(kāi)府院聯(lián)席會(huì)議，共同促進(jìn)行政爭(zhēng)議源頭預(yù)防和實(shí)質(zhì)化解，實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等各項(xiàng)工作聯(lián)動(dòng)。

隨著東北地區(qū)老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的推進(jìn)和城鄉(xiāng)改造等一系列政策的推行，大慶市各縣、區(qū)政府先后開(kāi)展了安居工程、舊城改造項(xiàng)目等征遷工作。2021年10月，某縣政府依照項(xiàng)目征拆補(bǔ)償方案，對(duì)7.6萬(wàn)平方米土地上的房屋（涉及293戶(hù)住宅）進(jìn)行征收。其中，288戶(hù)居民均已簽署征收協(xié)議并先后搬離房屋，但還有5戶(hù)居民拒絕在協(xié)議上簽字。工程項(xiàng)目陷入停工的窘境。

2024年2月，這5戶(hù)居民陸續(xù)向大慶中院提起行政訴訟。承辦法官研判案情后發(fā)現(xiàn)案件并不復(fù)雜，但直接判決不能從根源解決矛盾。如果處理不好，在后續(xù)執(zhí)行程序中，執(zhí)行法官不僅可能遇到新問(wèn)題，重點(diǎn)工程的推進(jìn)和居民生活也將受到影響。為依法服務(wù)保障工程項(xiàng)目順利推進(jìn)，承辦法官迅速啟動(dòng)調(diào)解工作，依托府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，組織住房城鄉(xiāng)建設(shè)局、自然資源局、司法局等部門(mén)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，嘗試在統(tǒng)一安置方案和拆遷戶(hù)個(gè)體訴求中找到平衡點(diǎn)，并帶領(lǐng)當(dāng)?shù)卣鞑疝k工作人員、被拆遷戶(hù)到各地安置房現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行比對(duì)與挑選。經(jīng)過(guò)兩個(gè)月的奔波，5戶(hù)居民終于滿(mǎn)意地敲定了新的安置方案，并撤回起訴。

12年來(lái)，大慶法院共審結(jié)涉城市更新改造、環(huán)境整治、資源保護(hù)等一審行政案件695件，妥善審理涉污水改造處理項(xiàng)目、賽車(chē)小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等一批重點(diǎn)工程系列案。大慶法院以12年深耕之力，將行政案件集中管轄改革落到實(shí)處。從專(zhuān)業(yè)審判到糾紛化解，從法治賦能到營(yíng)商護(hù)航，“油城樣本”持續(xù)釋放司法活力。未來(lái)，大慶法院將繼續(xù)深化改革，以更優(yōu)司法服務(wù)護(hù)航本地發(fā)展，讓法治陽(yáng)光照亮油城每一寸土地。

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《中國(guó)審判》雜志2025年第24期

中國(guó)審判新聞半月刊·總第382期

編輯/孫敏