盧鋒：公共資源配置視角下的供強需弱矛盾解析與應(yīng)對

題記：2025年12月28日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院“中國經(jīng)濟觀察報告會”第74期舉辦。本文根據(jù)校友學(xué)院發(fā)展基金講席教授盧鋒的主題演講整理。

近兩年，我在院內(nèi)和其它交流場合討論供強需弱現(xiàn)象時提到一個觀點，就是需要從公共資源配置視角深入分析其成因，因而有必要對公共部門資源總量規(guī)模與使用結(jié)構(gòu)加以估測。經(jīng)過最近大半年與年輕同事一起研究，已形成部分階段性成果，借此機會簡單匯報一下。

當前，供強需弱問題的討論面臨新的政策背景。2025年末召開的中央經(jīng)濟工作會議充分肯定經(jīng)濟增長成就，明確指出“國內(nèi)供強需弱矛盾突出”，同時強調(diào)這是“發(fā)展中、轉(zhuǎn)型中的問題，經(jīng)過努力是可以解決的”。

高層對這一矛盾的精準論斷，引發(fā)了我們對三個問題的思考：為什么高層提出“供強需弱矛盾”這一新論斷？如何理解供強需弱是“發(fā)展中、轉(zhuǎn)型中的問題”？如何推動這個“發(fā)展中、轉(zhuǎn)型中的問題”得到逐步化解？我將圍繞這三個問題，從三個方面展開論述。

供強需弱的表現(xiàn)與成因

供強需弱的“供強”表現(xiàn)：“供強”有充分的現(xiàn)實依據(jù)，是我國數(shù)十年發(fā)展積累的重要成果。2023年底，我在一次專題分享中曾提出，“供強”主要體現(xiàn)在：基建持續(xù)領(lǐng)先、傳統(tǒng)工業(yè)優(yōu)勢增強、前沿行業(yè)頻頻突破、技術(shù)產(chǎn)業(yè)顯著提升，以及貿(mào)易競爭力的持續(xù)提升。“新三樣”、“新新三樣”，眾多企業(yè)在AI創(chuàng)新領(lǐng)域奮發(fā)有為。生產(chǎn)力供給側(cè)階段性新突破，體現(xiàn)我國長期發(fā)展形成的深厚技術(shù)積淀與趕超潛力。當然我國科技產(chǎn)業(yè)在不少領(lǐng)域與國際先進水平仍有不同程度距離，未來需要持續(xù)努力追趕。

供強需弱的“需弱”表現(xiàn)：從邏輯上而言，“供強”并不必然導(dǎo)致“需弱”。結(jié)合我國公共資源配置的實際情況來看，我國的“供強”在很大程度上是公共部門投入大量資源推動形成的，這在一定程度上內(nèi)生了“需弱”的特征。我國“需弱”的核心表現(xiàn)是需求增長動力不足，這一態(tài)勢自2018年起逐漸顯現(xiàn)。2019年前后與2022年的兩次物價波動，均由特殊外部沖擊引發(fā)，并非宏觀經(jīng)濟基本面周期性作用的結(jié)果。2019年的物價上漲與非洲豬瘟引發(fā)的豬肉價格波動相關(guān)，2021年的價格變化則源于疫情對供求兩端的沖擊，且同期出口的強勁表現(xiàn)進一步放大了價格波動效應(yīng)。一般物價階段性處于低位，反映供需關(guān)系的現(xiàn)實矛盾——若僅通過行政手段人為抬升價格，而不調(diào)整深層結(jié)構(gòu)，反而可能加劇問題。

“需弱”呈現(xiàn)出鮮明的結(jié)構(gòu)性特征，可被拆解為五重層層遞進的矛盾關(guān)系。總需求不足是當前經(jīng)濟運行的主要矛盾；總需求又分為外需和內(nèi)需，其中內(nèi)需偏弱是總需求不足的主要矛盾；內(nèi)需結(jié)構(gòu)又可以分為投資與消費。盡管當前投資領(lǐng)域也面臨緊迫挑戰(zhàn)，但從長期視角來看，消費不足仍是主要矛盾。甚至可以說，投資下降在很大程度上源于消費不足引發(fā)的市場內(nèi)卷和反內(nèi)卷，進而抑制了投資動力。進一步拆解，消費又可以分為政府消費和居民消費。居民消費不足是主要矛盾；最后，在居民消費中，又可以分為商品消費與服務(wù)消費。服務(wù)消費不足是其中的主要矛盾。上述結(jié)構(gòu)性特征相對穩(wěn)定，顯示多方面矛盾關(guān)系中，居民消費相對不足影響比較關(guān)鍵。

“供強需弱”的成因：學(xué)界對“供強需弱”成因已有諸多探討，包括收入分配失衡、社保體系不完善、戶籍制度約束等體制性因素。值得深思的是，這些問題存在已久，為何遲遲未能得到根本性解決？我認為，一個較少關(guān)注原因在于公共資源配置的傳統(tǒng)架構(gòu)，這一架構(gòu)已潛移默化地成為各方普遍默認的前提。解決消費不足、實現(xiàn)收入倍增等目標，終將面臨“資金來源”的現(xiàn)實困境。

事實上，我國公共部門掌握著規(guī)模龐大的資源，這些資源通過常態(tài)化機制主要投向投資與生產(chǎn)供給端，雖然新時期決策層對民生領(lǐng)域重視程度增加，公共資源用于民生消費支持規(guī)模趨勢性擴大，然而現(xiàn)實觀察尚未達到與供給資源投入與增長速度相匹配程度。這一點構(gòu)成供強需弱矛盾的深層體制成因之一。

公共資源規(guī)模與配置估測

不同于“三駕馬車”“擴內(nèi)需”的概念前提，我們對公共資源配置進行定量考察時選擇的研究思路是“投資-供給”與“民生-消費”的二分法。投資在短期內(nèi)雖可形成需求，但一旦項目建成便轉(zhuǎn)化為供給；若消費長期不足，單純擴大投資雖能短期緩解供需矛盾，長期仍會加劇失衡壓力。這一分析視角并非否定短期擴大投資的必要性——若投資大幅下滑，短期刺激政策仍不可或缺——而是從長期發(fā)展維度，揭示公共資源配置對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的深層影響，與短期政策導(dǎo)向并不沖突，而是相互兼容。

我做了四個層次的估測：公共部門概念與我國特點；2023年公共資源總量估測；公共資源支持供給側(cè)規(guī)模；公共資源支持消費端規(guī)模。

1、公共部門的概念與我國特點

公共部門是公共經(jīng)濟學(xué)中的基礎(chǔ)概念。按照國際機構(gòu)的界定，公共部門=廣義政府+公共企業(yè)或國企。其中廣義政府包括“唯一威權(quán)主體”意義上的狹義政府加上社保基金，再加一些非營利機構(gòu)（NPIs）。

我國公共部門具有極為特殊的結(jié)構(gòu)特征，這一特征深刻折射了我國的體制優(yōu)勢、歷史演化背景與發(fā)展模式特點。在國際比較意義上，我國公共部門至少有兩個突出的國情特點：第一是黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。中國共產(chǎn)黨并非公共部門的組成部分，而是公共部門的全面領(lǐng)導(dǎo)者，這是由“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的根本原則所決定的。第二，我國公共部門自身具有三大特征：包含對象廣、職能覆蓋寬、體量規(guī)模大。

一般認為，我國公共部門由三大部分組成：政府+國企+事業(yè)單位。盡管有觀點認為應(yīng)將群眾團體納入其中，因其接受黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府管理，符合公共部門的核心定義，尤其是進入政協(xié)的18個人民團體。但鑒于這些群眾團體掌握的額外資源有限，本研究暫不將其納入分析范疇。

需要特別說明的是，我國事業(yè)單位的性質(zhì)與西方語境中的public institution存在本質(zhì)區(qū)別：我國事業(yè)單位主要負責人與高管由政府任命，運營費用主要依賴政府支持，甚至存在行政部級規(guī)格的重要事業(yè)單位，這些特征均無法通過public institution的常規(guī)定義來概括，體現(xiàn)了鮮明的中國特色。

2、2023年公共資源總量估測

依據(jù)政府、國企、事業(yè)單位這三大部分來理解，我國公共部門掌控的資源主要由四個方面構(gòu)成：一是廣義財政“四本預(yù)算賬戶”的收入或資源；二是國有企業(yè)凈利潤扣除國有資本經(jīng)營收入后的剩余；三是部分事業(yè)單位（如公立醫(yī)院、高校等二類公益機構(gòu)）通過市場提供服務(wù)所獲得的收入；四是公共部門固定資產(chǎn)通過折舊計提所耗費的資源。

綜合上述四個方面，本研究以2023年為樣本年份進行估算，結(jié)果顯示：公共部門資源總規(guī)模約為60.5萬億元，約占當年GDP的48%，較廣義財政規(guī)模高出三分之一。需要強調(diào)的是，這一GDP占比并不是GDP構(gòu)成意義上的比例，而是以GDP為尺度衡量公共資源相對規(guī)模的比例。

3、公共資源支持供給側(cè)規(guī)模

公共資源用于投資與供給端支出，主要包括五項：折舊支出、國企與事業(yè)單位額外收入中用于投資與供給的部分、政府性基金支出、一般公共預(yù)算中明確投向供給端的支出、產(chǎn)業(yè)基金等其他公共部門相關(guān)支出。

經(jīng)估算，2023年公共部門投向供給端的資源規(guī)模約為33.21萬億元，占GDP的26.35%。經(jīng)一致性平減調(diào)整后，這一比例為25.5%。

4、公共資源支持消費端規(guī)模

公共資源用于民生消費端的支出，主要包括六項：社保基金支出、政府實際消費、社會實物轉(zhuǎn)移、事業(yè)單位市場收入消費部分扣除、政府消費含折舊費用，及“社會實物轉(zhuǎn)移（social transfer in kind: STIK）”含財政對醫(yī)保補貼。

經(jīng)估測，2023年公共部門投向民生消費端的資源規(guī)模約為29.29萬億元，占GDP的23.24%。經(jīng)平減調(diào)整后，這一比例為22.5%。

需要提到的是，總消費在統(tǒng)計上包括家庭消費與政府消費，其中STIK雖計入政府消費，但實際由居民使用，需在分析中予以區(qū)分。

綜上，我國公共部門掌握的巨大資源中，超過一半投向了投資與供給端，接近略小的一半投向消費端。這一配置結(jié)構(gòu)是我國的重要特征，已內(nèi)嵌于數(shù)十年形成的體制機制中，成為各方討論宏觀政策與財政政策的默認前提。鑒于其涉及的資源規(guī)模占GDP的48%左右，理解這一配置結(jié)構(gòu)是破解經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性矛盾的關(guān)鍵。

公共資源配置的影響 探討

1、公共資源配置結(jié)構(gòu)解釋了我國宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特點

我國宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的特點，在很大程度上由公共資源配置結(jié)構(gòu)決定。

公共資源配置結(jié)構(gòu)解釋了我國高投資率的結(jié)構(gòu)特點。我國投資率較G20國家平均值高出16個百分點。這主要源于兩方面：一是私營部門投資率的影響，據(jù)儲蓄率相關(guān)數(shù)據(jù)推算，這一影響約為2個百分點；二是公共部門投資的顯著貢獻。我國公共部門投資（含折舊相關(guān)投資）占GDP的比重約為20%；而美歐國家政府投資占GDP比重僅為4%左右，加上少量國有企業(yè)投資，總占比約5%。兩者相差約15個百分點，疊加私營部門的小幅差異，恰好解釋了我國與G20國家投資率的16個百分點差距。

公共資源配置結(jié)構(gòu)解釋了我國低消費率的結(jié)構(gòu)特點。我國居民消費率較G20國家平均值低18個百分點以上，這一差異同樣可通過公共資源配置結(jié)構(gòu)解釋：一方面，美歐國家公共部門資源占GDP比重在40%上下，除大約5個百分點用于各種投資，投入到消費方面的資源應(yīng)占GDP的30%以上，而我國僅為22%，相差近10個百分點；另一方面，我國社保與民生支持體系雖取得巨大成就，但仍不夠完善，尤其對較低收入城鄉(xiāng)居民的支持力度相對不足，導(dǎo)致居民預(yù)防性儲蓄動機較強。居民儲蓄率較G20其他成員均值高出近20個百分點。結(jié)合我國居民可支配收入占GDP約40%的比例推算，較高儲蓄率解釋了約8個百分點的消費率差異。以上兩方面因素疊加，基本能夠解釋我國與國際水平的消費率差距。

這一分析表明，我國宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的特征并非單純由市場自發(fā)形成，而是公共部門為實現(xiàn)長期趕超目標，在資源配置中側(cè)重投資、供給與科技領(lǐng)域的結(jié)果。盡管我國同樣重視民生與消費，但配置比例的不平衡，最終形成了當前的結(jié)構(gòu)特征，這在一定程度上是發(fā)展過程中主動選擇的結(jié)果。

2、與供強需弱的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

前文所述的公共資源配置結(jié)構(gòu)僅是供強需弱形成的必要條件，這一矛盾的凸顯還因另外兩個條件：

一是市場體制完善與民營企業(yè)成長等結(jié)構(gòu)條件。以華為為代表的民營企業(yè)，其研發(fā)投入規(guī)模已與中科院不相上下；“新三樣”等新興產(chǎn)業(yè)的崛起，也主要由民營企業(yè)引領(lǐng)。市場體制的活力與民營企業(yè)的競爭力，與公共資源的供給端投入形成疊加效應(yīng)，鑄就了我國的“供強”優(yōu)勢。但與此同時，民營企業(yè)的強勁供給能力與公共資源的持續(xù)加持，在消費端投入不足的背景下，會進一步增加了供需不平衡壓力，使“需弱”問題更為突出。

發(fā)展階段與時間積累的演化條件。供給能力的發(fā)展并非線性過程，而是呈現(xiàn)階段性特征。近期中央文件所提及的“階梯式遞進”，是對這一發(fā)展規(guī)律的準確概括。經(jīng)過數(shù)十年積累，尤其是十八大以來的調(diào)整與突破，我國供給能力實現(xiàn)了新一輪階段性躍遷，“供強”特征日益凸顯；而消費不足問題雖長期存在，但在特定發(fā)展階段通過三類調(diào)節(jié)方式得以緩解：一是擴投資（短期轉(zhuǎn)化為需求）；二是增出口（通過外需彌補消費不足）；三是去產(chǎn)能（借助超市場手段對供給能力做減法）。然而當前，這三類調(diào)節(jié)方式的空間已顯著收窄：投資回報率持續(xù)下降，擴大投資的難度與風險增加；我國貨物貿(mào)易順差已突破萬億美元，制造業(yè)順差占全球較大比例，進一步拓展外需的空間有限；行政化去產(chǎn)能則面臨多重約束，難以持續(xù)推進。在此背景下，“供強需弱”的矛盾逐漸凸顯，成為必須直面的現(xiàn)實問題。

當前我國經(jīng)濟面臨著極為特殊的局面：一方面，我國在諸多科技產(chǎn)業(yè)取得突破性進展，發(fā)展成就舉世矚目，體現(xiàn)新中國幾代人不懈奮斗的成果；另一方面，“需弱”引發(fā)的抑制型增長態(tài)勢近年持續(xù)存在，不僅會影響長期供給能力，還可能引發(fā)社會矛盾催生一些超出經(jīng)濟領(lǐng)域的復(fù)雜因素，亟待高度重視。

但是，這一局面也蘊含著前所未有的發(fā)展機遇：若能有序調(diào)整公共資源配置，將部分資源轉(zhuǎn)向民生與消費端，不僅不會阻礙供給端的趕超進程，反而能通過擴大產(chǎn)能利用率、提升企業(yè)利潤，為投資增長與前沿產(chǎn)業(yè)追趕提供更堅實的支撐。此前看似此消彼長的“供給”與“消費”，可形成相互促進關(guān)系：消費短板的補齊，將為供給端的持續(xù)發(fā)展注入新的動力。

政策含義

基于上述分析，政策核心導(dǎo)向清晰明確：不僅要擴大消費規(guī)模，更要著力提高消費率。唯有提高消費率，才能實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與再平衡。這意味著需要使居民收入與消費的增長速度需超過GDP增速。

單純依靠政府新增發(fā)債并非治本之策，從過往經(jīng)驗來看，新增發(fā)債資金大多仍流向供給端。根本出路在于調(diào)整公共資源的配置結(jié)構(gòu)：假設(shè)如能將2023年供給端與供給側(cè)25.5%與消費端22.5%的配置比例，調(diào)整為消費端25.5%與供給端22.5%、，在仍保障相當于GDP體量的22.5%%資源支持高端制造業(yè)、新興科技等新質(zhì)生產(chǎn)力提升追趕的同時，可使消費投入提升3個百分點；加之消費增長對宏觀經(jīng)濟的拉動效應(yīng)，以及由此帶來的居民收入增長二次推動，“十五五”期間將消費率就可能得到顯著提升。假如公共資源支持投資供給側(cè)長期目標是相當于GDP的15%投入規(guī)模，則約有相當于經(jīng)濟總量10個百分點的相當龐大規(guī)模資源可通過不同方式用于改善民生與提振消費。

回顧新中國經(jīng)濟史，曾有三次通過政策調(diào)整推動消費率在短期內(nèi)大幅提升的成功經(jīng)驗，這也為當前的政策優(yōu)化提供了有益借鑒。若能抓住這一契機，將民生與消費置于更突出的位置，有望形成國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的新格局，我理解這與高層最新論述供強需弱提到的“轉(zhuǎn)型”要求也是一致的。

整理：白堯 | 編輯：王賢青