運用法治思維統(tǒng)籌文化遺產(chǎn)保護(hù)與城市更新

新年伊始，多個地方性條例、辦法正式施行，以法治思維統(tǒng)籌文化遺產(chǎn)保護(hù)與城市更新、以制度創(chuàng)新夯實文脈賡續(xù)與生活便利根基——寧夏剛性落地“先考古、后出讓”要求，明確基建工程中地下文物保護(hù)的流程與責(zé)任；浙江杭州富陽為新登古城墻量身定制專項條例，通過精準(zhǔn)立法規(guī)范修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、明確保護(hù)邊界；福建南平市建甌以科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格保護(hù)、合理利用為原則，搭建權(quán)責(zé)清晰、協(xié)調(diào)高效的制度機(jī)制。這些地方實踐以制度條款筑牢文化遺產(chǎn)保護(hù)底線、以精準(zhǔn)施策激活傳承效能，為完善文脈保護(hù)治理提供了可借鑒的思路。

運用法治思維統(tǒng)籌文化遺產(chǎn)保護(hù)與城市更新

陸建松復(fù)旦大學(xué)文物與博物館學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師

在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與城市化品質(zhì)提升的進(jìn)程中，文化遺產(chǎn)保護(hù)作為傳承文明根脈、厚植城市底蘊的重要載體，正迎來機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的發(fā)展階段。如何在城市發(fā)展的有序推進(jìn)中守住文化根脈，實現(xiàn)遺產(chǎn)保護(hù)與城市發(fā)展的良性互動，成為新時代亟待破解的重要課題。筆者認(rèn)為，唯有以制度創(chuàng)新為核心，構(gòu)建法治化、規(guī)范化的管理體系，才能推動文化遺產(chǎn)永續(xù)傳承與城市建設(shè)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。

2025年3月1日實施的新修訂文物保護(hù)法明確了國務(wù)院文物行政部門主管全國文物保護(hù)工作的核心職責(zé)，為保護(hù)工作提供了基本法治遵循，并提出了“先調(diào)查、后建設(shè)”“先考古、后出讓”等制度。近些年來，《中國文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則》等一批標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范相繼修訂出臺，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)初見成效；公眾保護(hù)意識持續(xù)提升，對遺產(chǎn)破壞行為的關(guān)注與反映日益強烈，主動參與監(jiān)督的意愿不斷增強，為構(gòu)建多元共治體系奠定了良好社會基礎(chǔ)。

然而，從實踐來看，管理體制的協(xié)同效能、運行機(jī)制的適配性、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的細(xì)化程度等方面，仍存在進(jìn)一步優(yōu)化完善的空間。在城市更新過程中，因?qū)ΡＷo(hù)與開發(fā)的平衡把握不足，偶有遺產(chǎn)保護(hù)與建設(shè)需求銜接不夠順暢的情況，讓法治化完善、制度性創(chuàng)新細(xì)化落實路徑的重要性愈發(fā)凸顯。

健全法治化運行機(jī)制，是破解實踐中的決策難題的關(guān)鍵路徑。應(yīng)嚴(yán)格落實文化遺產(chǎn)保護(hù)決策權(quán)歸屬國家的要求，完善中央、省級二級專家決策體系，探索成立“國家遺產(chǎn)專家咨詢委員會”等，強化其在世界遺產(chǎn)、國家級歷史文化名城等重大項目中的科學(xué)論證作用。決策過程中，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范專家遴選標(biāo)準(zhǔn)與組成結(jié)構(gòu)，融入公眾參與、信息公開、責(zé)任追溯等機(jī)制，避免地方短期利益主導(dǎo)決策，推動保護(hù)開發(fā)決策更加科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，杜絕決策不當(dāng)導(dǎo)致遺產(chǎn)受損的情況。在協(xié)調(diào)溝通環(huán)節(jié)，持續(xù)完善開放型遺產(chǎn)信息管理系統(tǒng)制度建設(shè)，整合遺產(chǎn)價值、政策法規(guī)、審批流程等關(guān)鍵信息，促進(jìn)多部門信息共享；健全各級政府牽頭的聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌文旅、建設(shè)、國土等相關(guān)部門資源，有效化解遺產(chǎn)地管理中的協(xié)同難題，提升工作銜接效率。

強化剛性約束與彈性適配的法治平衡，是應(yīng)對實踐挑戰(zhàn)的重要原則。文物保護(hù)法已明確 “基本建設(shè)、旅游發(fā)展必須遵守文物保護(hù)工作的方針，其活動不得對文物造成損害”“國有不可移動文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押”等規(guī)定，為實踐提供了重要遵循。一方面，要持續(xù)完善文物保護(hù)法地方配套法規(guī)體系，細(xì)化實施細(xì)則與技術(shù)規(guī)范，明確文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的特殊管理要求，優(yōu)化保護(hù)區(qū)規(guī)劃編制與實施機(jī)制，確保剛性約束落地見效。另一方面，針對不同規(guī)模、不同價值的考古發(fā)現(xiàn)與城市建設(shè)項目的銜接問題，進(jìn)一步健全法規(guī)快速響應(yīng)與靈活適配機(jī)制，按遺產(chǎn)價值等級科學(xué)區(qū)分強制性與推薦性標(biāo)準(zhǔn)，既守住核心遺產(chǎn)的保護(hù)底線，又為城市合理建設(shè)預(yù)留適度空間。同時，通過法律約束、合同約定、機(jī)構(gòu)制衡、倫理引導(dǎo)四重手段，規(guī)范遺產(chǎn)利用行為，嚴(yán)格劃分公益性與商業(yè)性經(jīng)營邊界，引導(dǎo)旅游發(fā)開等市場行為踐行可持續(xù)開發(fā)理念，避免急功近利式利用對文化遺產(chǎn)造成影響。

構(gòu)建多元監(jiān)督與資金保障的法治支撐，是實現(xiàn)長效發(fā)展的重要保障。應(yīng)持續(xù)強化文化遺產(chǎn)主管部門的監(jiān)督權(quán)威與專業(yè)能力，健全群眾舉報熱線等公眾參與機(jī)制，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的積極作用，將遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)行為納入全方位監(jiān)督視野，推動保護(hù)工作透明化、規(guī)范化。

文化遺產(chǎn)保護(hù)與城市建設(shè)并非對立關(guān)系，而是相輔相成、相互促進(jìn)的有機(jī)整體。筆者相信，通過持續(xù)深化管理體制改革、健全法治化運行機(jī)制、完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的制度創(chuàng)新，以法治思維厘清權(quán)責(zé)邊界、規(guī)范行為流程、平衡各方利益，既能充分彰顯文化遺產(chǎn)的歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值，又能讓遺產(chǎn)保護(hù)成果更好惠及民生，為城市建設(shè)注入深厚文化底蘊，最終推動形成“保護(hù)—利用—傳承”的良性循環(huán)，讓文化遺產(chǎn)成為滋養(yǎng)城市靈魂、支撐城市可持續(xù)發(fā)展的精神內(nèi)核與持久動力。

（本報記者 劉海紅采訪整理）

破解基建考古經(jīng)費難題

本報實習(xí)記者 賈 正

寧夏固原地區(qū)城鄉(xiāng)飲水安全水源工程考古調(diào)查現(xiàn)場 受訪者供圖

“以前，未開展考古調(diào)查的建設(shè)工程施工挖出文物時，我們才趕去搶救。”寧夏回族自治區(qū)文物考古研究所所長朱存世說，他曾多次在工地緊急搶救文物中與時間賽跑，只為搶在施工前搶救出幾塊殘碑、幾片陶片。這種邊建設(shè)、邊搶救的被動模式，曾是各地基建考古的普遍困境。寧夏擁有不可移動文物3800余處，其中文物保護(hù)單位達(dá)500余處，城市基礎(chǔ)建設(shè)與文化遺產(chǎn)的保護(hù)沖突時有發(fā)生。如何處理兩者之間的關(guān)系，突破保護(hù)困境？

1月23日，《寧夏回族自治區(qū)基本建設(shè)工程考古工作管理辦法》（簡稱《辦法》）將正式施行。這不僅是一紙規(guī)章，更是一次文物保護(hù)理念的深刻轉(zhuǎn)型——從被動搶救到主動預(yù)防，從為建設(shè)讓路到保護(hù)前置，寧夏通過《辦法》細(xì)化“先考古、后出讓”制度，以法治之力為文化遺產(chǎn)保護(hù)開辟更多空間。

《辦法》提出的“先考古、后出讓”制度意味著，今后凡涉及土地出讓（劃撥）、園區(qū)開發(fā)、舊城改建等五類基建場景，必須先完成考古調(diào)查，方可進(jìn)入建設(shè)程序。

“過去，我們在基建項目設(shè)計階段才介入，常常面臨工期緊、協(xié)調(diào)難、破壞風(fēng)險高的窘境。”寧夏回族自治區(qū)文化和旅游廳文物保護(hù)與考古處處長張玉翻開桌上的項目考古調(diào)查報告說，“現(xiàn)在，建設(shè)單位在可行性研究或者核準(zhǔn)、備案階段，就可申請考古介入，我們能提前布局、科學(xué)評估，把保護(hù)工作做在前面。”

寧夏地處西北干旱半干旱帶，地貌以戈壁、荒漠、山地為主，地下文物埋藏環(huán)境特殊。過去，許多區(qū)域是否需要勘探，缺乏針對性政策。

《辦法》精準(zhǔn)回應(yīng)這一現(xiàn)實，創(chuàng)新性規(guī)定，在石質(zhì)山體、戈壁沙漠、已探明無文化層堆積等五種情形下，完成考古調(diào)查后可免于勘探。這既避免了“一刀切”式的行政干預(yù)，又為重大工程開辟了“綠色通道”。

“這是更精準(zhǔn)的保護(hù)。”寧夏文物考古研究所副所長馬強解釋，“比如中衛(wèi)的戈壁地帶，地質(zhì)穩(wěn)定、人煙稀少，歷史活動痕跡極少。若強行要求全面勘探，既無必要，也增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。現(xiàn)在，我們依據(jù)科學(xué)判斷，合理減免程序，實現(xiàn)了保護(hù)與效率的雙贏。”

更值得關(guān)注的是經(jīng)費保障機(jī)制的突破。《辦法》明確，土地出讓類項目考古經(jīng)費由各級財政承擔(dān)，園區(qū)成片開發(fā)由園區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，其他項目則納入工程預(yù)算。這一“分類負(fù)擔(dān)”機(jī)制，破解了長期困擾基建考古“錢從哪來”的難題。

在寶中鐵路擴(kuò)能改造工程中，寧夏試點“前期溝通+信息共享”機(jī)制，將涉長城保護(hù)區(qū)劃審批壓縮至24天，創(chuàng)下全區(qū)同類審批最快紀(jì)錄。

“我們和建設(shè)單位坐在一起，共享保護(hù)規(guī)劃、文物資料、歷史文獻(xiàn)，同步推進(jìn)評估與設(shè)計。”寧夏回族自治區(qū)文化和旅游廳文物保護(hù)與考古處干部趙耀說。

《辦法》將這一經(jīng)驗制度化，明確文物部門須在項目前期介入，建立信息共享機(jī)制，實行分級管理，明確面積5萬平方米以下的考古調(diào)查在3個工作日內(nèi)完成，5萬平方米至20萬平方米的考古調(diào)查在5個工作日內(nèi)完成。同時，要求考古單位嚴(yán)格執(zhí)行田野考古規(guī)程，出土文物依法移交國有收藏單位，確保發(fā)掘工作質(zhì)量與規(guī)范。

“現(xiàn)在，我們不再是‘救火隊’，而是‘規(guī)劃師’。”趙耀指著墻上新繪制的寧夏重點文物保護(hù)單位分布圖說，“全區(qū)全國重點文物保護(hù)單位、自治區(qū)文物保護(hù)單位保護(hù)區(qū)劃已納入國土空間規(guī)劃‘一張圖’管理，從源頭規(guī)避破壞風(fēng)險。”

《辦法》的頒布施行，是寧夏基建考古工作法治化的里程碑。從2019年試行園區(qū)文物保護(hù)區(qū)域評估到2024年開展全國基建考古制度專項調(diào)查研究，再到出臺《辦法》，寧夏正在織密基建考古的法治網(wǎng)絡(luò)。

“這不是終點，而是新起點。”寧夏回族自治區(qū)文化和旅游廳文物保護(hù)與考古處張玉說，在這片黃河流經(jīng)的土地上，古老印記正與現(xiàn)代生活和諧共生。

監(jiān)管從事后協(xié)商前移到事前有據(jù)

本報記者 黃國勇

“三朱”建筑群 方 正 攝

夜色落在鐵井欄—紫芝文化街區(qū)，雀替、梁枋在燈光下顯出古城的骨架，咖啡館和非遺體驗店透出暖光，茶香、咖啡香與鍋氣混在一起。日前，福建省文化和旅游廳發(fā)布公示，“南平市建甌鐵井欄—紫芝文化街區(qū)”入選省級旅游休閑街區(qū)。1月1日，《南平市建甌歷史文化名城保護(hù)條例》（簡稱《條例》）實施。一座城的“入法”和一條街的“上榜”相繼發(fā)生，是一座千年古城寫進(jìn)制度融匯給生活的生動實踐。

作為古建州治所，建甌有3000多年文明史、1800多年建縣史。圍繞歷史文化名城申報，南平相繼完成保護(hù)規(guī)劃和古城提升設(shè)計，鐵井欄—紫芝街修繕開街，“三朱”建筑群開放，序五里、石馬街陸續(xù)亮相，54萬名居民的文化需求和生活需要得到保障。

“《條例》作為一部針對性較強的地方性專門法規(guī)，其出臺帶來的好處是系統(tǒng)性和根本性的。”一位參與《條例》編制工作的相關(guān)負(fù)責(zé)人說，它一方面讓執(zhí)法更對路，面對亂搭亂改、破壞風(fēng)貌可按條文對號入座；另一方面也為住建、文旅、自然資源等部門劃清邊界，把監(jiān)管從事后協(xié)商前移到事前有據(jù)，把不能拆、不能亂改、不能亂掛的共識轉(zhuǎn)變?yōu)檎l來認(rèn)定、如何處理、怎樣預(yù)防的制度流程。

《條例》將劃定的保護(hù)對象和管控要求寫進(jìn)國土空間和相關(guān)專項規(guī)劃。圍繞建設(shè)項目，建立“凡拆必核、凡改必核、凡移必核”的核查機(jī)制，在設(shè)計階段就把可能觸碰的問題提前拎出來。南平市文化和旅游局相關(guān)負(fù)責(zé)人說，在實施路徑上，秉持“把一座千年古城還給建甌人民”理念，將古城保護(hù)提升與城市更新、完整社區(qū)、居民參與深度融合，推行“微改造、微更新”的漸進(jìn)式有機(jī)更新模式。

在鐵井欄—紫芝街，制度已在街巷落地——老屋局部修補、結(jié)構(gòu)加固，整理街巷風(fēng)貌和市政管線，并補齊消防短板；歷史建筑以展館、非遺空間或小型公共服務(wù)點的方式留在街巷肌理中，為居民生活提供便利。

支撐這一切的是一張看不見的“賬本”。建甌建立歷史文化資源數(shù)據(jù)庫，把700余處文物歷史建筑、76項非遺項目數(shù)字化管理。“今后保護(hù)誰、怎么保，《條例》可依據(jù)、數(shù)據(jù)作支撐。”該負(fù)責(zé)人說，同時，建甌把古城重要點位納入巡查范圍，推動形成“專業(yè)隊伍+街坊鄰里”共同看護(hù)古城的機(jī)制，既補充巡查隊伍，又提升居民的參與度。

古城保護(hù)，更要找回耐人尋味的煙火氣。在鐵井欄—紫芝街，由返鄉(xiāng)青年鄒霞打理的“雀替咖啡”把咖啡機(jī)擺在老木梁下。“有時候，客人端著咖啡站在梁柱下抬頭看，說第一次這么近看到雀替。”鄒霞說。在宋茶北苑·建州宋式點茶非遺傳習(xí)所內(nèi)，“宋人的一盞茶”被搬進(jìn)現(xiàn)代生活。自2023年春季運營以來，傳習(xí)所每周接待茶文化愛好者80余人次，高峰可達(dá)百人次，。“很多年輕人是因為刷到短視頻來的。”宋茶北苑·建州宋式點茶非遺傳習(xí)所負(fù)責(zé)人方建旭說，“坐下來點一盞茶、聽完建州宋式點茶的故事，就會發(fā)現(xiàn)，實地體驗遠(yuǎn)比視頻中的內(nèi)容更有趣。”

《條例》是一部文本，是古城保護(hù)的“臺前”。而在“幕后”，是多年的摸索與調(diào)研，也是文旅、住建、城管等相關(guān)部門機(jī)構(gòu)與街坊共同守護(hù)一磚一瓦的日常。《條例》的實質(zhì)是一套行之有效的城市治理方式——讓古城保護(hù)從項目驅(qū)動轉(zhuǎn)向制度驅(qū)動，讓千年古城在法治托舉下，既留住記憶，也接續(xù)未來。

以“銹花功夫”推進(jìn)微修復(fù)、精更新

本報記者 周傳人 通訊員 周詩楠

新登古城開展非遺青龍展示活動 新登鎮(zhèn)供圖

1月1日，《杭州市富陽新登古城墻保護(hù)條例》（簡稱《條例》）實施生效。作為縣域古城墻保護(hù)領(lǐng)域的地方性法規(guī)，其落地不僅為這座古城墻筑牢法治屏障，更標(biāo)志著保護(hù)工作邁入規(guī)范化長效化新階段。

位于浙江省杭州市富陽區(qū)新登鎮(zhèn)老城區(qū)內(nèi)的新登古城墻始建于唐大順二年（891年），明嘉靖三十五年（1556年）因抵御入侵，參照唐代城墻的規(guī)模和走向在唐宋遺址上筑城，是中國明清城墻中保存較完好的縣城代表。2024年底，新登古城墻作為擴(kuò)展項目被納入“中國明清城墻”項目，此前，“中國明清城墻”項目已被列入《中國世界文化遺產(chǎn)預(yù)備名單》。

這背后，離不開扎實考古發(fā)掘與科學(xué)保護(hù)修繕工作的支撐。富陽區(qū)完成新登古城墻5座城門遺址考古發(fā)掘，基本厘清了唐代、宋代和明清等不同時期的城墻遺跡，較為全面地掌握了新登古城墻遺址城墻、城內(nèi)的重要建置，為城墻環(huán)境的完整性、真實性提供了可信的史料依據(jù)。“堅持以考古文獻(xiàn)為依據(jù)，以原始材料和工藝重現(xiàn)古城墻，修復(fù)完成2.1公里城墻，疏浚貫通2.4公里城河，實現(xiàn)‘顯城墻、露城河’目標(biāo)。”富陽區(qū)新登鎮(zhèn)政府相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

近年來，富陽聘請同濟(jì)大學(xué)、南京大學(xué)、浙江工業(yè)大學(xué)等專家學(xué)者，實地考察新登古城墻并召開研討會，進(jìn)一步做好古城墻價值挖掘，出版《新登古城墻價值與對比》書籍，提煉新登古城墻“因山就勢、圍山筑城、單面城墻”的獨特價值，編纂《新登文叢·古城墻系列》叢書，編制《新登歷史文化名鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃》《浙江富陽新登古城墻保護(hù)規(guī)劃》。圍繞“專家可考、旅客可游、群眾可居”目標(biāo)，堅持在保護(hù)歷史空間格局和整體風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，以“繡花功夫”推進(jìn)微修復(fù)、精更新。

當(dāng)前，富陽組建了富陽區(qū)新登古城墻申遺領(lǐng)導(dǎo)小組，成立新登古城（墻）保護(hù)管理所，負(fù)責(zé)文物保護(hù)、古城墻保護(hù)條例起草、展館解說、申遺準(zhǔn)備等工作，并征集新登歷史文獻(xiàn)，收集整理不同時期的《新登縣志》，進(jìn)一步佐證古城墻在明清時期的發(fā)展歷程。

富陽區(qū)文物保護(hù)中心副研究館員徐順發(fā)說，當(dāng)前，新登委托南京大學(xué)文化與自然遺產(chǎn)研究所編制《浙江富陽新登古城墻申遺文本》，提煉挖掘新登古城墻遺產(chǎn)價值，明確新登古城墻彌補中國明清城墻等級序列（都城—府城或州城—縣城—衛(wèi)城）的作用價值，使“中國明清城墻”遺產(chǎn)體系更加完備。

在做好保護(hù)研究工作的基礎(chǔ)上，《條例》明確，規(guī)范景觀亮化工作，促進(jìn)文旅深度融合。富陽區(qū)以城墻特色文化街區(qū)和城河游船、漢服巡游、半山桃花節(jié)、荷塘音樂節(jié)等豐富活動和業(yè)態(tài)打造“蓮花古城，步步新登”文旅品牌，每年吸引游客超百萬人次。“讓游客近距離感受唐、宋、明、清等時期城墻、城門、道路等遺跡，拓展城墻文化展示利用新陣地。”富陽區(qū)新登鎮(zhèn)相關(guān)負(fù)責(zé)人說，將持續(xù)抓好新登古城墻保護(hù)與申遺工作，為杭州建設(shè)一流歷史文化名城和“世界文化遺產(chǎn)群落”城市作出更大貢獻(xiàn)。

2026年1月19日《中國文化報》

第8版刊發(fā)特別報道

《運用法治思維統(tǒng)籌文化遺產(chǎn)保護(hù)與城市更新》